|پیام ما| دفتر مطالعات زیربنایی، گروه کشاورزی و توسعه روستایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی تحلیلی از منابع و مصارف مالی این بخش و نیز چگونگی تخصیص اعتبارات اجرای احکام مرتبط با فعالیت‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی لایحه پیشنهادی بودجه 1402 کشور را بررسی کرده است. بر اساس این گزارش، اعتبارات پیش‌بینی شده برای فصل کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به اعتبارات مصوب سال 1401 با کاهش 16/8 درصدی مواجه بوده است. علاوه بر این، ارائه برخی از احکام در این لایحه، مانند تک نرخی شدن (آزادسازی) قیمت نهاده‌های کود و بذر به تضعیف جدی بخش کشاورزی منجر می‌‌شود که این امر در صورت نبود حمایت‌های جایگزین و کافی می‌تواند سفره مردم را به چالش بکشد. افزایش بیش از پنجاه درصدی بودجه شرکت‌های دولتی فعال در زمینه تامین کالاهای اساسی کشاورزی آنچنان که در لایحه بودجه 1402 آمده است، می‌تواند نشانه تداوم تصدی‌گری دولت در امر تنظیم بازار و وابستگی به واردات در سال 1402 باشد. همچنین، نپرداختن به مقوله بسیار پر اهمیت کیفیت و سلامت مواد غذایی، با وجود تاکید اسناد بالادستی، از دیگر نقاط ضعف لایحه بودجه سال 1402 است.

در گزارش «بررسی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور در بخش کشاورزی و منابع طبیعی» آمده است: «تک نرخی شدن (آزادسازی) نهاده‌های کود و بذر و عدم ارائه حکم الزام‌آور برای اصلاح متناسب قیمت محصولات از جمله احکامی هستند که ذکر آنها در لایحه بودجه سال 1402، حاکی از عدم توجه جدی به حفظ رابطه مبادله بخش کشاورزی با سایر بخش‌های اقتصادی و سرکوب رشد بخش کشاورزی است. همانند تجربیات پیشین آزادسازی، در صورت عدم اعمال حمایت‌های جایگزین و شفاف برای تولیدکنندگان، تأثیر خود را در گرانی و کمبود مواد غذایی و به چالش کشیدن سفره مردم و نیز ورشکستگی تولیدکنندگان خواهد گذاشت؛ کما اینکه با وجود اعمال چنین محدودیت‌ها و سرکوب‌هایی، اعتبار کافی برای اجرای الگوی کشت دیده نشده است. همچنین تصمیم وزارت نیرو به اخذ عوارض از چاه‌های آب کشاورزی به‌عنوان حق‌النظاره (مندرج در بند 3 تبصره 8 با با ماده 3)، تامین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی که از ابتدای سال 1384 دریافت هر گونه وجهی از فعالیت‌های بخش کشاورزی و دامداری به‌عنوان حق‌النظاره آب ممنوع کرده است. ضمن اینکه طبق تبصره 1 ماده 21 توزیع عادلانه آب، تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی، وصول آب‌بهاء یا حق‌النظاره بر عهده وزارت کشاورزی است، نه وزارت نیرو. از طرفی اخذ عوارض بر اساس دو برابر ظرفیت پروانه بهره‌برداری، از مصرف‌کنندگان آب چاه‌های کشاورزی مجاز فاقد کنتور هوشمند، طبیعتا باعث ترغیب آنان به برداشت دو برابری نسبت به پروانه رسمی خود می‌شود. به عبارتی این نحو از اخذ عوارض، به منبع درآمدی برای دولت به‌ویژه وزارت نیرو تبدیل شده و می‌تواند به ضد هدف اصلی تبدیل شود؛ چرا که برداشت بیشتر از آب، به معنای درآمد بیشتر است.»

سهم فصل کشاورزی و منابع طبیعی از بودجه مصوب کل امور در سال 1401، معادل 34/1 درصد بوده است که در لایحه بودجه سال 1402 به 84/0 درصد کاهش یافته است. مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال 1402، مبلغ 882 هزار و 197 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به اعتبارات مصوب سال 1401، معادل 68/59 درصد افزایش یافته است

کاهش رقابت صادرات، ضرر تولید
این گزارش در بخش دیگری عنوان می‌کند: «مضاف بر آنچه در بالا شرح داده شد، افزایش عوارض صادراتی محصولات کشاورزی و غذایی آب‌بر به‌میزان سه درصد مازاد بر عوارض صادرات محصولات می‌تواند منجر به کاهش قدرت رقابت صادرکنندگان داخلی و متضرر شدن تولیدکنندگان با توجه به فسادپذیری این محصولات شود. از طرفی این عوارض، سبب کاهش سوددهی تولیدات کشاورزی صادراتی از جمله صیفی‌جات می‌شود.»
