کمپین مردمی حمایت از زاگرس مهربان یکشنبه هشتم خرداد ماه در ادامه برگزاری نشست‌های تعاملی با کنشگران اجتماعی نشستی با عنوان «درس آموخته‌ها و تجربه‌هایی از آمایش سرزمین در ایران» را با سخنرانی داودرضا عرب مدیر موسسه پژوهشی راهبرد دانش پویا برگزار کرد. متن مربوط به این سخنرانی از سوی آقای عرب در اختیار روزنامه «پیام ما» قرار گرفته است. آمایش سرزمین (Spatial planning) برای هماهنگی فعالیت‌های فعالان (افراد) اقتصادی، بخش‌های اقتصادی و مناطق است. این رویکرد همزمان کارکردهای تنظیم، تخصیص و پراکندگی فعالیت‌ها را مورد توجه قرار می‌دهد. آمایش، خِرَد توسعه است و یکی از بهترین شیوه‌های برنامه‌ریزی در ساختارهای نیازمند به برنامه‌ریزی فراگیر، همه‌جانبه‌نگر و سیستمی است. در رویکرد آمایشی ارزیابی نظام‌مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی در پهنه سرزمین برای پایدارترین آرایش از سه مؤلفه جمعیت، سرمایه، منابع طبیعی و محیطی صورت می‌گیرد. آمایش سرزمین در واقع تنظیم رابطه بین انسان، فضا و فعالیت به منظور بهره‌برداری منطقی از تمام امکانات موجود برای بهبود وضعیت مادی و معنوی اجتماع است. بنابراین آمایش سرزمین پایدارترین نظام بین انسان، فضا و فعالیت را تعیین می‌کند.

اولین مشکلی که در روند توسعه داشته و هنوز هم داریم این است که نمودهای عمدتاً فیزیکی توسعه را جایگزین فرایند توسعه کرده‌ایم. فکر می‌کردیم که اگر مجتمع‌های عظیم صنعتی، کشت و صنعت‌های بزرگ و سدهای بزرگ را، آن هم با اعتبار دولت انجام دهیم، توسعه می‌یابیم. البته این رویکرد اشتباه از رژیم قبل و از دهه 50 شروع شد که به فرایند توسعه توجه عمیقی نشد. این در حالی است که مهم‌ترین ویژگی فرایند توسعه این است که همۀ امکانات و ظرفیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری‌ها باید زاینده باشد. علاوه‌بر آن دانش و منابع انسانی نیز باید زاینده باشد که تاکنون کمتر داشته‌ایم.

اشتباه رویکردی ما از آنجا شروع شد که ما اصلاً نگاه کلان و تصویر کلان نداشتیم و نمودهای فیزیکی توسعه را گسترش دادیم و چون پول نقد داشتیم این را ادامه دادیم. از آنجا هم که برای توسعه عجله داشتیم به دام طرح‌های نیمه‌تمام فراوان افتادیم و بدین‌سان بود که توسعه بلعیده شد

اگر قرار بود دلارهای نفتی به توسعه منجر شود در رژیم قبل به فرایند توسعه دست می‌یافتیم. اما چرا نشد؟ به‌نظر می‌رسد ما روی نمودهای فیزیکی توسعه تاکید داشتیم، اما آیا از بهره‌وری، مدیریت و کارآفرینی و زاینده‌بودن هم برخوردار بودیم؟ بسیاری از سدهای بزرگ، هنوز شبکه آبیاری آن‌ها کامل نشده است، اگر سرمایه‌گذاری‌هایی که روی کشت و صنعت‌ها، سدها و معادن انجام می‌شد اقتصادی نبود؛ آیا نباید آن را متوقف می‌کردیم و مشکل را ریشه‌یابی کرده و براساس آن می‌دیدیم که مشکل کجاست؟ آیا مشکل در مدیریت است؟ در بهره‌وری است؟ و یا در زنجیرۀ ارزش؟ و آنگاه سرمایه‌گذاری موجود را بهره‌ور می‌کردیم و توسعه را ادامه می‌دادیم.
