| پیام ما | قیمت تمام‌شدۀ بالا و انباشت محصول به‌دلیل واردات بی‌رویه از یک سو و جبران نشدن به‌صرفۀ خسارات ناشی از حوادث در مورد محصولات کشاورزی بیمه شده، به‌ویژه محصولات راهبردی کشور، از مشکلات جدی بخش کشاورزی است که به طور مستقیم زارعان را متضرر می‌کند. نابسامانی در بیمۀ بخش تولید، جدای از بیمۀ بازنشستگی و درمانی کشاورزان همچنان پابرجاست؛ درحالی‌که قانون‌گذار، بیمۀ محصولات کشاورزی و ملزومات تولید را در سال 1362 و همزمان با توسعۀ سازمان جهادسازندگی تصویب کرده بود. سال 1399 الحاقیه‌ای مهم بر این قانون وارد شد. الحاقیه‌ای که به‌نظر می‌رسد اجرای آن هنوز معوق مانده است. روز گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی کارشناسی به بررسی این الحاقیه و ضرورت‌های اصلاحیِ فعلی آن پرداخت. این قانون یکی از مهمترین قوانین حمایتی حوزۀ کشاورزی کشور است. ارتباط مستقیم بیمه محصولات کشاورزی با امنیت غذایی، ارتباط تولید با اقتصادِ تولیدکننده و عدد بالای اشتغال 17 و نیم درصدی جمعیت شاغل کشور در بخش کشاورزی، ضرورت توجه به قوانین حمایتی را نشان می‌دهد. باوجوداین، برای این قانون حتی اعتباری در بودجۀ سنواتی کشور در نظر گرفته نشده است.

‌قانون بیمۀ محصولات کشاورزی، به‌منظور انجام بیمۀ انواع محصولات کشاورزی، دام، طیور، زنبور عسل، کرم ابریشم و آبزیان پرورشی در مقابل خسارت‌های ناشی از‌ سوانح طبیعی و حوادث قهری نظیر تگرگ، طوفان، خشکسالی، زلزله، سیل، سرمازدگی، یخبندان، آتش‌سوزی، صاعقه، آفات و امراض نباتی عمومی و‌ قرنطینه‌ای، همچنین امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای به‌عنوان «وسیله‌ای برای نیل به اهداف و سیاست‌های بخش کشاورزی» مصوب و برای اجرای آن، صندوق بیمۀ کشاورزی در ‌بانک کشاورزی تأسیس شد. اکنون، هم‌زمان با اعلام توسعۀ بیمه‌های محصولات کشاورزی و عوامل تولید از سوی صندوق بیمۀ کشاورزی کشور، مرکز پژوهش‌های مجلس آخرین الحاق و اصلاح این قانون را بررسی کرده است.

در این الحاقیه معلوم نیست که آیا حق بیمۀ سهم کشاورز، معادل حداکثر 30 درصد کل حق بیمه، به‌عنوان یکی از معیارها به سرجمع قیمت خرید تضمینی محصولات موردنظر اعمالی توسط «شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی» موضوع تبصره یک قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، اضافه و سپس اعمال خواهد شد و یا اینکه بدون تغییر معیارهای تعیین قیمت تضمینی، رقم جداگانه‌ای برای حق بیمه تعیین می‌شود

الحاقیه چه تکلیف می‌کند؟
طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی، مشتمل بر ماده واحده و چهار بند است که با هدف ایجاد پوشش حداکثری بیمه برای محصولات راهبردی کشاورزی در راستای کاهش ریسک تولید این محصولات و نهایتاً تقویت امنیت غذایی کشور تنظیم و در تاریخ اول مرداد ماه ۱۳۹۹ اعلام وصول شد. طراحان در ماده واحده، صندوق بیمۀ کشاورزی را مکلف کرده‌اند «محصولات راهبردی کشاورزی را که خرید تضمینی می‌شوند، در برابر خطرات فاجعه‌بار و گسترده (سیل، سرمازدگی، خشکسالی و …) تحت پوشش بیمۀ پایۀ فراگیر و اجباری قرار دهد. سایر احکام موضوعه، در بندهای «1، 2، 3 و 4» طرح پیشنهادی تقریرشده در چهار بند ادامۀ این ماده واحده آمده است: «مشارکت دولت در حق بیمه‌های این تبصره حداقل ۷۰ درصد خواهد بود. برابر آیین‌نامۀ اجرایی این تبصره، حق بیمۀ سهم کشاورز هرساله به قیمت خرید تضمینی اضافه و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور کسر و به حساب صندوق بیمۀ کشاورزی واریز می‌شود. لیست محصولات مشمول این تبصره در هر سال با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی به تصویب مجمع عمومی صندوق بیمۀ کشاورزی می‌رسد. آیین‌نامۀ اجرایی این طرح باید حداکثر ظرف سه ماه توسط وزارت جهاد کشاورزی با مشارکت صندوق بیمۀ کشاورزی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد.»