اهم آنچه در این گزارش به‌عنوان نقاط برجسته و قابل بررسی ارائه شده است این‌گونه است: «بررسی اعتبارات فصل کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال 1402 کل کشور حاکی از کاهش 16/8 درصدی اعتبارات نسبت به مقادیر مصوب در سال 1401 است. همچنین سهم فصل کشاورزی و منابع طبیعی از بودجه مصوب کل امور در سال 1401، معادل 34/1 درصد بوده است که در لایحه بودجه سال 1402 به 84/0 درصد کاهش یافته است. مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال 1402، مبلغ 882 هزار و 197 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به اعتبارات مصوب سال 1401 معادل 68/59 درصد افزایش یافته است.»
تقویت واردات
همچنین توزیع اعتبارات دستگاه‌های فعال در بخش کشاورزی و منابع طبیعی نشان می‌دهد که بیشترین اعتبارات هزینه‌ای با 68/26 درصد مربوط به «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» است. افزایش 525 درصدی اعتبار ردیف درآمدی «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی؛ با تعمیم این عوارض به واردات کالاهای اساسی و نهاده‌های دامی و از طرفی اختصاص تنها 2۷ درصد از این درآمد به سازمان حفظ نباتات کشور و همچنین افزایش 82 /81 درصدی «درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مصوب اول آبان سال 1385، از نکات قابل تأمل در ارقام درآمدی پیش‌بینی شده برای دستگاه‌های مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی است.

تجربیات سال‌های گذشته در عدم اختصاص اعتبارات کافی و عدم اجرای هدفمند سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی و منابع طبیعی، به بهانه‌هایی همچون کمبود منابع مالی، نشان داد که کشور به سادگی به ورطه وابستگی در تأمین اقلام اساسی غذایی سوق داده شد

بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای برنامه‌های قابل اجرا توسط دستگاه‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی با 38/41 درصد برای «برنامه پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی» و بیشترین سهم از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با 80/34 درصد برای «برنامه توسعه زیرساخت‌های آب و خاک کشاورزی» پیش‌بینی شده است. بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی و بانک کشاورزی در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به اعتبارات مصوب در قانون بودجه سال 1401 دارای رشد 32/46 درصدی است. بیشترین سهم از بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال 1402 به ترتیب مربوط به «شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران»، «شرکت سهامی خدمات حمایتی کشاورزی» و «شرکت سهامی پشتیبانی امور دام کشور» است که حدود 84 درصد از بودجه کل شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی را شامل می‌شود. مجموع بودجه این سه شرکت، که وظیفه عمده آن‌ها واردات است، حدوداً 2۷ برابر کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فصل کشاورزی و منابع طبیعی است.
اصلاح ساختار‌ها دور از دسترس
این گزارش در بخش دیگری تاکید می‌کند: «با اختصاص این اعتبارات اندک به فصل کشاورزی و منابع طبیعی (کمتر از یک درصد از اعتبارات کل امور) و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای بسیار اندک در فصل مربوطه، نمی‌توان انتظار اصلاح زیرساخت‌های کشاورزی از جمله استقرار قطب‌های کشاورزی و تحقق کشاورزی دانش‌بنیان را داشت.» در این گزارش همچنین به بررسی انطباق لایحه بودجه سال 1402 کل کشور در بخش کشاورزی و منابع طبیعی با احکام قانون برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه پرداخته شد. نتایج این بررسی نشان داد که برای تعدادی از تکالیف مهم، از جمله بازاریابی در کشورهای هدف صادراتی و اعمال سیاست‌های تشویقی صاداراتی برای محصولات فرآوری شده، راه‌اندازی زیرساخت شناسه‌گذاری، بارنامه الکترونیکی و رهگیری کالاهای کشاورزی و دامی تا رسیدن به مصرف‌کننده نهایی، کاهش حداقل 10 درصدی شکاف قیمت دریافتی تولیدکنندگان و قیمت پرداختی مصرف‌کنندگان نهایی محصولات، مهار عوامل ناپایداری، جلوگیری از تغییر کاربری، تجاوز و تصرف، مبارزه با قاچاق چوب، اعتبار مشخصی تخصیص نیافته و یا قابل احصا نیست. همچنین با وجود اینکه در سیاست‌های کلی برنامه پنج ساله هفتم، سیاست تأمین امنیت غذایی و تولید حداقل 90 درصد کالاهای اساسی و اقلام غذایی در داخل و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی مطرح شده است، در برنامه‌های مختلف لایحه بودجه سال 1402 ، برنامه مشخص و کارآمد برای ارتقای عملکرد در واحد سطح محصولات اساسی، یکپارچه‌سازی اراضی، بهبود زیرساخت‌های ارزیابی خطر و ارتقای نظام بازرسی و نظارت بر ایمنی مواد غذایی در نظر گرفته نشده است و برعکس، قیمت نهاده‌های زراعی نیز افزایش اساسی خواهد داشت.