اشتباه رویکردی ما از آنجا شروع شد که ما اصلاً نگاه کلان و تصویر کلان نداشتیم و نمودهای فیزیکی توسعه را گسترش دادیم و چون پول نقد داشتیم این را ادامه دادیم. از آنجا هم که برای توسعه عجله داشتیم به دام طرح‌های نیمه‌تمام فراوان افتادیم و بدین‌سان بود که توسعه بلعیده شد. در طرح‌های کلان می‌بینیم که اگر یک طرحی دو سال دیرتر به بهره‌برداری برسد یا اگر نسبت سود به هزینه بین یک و دو باشد؛ این طرح غیراقتصادی می‌شود. بنابراین، باید ابتدا روی بهره‌وری، اقتصادی‌بودن و زاینده‌بودن طرح و سرمایه‌گذاری فکر می‌کردیم و مشکل را کشف می‌کردیم و بعد توسعه را ادامه می‌دادیم. طرح‌های نیمه‌تمام زیادی روی دستمان مانده که اگر به بهره‌برداری هم برسند اقتصادی نیستند و بعضی از آن‌ها به بهره‌برداری هم نرسید.
من ریشه اصلی مشکلات را فقدان تصویر کلان می‌دانم. برنامه‌هایی که مبتنی بر رویکرد آمایشی سرزمین باشد، وجود نداشته است. بنابراین هر مدیری با سلیقه خودش طرحی را اجرا کرده که ممکن است در مقطعی سودآور باشد، ولی در درازمدت و از نظر استراتژیک ضرر داشته باشد.
ما از ابتدا نتوانستیم رویکرد توسعه خودمان را انتخاب کنیم. دائم بین سوسیالیسم و سرمایه‌داری در حال نوسان بودیم. نمی‌دانستیم باید توسعه صادرات داشته باشیم یا جایگزینی واردات. هر دولتی صحبت‌های خودش را داشت. مساله مهم‌تر این که تصویر کلانی که مبتنی بر رویکرد آمایشی باشد نداشتیم. در دهه‌های قبل، توسعه بر محور توسعه اقتصادی بوده است. در واقع رشد اقتصادی را با توسعه برابر می‌دانستیم. تا اینکه بحث‌های دیگری مانند عدالت‌محوری و توجه و سازگاری با محیط زیست مطرح شد. اینجاست که پارادایم توسعه پایدار و توسعه متوازن مطرح شد. این یک مساله سیستمی است و هر مقوله‌ای که سیستمی شود باید با نگاه جامع‌گرایانه و نگاه کلان و راهبردی همراه شود. درحقیقت از اینجا بود که دولت‌ها به پایداری توسعه؛ یعنی به توزیع ثروت و توجه به عدالت و حفظ محیط ‌زیست ملزم شدند.
در گذشته، اولین بحث در آمایش سرزمین تعیین کاربری اراضی و برنامه‌ریزی شهری بود و در واقع تخصیص فعالیت به فضا. ولی بعداً این رویکرد آمایش توسعه پیدا کرد و آن را «خرد توسعه» نامیدند و در این رویکردِ آمایشی؛ ارزیابی نظام‌مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی و توزیع هماهنگ جغرافیایی- اقتصادی -اجتماعی در پهنۀ سرزمین مطرح شد.
فعالیت‌های انسانی با قابلیت‌های منابع طبیعی و انسانی هر منطقه باید متناسب باشد؛ یک مثلث از فعالیت ، فضا و انسان سه مؤلفه‌ اصلی آمایش سرزمین را تعیین می‌کند. انسان، جنبه‌های فرهنگی و اجتماعی را شامل می‌شود. در فعالیت، جنبه‌های اقتصای و در فضا، توان اکوسیستمی و ظرفیت بردباری سرزمین مطرح است. این سه مقوله را باید با هم در نظر بگیریم. به عبارتی پایدارترین آرایش از سه مؤلفه فضا، انسان و فعالیت به توضیح رابطه‌ی جمعیت، سرمایه، منابع طبیعی و محیط‌ زیست می‌انجامد. در اینجا باید تنظیم رابطه‌ای معنادار بین مسائل اجتماعی و اقتصادی و محیط زیستی انجام شود. انسان-فضا-فعالیت معادل است با روابط اجتماعی و فرهنگی و محیط زیستی. توسعه پایدار از رابطه‌ی این سه مؤلفه شکل می‌گیرد. توسعه پایدار اگر به زبان برنامه‌ریزی درآید به قالب و جامه آمایش سرزمین و رویکرد آمایشی می‌رود. آمایش سرزمین و توسعه پایدار همخوانی و همراهی کاملی با هم دارند.