ایراد کجاست؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی دربارۀ طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی» نوشت: «در ماده واحده یک، اگرچه صندوق بیمۀ کشاورزی مکلف شده است محصولات مذکور را به شرط انجام خرید تضمینی توسط دولت بیمه کند، ولی چون کشاورزان در فروش محصولات خود به دولت با قیمت تضمینی، مختار هستند و تا به‌حال هم تجربه نشان داده است که کشاورزان بیشتر تمایل دارند محصولات خود را در بازار آزاد و مستقیماً به کارخانجات یا دلالان که قیمت بیشتری نسبت به قیمت تضمینی دولت می‌پردازند، بفروشند؛ به‌نظر می‌رسد هدف طراحان از پوشش بیمۀ حداکثری این محصولات محقق نشود. به‌عبارتی ضمانت اجرایی مناسبی برای بیمۀ اجباری محصولات راهبردی پیش‌بینی نشده است، زیرا طبق مفاد این طرح، بیمۀ اجباری فقط برای آن دسته از کشاورزانی است که محصول خود را به دولت بفروشند، نه همۀ کشاورزانی که محصولات راهبردی تولید می‌کنند. لذا اجرای بیمۀ اجباری به این شکل کمک شایانی به پوشش حداکثری ریسک تولید محصولات اساسی و درنهایت تقویت امنیت غذایی کشور نمی‌کند. حتی آوردۀ مالی خاصی برای صندوق بیمۀ کشاورزی هم نخواهد داشت. به این دلیل که هم سهم دولت و هم سهم کشاورز در حق بیمۀ محصولات راهبردی، به تمایل کشاورزان به فروش محصولات خود به دولت وابسته است.»

قاعدتاً سهم حق بیمۀ دولت (حداقل 70 درصد) باید در بودجۀ سنواتی پیش‌بینی شود که دراین‌خصوص تصریحی در متن طرح مشاهده نشد. بررسی‌های «پیام ما» از سند لایحه بودجۀ 1402 نیز مؤید ابهامی است که این گزارش منتشر می‌کند. هیچ‌یک از ردیف‌های اعتباری بودجۀ 1402 به تأمین اعتبار سهم دولت برای محصولات کشاورزی تخصیص پیدا نکرده است

این گزارش نبود بستری برای آگاهی‌بخشی مناسب و کافی به کشاورزان در مورد فرایند بیمه‌گری و شرایط و مزایای آن، ناکارآمدی بیمه‌گران در عمل به تعهدات خود در جبران خسارت کشاورزان، فقدان اطلاعات و داده‌های شفاف و دقیق وضعیت بخش کشاورزی و نابه‌سامانی‌های نظام بازاریابی محصولات کشاورزی را به‌عنوان علل دیگری از ناکارآمدی نظام بیمۀ کشاورزی در کشور عنوان می‌کند: «عدم چاره‌اندیشی برای مرتفع ساختن آنها، در تحقق هدف این طرح و ایجاد پوشش بیمۀ فراگیر برای بخش کشاورزی با دشورای‌های جدی روبه‌رو خواهد بود.»
مغایرت با قانون اساسی
این گزارش ایراد بعدی را متوجه مشخص‌نبودن نحوۀ عمل صندوق در بیمۀ محصولات راهبردی می‌داند: «مفاد طرح به‌گونه‌ای تدوین شده است که در ذهن مخاطب، ابهام‌ها و ســؤالات متعددی از جهت چگونگی فرایند بیمه‌گری ایجاد می‌کند. به‌عبارت دقیق‌تر، معلوم نیست برای جبران خسارات احتمالی کشاورزان تولیدکنندۀ محصولات راهبردی در طول فرایند تولید، آیا در ابتدای کشت هر محصول قرارداد بیمه بین بیمه‌گذار(کشاورز) و بیمه‌گر(صندوق) منعقد خواهد شد؟ یا زمانی که کشاورز با خسارت مواجه شود؟ آیا خود کارگزاران صندوق بیمۀ کشاورزی در شهرستان‌ها باید به تولیدکنندگان این محصولات مراجعه و محصولات آنها را بیمه کنند؟ یا اینکه تولیدکنندگان باید به صندوق مراجعه و اقدام به بیمه محصولات خود نمایند؟! و اگر به‌هر دلیلی قرارداد بیمه منعقد نشده باشد، تکلیف دریافت حق بیمۀ سهم کشاورز و جبران خسارت به چه شکلی خواهد بود؟»
کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در نگاهی جزئی‌تر بیان می‌کنند: «در بند یک طرح پیشنهادی تصریح شده است که سهم دولت در پرداخت حق بیمۀ محصولات مورد نظر حداقل ۷۰ درصد خواهد بود. بند 2 مربوط به حق بیمۀ سهم کشاورز است، ولی خلاف بند یک در اینجا به‌صراحت تعیین نکرده که این سهم چقدر یا چند درصد از کل حق بیمه خواهد بود، یا اینکه بر چه اساسی این حق بیمه تعیین خواهد شد. لذا از این جهت واجد ابهام و محل اشکال است. تعیین این موارد در قالب آیین‌نامه اجرایی، به‌لحاظ اینکه ماهیت تقنینی دارند و ممکن است در آیین‌نامۀ اجرایی هدف قانونگذار به‌درستی و به‌طور کامل رعایت یا اعمال نشود، با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.»