پیشنهادهایی برای ارتقای ساختار لایحه
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش در نهایت به منظور ارتقای ساختار لایحه بودجه سال 1402 در بخش کشاورزی و منابع طبیعی پیشنهادهایی در زمینه‌های «ارتقای خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی، توسعه تولید نهاده‌های فناورانه کشاورزی، توسعه صادرات محصولات کشاورزی، ارتقای سلامت و ایمنی غذایی یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی» مطرح کرده است: «بودجه بخش کشاورزی و منابع طبیعی، سند مالی منابع و مخارج این بخش است که به‌عنوان ابزاری برای اجرای تکالیف اسناد بالادستی در طول یک سال به تصویب می‌رسد. بر این اساس، ارائه احکام بودجه‌ای و تعیین منابع و مصارف مرتبط در راستای تحقق تکالیف بخش کشاورزی و منابع طبیعی، بیش از هر چیز نیاز به تدقیق و آینده‌نگری دارد و موفقیت این بخش در تحقق اقتدار غذایی کشور، تا حد بالایی به کفایت منابع مالی و برنامه‌ریزی صحیح در هزینه‌کرد این منابع وابسته است. تجربه‌های سال‌های گذشته در عدم اختصاص اعتبارات کافی و عدم اجرای هدفمند سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی و منابع طبیعی، به بهانه‌هایی همچون کمبود منابع مالی، نشان داد که کشور به سادگی به ورطه وابستگی در تأمین اقلام اساسی غذایی سوق داده شد. از طرفی ایرادهای ساختاری در مدیریت بخش کشاورزی و منابع طبیعی نیز منجر به هدررفت بخش مهمی از منابع مالی مربوط شده است؛ به طوری که در نهایت چشم‌انداز روشنی برای رفع چالش‌های کلیدی و ساختاری این بخش مشاهده نمی‌شود. لذا ضروری است بودجه‌ریزی در بخش کشاورزی و منابع طبیعی، با لحاظ اهمیت این بخش در اقتصاد و امنیت ملی و در راستای اصلاح ناکارامدی‌های موجود در این بخش از کلیشه‌ها خارج شده و روند تحولی به خود بگیرد.»
مجموع کل اعتبارات چقدر است؟
مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال 1402، مبلغ 882 هزار و 197 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به اعتبارات مصوب سال 1401 ،معادل 68/59 درصد افزایش یافته است. رشد اعتبارات هزینه‌ای این وزارتخانه در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به مقادیر مصوب سال 1401، برابر با 09/62 درصد و رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، 94/5۷ درصد منظور شده است. افزایش اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه نسبت به اعتبارات مصوب سال 1401، در مقابل کاهش اعتبارات فصل کشاورزی و منابع طبیعی، نشانگر این موضوع است که تعدادی از برنامه‌های خارج از فصل کشاورزی و منابع طبیعی که ذیل وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه قرار دارند، در سال 1402 با افزایش اعتبار نسبت به سال 1401 مواجه بوده‌اند. از جمله این برنامه‌ها می‌توان به برنامه «پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی» با 84/14۷ درصد و «برنامه مدیریت خرید محصولات اساسی کشاورزی» با ۷3/42 درصد افزایش اشاره کرد. گفتنی است سهم برنامه «پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی از کل اعتبارات مرتبط با وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه در لایحه بودجه سال 1402 برابر با 17/25 درصد برآورد شده است. جزئیات موارد ذکر شده، در بخش 5 این گزارش با عنوان «اعتبارات برنامه‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی» قابل مشاهده است. سهم اعتبارات برآورد شده هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و کل برای وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه در سال 1402 از بودجه کل امور به ترتیب 60/0 ،44/۷ و 2۷/1 درصد است. این سهم‌ها در اعتبارات مصوب سال 1401 وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه به ترتیب برابر با 53/0 ،50/8 و 16/1 درصد بوده است. به عبارتی، سهم اعتبارات هزینه‌ای و کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه از اعتبارات کل امور نسبت به سال 1401 افزایش و سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه و دستگاه‌های تابعه آن، کاهش داشته است.