حال این سوال پیش می‌آید پس چرا به جای توسعه پایدار به آن آمایش سرزمین می‌گویند؟ یعنی روشن نیست که آمایش سرزمین برای چه آمده است و قرار است به چه مسئله‌ای پاسخ دهد.

پایدارترین آرایش از سه مؤلفه فضا، انسان و فعالیت به توضیح رابطه‌ی جمعیت، سرمایه، منابع طبیعی و محیط‌زیست می‌انجامد. در اینجا باید تنظیم رابطه‌ای معنادار بین مسائل اجتماعی و اقتصادی و محیط زیستی انجام شود. انسان، فضا و فعالیت معادل است با روابط اجتماعی و فرهنگی و محیط زیستی. توسعه پایدار از رابطه‌ این سه مؤلفه شکل می‌گیرد. توسعه پایدار اگر به زبان برنامه‌ریزی درآید به قالب و جامه آمایش سرزمین و رویکرد آمایشی می‌رود. آمایش سرزمین و توسعه پایدار همخوانی و همراهی کاملی با هم دارند

برای توسعه پایدار نیاز به یک الگوی اجرا و تحقق بود. نیاز به یک نظام برنامه‌ریزی بوده است. در گذشته به آمایش سرزمین، کاربری و برنامه‌ریزی زمین (Land Use Planning) می‌گفتند، اکنون در نگاه جدید برنامه‌ریزی فضایی (Special Planning) می‌گویند. در کشور ما که آمایش با محدودیت‌های جدی‌تر محیط‌ زیستی مطرح است آمایش را با محوریت «آب و محیط‌ زیست» مطرح می‌کنند؛ یعنی حتما محدودیت‌های فضایی و محدودیت‌های محیط‌ زیستی و توان اکولوژیکی و ظرفیت بردباری یک منطقه را باید برای فعالیت‌های آن منطقه در نظر گرفت.
برای نمونه بررسی‌هایی که قبل از انقلاب برای شهر قم انجام شده؛ ظرفیت بردباری قم را برای حدود سیصد هزار نفر برآورد کرده‌اند و اکنون یک میلیون و دویست هزار نفر جمعیت دارد. یعنی برنامه‌ریزی متناسب با ظرفیت آنجا در نظر گرفته نشده است. اکنون جمعیت زیادی آنجا اقامت گزیده‌اند. آبشان را باید از لرستان و سرشاخه‌های دز بیاوریم و مسئلۀ بیکاری هم به قوت خود باقی است. بنابراین اگر بخواهیم بیکاری را از بین ببریم می‌بایست فعالیت اقتصادی را گسترش دهیم و در اثر توسعه این فعالیت‌ها، مهاجرت زیاد می‌شود و دو مرتبه بیکاری زیاد شده و این دور معیوب همچنان ادامه پیدا می‌کند. در حالی که براساس ظرفیتی که داشته، فعالیت‌ها بایستی متناسب با وضعیت‌های نسبی و توان اکولوژیک انجام شود.
باید ببینیم از منظر ریشه‌یابی ضعف‌های برنامه‌ریزی گذشته چرا آمایش سرزمین ضرورت مبرم پیدا می‌کند؟ اولاً، ما در برنامه‌ریزی گذشته توجه لازم به ظرفیت‌ها و مزیت‌های مناطق مختلف ایران را نداشتیم و در نظر نگرفتیم که چه منطقه‌ای چه مزیتی دارد. هم‌اکنون مطالعات آمایش‌ در استان‌ها انجام می‌شود در واقع این‌ها محور توسعه را با کمی اختلاف، سه گزینۀ گردشگری، صنعت و کشاورزی گرفته‌اند. حال‌آنکه برای تعیین محور توسعه هر استان، باید ابتدا محور یا محورهای توسعه کشور تعیین شود و بعد از آن با در نظر داشتن نقش استان و سهم استان به فعالیت‌های استان بپردازیم. یعنی ظرفیت‌ها، مزیت‌های نسبی‌، توان اکولوژیک، میزان توسعه‌یافتگی‌ هر استان و البته عدالت اجتماعی باید در این جهت به‌کار گرفته شود.