همچنین بنابر ادعای این گزارش، ابهام دیگر مربوط به نحوۀ اعمال حق بیمۀ سهم کشاورز در نرخ قیمت تضمینی محصولات راهبردی است. معلوم نیست که آیا حق بیمۀ سهم کشاورز، معادل حداکثر 30 درصد کل حق بیمه، به‌عنوان یکی از معیارها به سرجمع قیمت خرید تضمینی محصولات مورد نظر اعمالی توسط «شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی» موضوع تبصره یک قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، اضافه و سپس اعمال خواهد شد؟ و یا اینکه بدون تغییر معیارهای تعیین قیمت تضمینی، رقم جداگانه‌ای برای حق بیمه تعیین خواهد شد؟! اگر مقصود مورد اول باشد، این موضوع باید از حیث اصول تنقیحی و قانون‌نویسی صحیح موضوع بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، در قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب سال 1368 با اصلاحات بعدی آن تصریح شود، نه در این طرح.
سهم دولت در بودجۀ سنواتی نیست
ابهام بعدی به نحوۀ وصول این حق بیمه‌ها مربوط است که قاعدتاً سهم حق بیمۀ دولت (حداقل 70 درصد) باید در بودجۀ سنواتی پیش‌بینی شود که دراین‌خصوص تصریحی در متن طرح مشاهده نشد. بررسی‌های «پیام ما» از سند لایحه بودجۀ 1402 نیز مؤید ابهامی است که این گزارش منتشر می‌کند. هیچ‌یک از ردیف‌های اعتباری این بودجه 1402 به تأمین اعتبار سهم دولت برای محصولات کشاورزی تخصیص پیدا نکرده است. درخصوص سهم حق بیمۀ کشاورز نیز در بند 2 نیز گفته شده است که برابر آیین‌نامۀ اجرایی «حق بیمه سهم کشاورز هرساله به قیمت خرید تضمینی اضافه و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور کسر و به حساب صندوق بیمۀ کشاورزی واریز می‌گردد». مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «اگر فارغ از ایراد مطرح‌شده در بند قبلی، فرض را بر این بگذاریم که نرخ حق بیمۀ سهم کشاورز به قیمت تضمینی افزوده و سپس در موقع انجام خرید تضمینی، از حساب وی کسر و به حساب صندوق واریز شود، این به این معناست که باز هم دولت باید این حق بیمه را پرداخت کند، نه کشاورز. لذا در اینجا قید عبارت «حق بیمۀ سهم کشاورز» در بند 2 و حتی سهم حداقل 70 درصدی دولت در بند یک طرح، معنا و مفهومی نخواهد داشت. زیرا 100 درصد حق بیمه را دولت پرداخت خواهد کرد و وجهی از کشاورز، نه در زمان کشت و نه در زمان فروش محصول، بابت حق بیمه دریافت نخواهد شد. بنابراین، اگرچه حمایت مجدانه و همه‌جانبۀ دولت از تولید محصولات راهبردی برای تحقق اهداف خودکفایی و تقویت امنیت غذایی جامعه امری الزامی است، ولی تأمین 70 درصدی و یا 100 درصدی سهم حق بیمۀ این محصولات، بار مالی زیادی بر دوش دولت خواهد داشت که درصورت عدم پیش‌بینی منابع مالی برای تأمین سهم دولت، با ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی مواجه خواهد شد.»