توزیع اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه نشان می‌دهد که بیشترین اعتبارات هزینه‌ای با 68/26 درصد مربوط به «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» است. این در حالی است که به دلیل عدم اهتمام جدی این سازمان بر رفع چالش‌های میدانی و کلیدی بخش کشاورزی و منابع طبیعی، متأسفانه اعتبارات تخصیص یافته، نمود مشخصی در ارتقای این بخش نداشته است. نتیجه بارز این موضوع در عدم توسعه تولید نهاده‌های فناورانه و همچنین پایین بودن بهره‌وری تولید و اتلاف منابع پایه مشهود است. همچنین بیشترین اعتبارت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ذیل دستگاه اصلی سیاستگذار در بخش کشاورزی و منابع طبیعی با 8/41 درصد مربوط به وزارت جهاد کشاورزی است.
درآمدها از چه قرار است؟
در لایحه بودجه سال 1402، مجموع درآمدها، واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع طبیعی با کاهش 36/10 درصدی نسبت به مقادیر مصوب در قانون بودجه سال 1401 کل کشور، به عدد 633.62 میلیارد ریال رسیده است. «پژوهشکده حفاظت خاک و آبخیزداری»، «موسسه رازی» و «سازمان امور عشایر ایران» به ترتیب با 100، 58 و 52 درصد، بیشترین کاهش را نسبت به مقادیر مصوب در قانون بودجه سال 1401 داشته‌اند.
همچنین برای ردیف درآمدی «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی»، اعتبار پنج هزار میلیارد ریالی در نظر گرفته شده است که نسبت به درآمد مصوب در قانون بودجه سال 1401، دارای افزایش 525 درصدی است. چنین افزایشی به دلیل تعمیم این عوارض به بسیاری از کالاهای اساسی کشاورزی و نهاده‌های دامی است. گفتنی است اخذ عوارض از واردات کالاهای اساسی کشاورزی و نهاده‌های دامی که در چرخه تولید بسیاری از محصولات غذایی کشور به کار می‌روند و در امنیت غذایی کشور نقش اساسی دارند، باعث افزایش هزینه‌های تولید این محصولات شده و در تناقض با سیاست‌های اعمال شده مبنی بر کاهش هزینه‌های واردات کالاهای اساسی، از جمله حذف مالیات ارزش افزوده واردات این کالاها و یا کاهش حقوق ورودی این کالاها است. ضمن اینکه اعتبار در نظر گرفته شده برای «سازمان حفظ نباتات کشور» از این محل حدود 27 درصد است. درآمدهای برآورد شده برای سازمان امور اراضی کشور در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به قانون بودجه سال 1401 ،با 90 درصد افزایش از 295 میلیارد تومان به 560 میلیارد تومان رسیده است. عمده این افزایش مربوط به «درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مصوب آبان 1385 است که با افزایش حدود 82 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1401 ،از 220 میلیارد تومان به 400 میلیارد تومان رسیده است. بر اساس گزارش سازمان امور اراضی کشور، عملکرد ردیف درآمدی مربوط به درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در سال 1400 و 6 ماه نخست سال 1401 ، به ترتیب 170/3 و 590/2 میلیارد ریال بوده است. در حالی که درآمدهای پیش‌بینی شده برای سازمان امور اراضی از این محل، در سال‌های 1400 و 1401 به ترتیب برابر با 300/1 و 2/200 میلیارد ریال بوده است.
در واقع طبق آمار، در سال 1400 درآمدهای ناشی از عوارض تغییر کاربری و خسارات مربوطه، بیش از دو برابر محقق شده است. جالب‌تر اینکه نسبت مذکور به تنهایی در 6 ماهه اول 1401 محقق شده و قطعاً تا انتهای سال، میزان تحقق بسیار بیشتر نیز خواهد شد. این امر دلالت بر درآمدهای ناپایدار و اتکای منابع مالی، به تغییر کاربری اراضی کشاورزی داشته و شواهد خوبی برای حفظ منابع پایه تولید نمی‌تواند باشد.