این گزارش ایرادات دیگری نیز به این الحاقیه وارد می‌کند. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند که دائمی‌بودن سهم حداقل 70 درصدی دولت در پرداخت حق بیمۀ محصولات اجباری از جهتی واجد ایراد است؛ چرا که باتوجه‌به محدودیت منابع مالی دولت و همچنین عدم ضرورت جدی برای پوشش ریسک تصمیمات غلط تولیدکنندگان در وقوع حوادث خسارت‌بار، نیاز است تصمیم‌گیری درستی در هدایت یارانه‌های دولت به‌سمت تولید انجام شود.
همچنین عبارت «از حساب کشور کسر و …» در متن بند 2 ابهام دارد و مشخص نیست منظور از حساب کشور چیست؟ ضمن اینکه این گزارش مطرح می‌کند به‌کاربردن عبارت «محصولات راهبردی کشاورزی که خرید تضمینی می‌شــوند» در ماده واحده از این جهت محل ابهام است که در برخی از قوانین و مقررات به‌جای محصولات راهبردی کشاورزی از عبارات دیگری مانند «محصولات یا کالاهای اساسی کشاورزی» استفاده شده است و تعیین نشدن تکلیف این ابهام، اجرای قانون را با اختلال مواجه می‌کند. توضیح اینکه، محصولات راهبردی در بند الف ماده 31 قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۲۳ تیر ۱۳۸۹ با اصلاحات بعدی، به این شکل تعریف شده است: «محصولاتی که در امنیت غذایی نقش دارد و به این واسطه ضرورتاً باید در داخل کشور تولید شود.» درحالی‌که قانونگذار در قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب ۲۱ شهریور ۱۳۶۸ با اصلاحات بعدی، از لفظ «محصولات اساسی کشاورزی» استفاده کرده و در ماده واحدۀ آن محصولاتی از قبیل گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه‌های روغنی، چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات، کشمش، خرما، برگه، مرکبات و سیب و انار و انجیر و محصولات دامی و پیله ابریشم را جزو محصولات اساسی کشاورزی برشمرده است.
اصلاح چگونه باشد؟
این گزارش در پایان پیشنهاد می‌دهد: «نظر به لزوم حمایت حاکمیت از کشاورزان تولیدکنندۀ محصولات راهبردی یا اساسی کشاورزی برای کاهش ریسک تولید این محصولات و همچنین تقویت امنیت غذایی و کاهش وابســتگی به دول خارجی در تأمین مواد غذایی حیاتی جامعه، با کلیات طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی موافقت می‌شود، اما باتوجه‌به اینکه مفاد طرح مبهم تهیه شده و جزئیات تقنینی ضروری تدقیق نشده است، نیاز به اصلاح و تکمیل دارد. در این راستا پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات مندرج در قانون آیین‌نامۀ داخلی مجلس، متن زیر به‌عنوان تبصره الحاقی 9 به ماده واحدۀ قانون بیمۀ کشاورزی مصوب سال 1362 با اصلاحات بعدی، جایگزین طرح مذکور شود: تبصره الحاقی 9 صندوق بیمۀ کشاورزی موظف اســت کلیه تولیدکنندگان محصولات اساسی موضوع قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب ۲۱ شهریور ۱۳۶۸ با اصلاحات بعدی را که خرید تضمینی می‌شوند، در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث قهری نظیر تگرگ، طوفان، بادهای گرم موسمی، خشکســالی، زلزله، سیل، سرمازدگی، یخبندان، آتش‌سوزی، صاعقه، آفات و امراض نباتی عمومی و قرنطینه‌ای و امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای بیمه نماید. صندوق بیمۀ کشاورزی مجاز به رد تقاضای هیچ‌یک از تولیدکنندگان مذکور که درخواست خود را به‌صورت الکترونیکی (درج در سامانۀ جامع بیمۀ کشاورزی) و یا حضوری ثبت کرده‌اند، نیست. در غیر اینصورت جبران خسارت واردشده به متضرر به‌عهدۀ صندوق بیمۀ کشاورزی خواهد بود.»
همچنین این گزارش پیشنهاد می‌کند که حق بیمۀ این تبصره تماماً توسط دولت در قانون بودجۀ سنواتی پیش‌بینی و به صندوق بیمۀ کشاورزی پرداخت شود. پرداخت خسارت به بیمه‌شدگان مشمول این تبصره، منوط به رعایت الگوی کشت و سطح‌بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات کشاورزی ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی توسط بیمه‌شدگان باشد. همچنین وزارت جهاد کشاورزی مکلف باشد ظرف حداکثر 9 ماه، نسبت به تعیین و اعلام تناسب اراضی زراعی- باغی و سطح‌بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات کشاورزی در پهنه‌های کشاورزی اقدامات لازم را به عمل آورد.