برای نمونه استان آذربایجان‌شرقی استانی صنعتی است ولی آذربایجان‌غربی استانی کشاورزی است. بنابراین می‌توانستیم در آذربایجان شرقی اولویت را به صنایع کشاورزی بدهیم و طوری نباشد که برداشت سیب در آذربایجان‌غربی به‌صرفه نباشد. بنابراین صنایع تکمیلی می‌توانست وجود داشته باشد و دو استان از همجواری یکدیگر استفاده خوبی بکنند.
دوماً، در برنامه‌ریزی‌های گذشته به عدالت منطقه‌ای و توسعه متوازن توجه کمتری می‌شد. اکنون اختلاف بین استان‌های مختلف به‌قدری زیاد است که توزیع امکانات و درآمدها، گرفتاری‌هایی را ایجاد کرده است. برای نمونه اگر ارزش افزوده استان‌های مختلف در سال 93 را در نظر بگیریم، ارزش افزوده اقتصادی در استان تهران به قدری زیاد است که در مقایسه با استان دوم یعنی خوزستان و استان سوم یعنی اصفهان تفاوت چشمگیر دارد و به عبارتی یک استان متوسط ارزش افزوده را به حدی بالا می‌برد که سی استان دیگر زیر متوسط محسوب می‌شوند. در همین استان تهران «ضریب جینی» که شاخص اختلاف طبقاتی بین غنی و فقیر است بیش از متوسط کشور است. در تهران مناطقی مثل ورامین و اسلامشهر را نمی‌توان با هیچ معیار و مبنایی با با شمال شهر تهران مقایسه کرد. بنابراین دومین علت لزوم توجه به آمایش سرزمین، برقراری عدالت منطقه‌ای و توسعه متوازن است.
سومین علت لزوم توجه به آمایش سرزمین، وجود ضعف در برنامه‌ریزی‌های گذشته در بی‌توجهی به اندرکنش بخش‌های مختلف اقتصادی است؛ یعنی صنایعی را مستقر کرده‌ایم که با همدیگر در تضادند. به عبارتی نه تنها هم‌افزایی ایجاد نمی‌کند بلکه کاهش هم ایجاد می‌کند. مواردی در توسعه کشاورزی است که با توسعه صنعتی در تضاد است. این مشکل به‌ویژه در مواردی که توسعه صنایع زنجیره ارزش را کامل نمی‌کند، بیشتر دیده می‌شود. مثلاً در یک گروه فعالیت صنعتی، صنایع بالادستی داریم و صنایع پایین‌دستی شکل نگرفته است و در نتیجه صنایع بالادستی هم ورشکست می‌شود. در جایی صنایع پایین‌دستی شکل می‌گیرد و صنایع بالادستی شکل نمی‌گیرد و صنایع پایین‌دستی از بین می‌رود. مسئله این است که بخش‌های مختلف روی‌هم تاثیر می‌گذارد؛ بخش‌های صنعتی، کشاورزی و خدماتی از یک طرف و بخش‌های صنعتی هم در درون خودش مشکلاتی دارد.
چهارمین نقیصه و ضعف در برنامه‌ریزی‌های گذشته، بی‌توجهی به تحولات صنعتی در جهان است. در نظر نگرفتیم چه اتفاقی در جهان می‌افتد و به همان شکل سنتی و نقطه‌ایِ قبل و بدون توجه به تفکر سیستمی و بدون نگاه به آینده صنعت و اقتصاد جهان، کارهای گذشته و کهنه را تکرار کرده‌ایم.
ما فکر می‌کنیم که اگر سرمایه‌داری بیاید و سرمایه بیاورد همه چیز هم به دنبالش می‌آید؛ ولی اینطور نیست. در حالی که اگر ما سیاست‌های کلان آمایشی داشتیم، می‌توانستیم خودمان تصمیم بگیریم که هر جایی چه کارخانه و یا چه فعالیت‌هایی را می‌توانیم انجام بدهیم. ولی اکنون سرمایه‌دار چیزی را پیشنهاد می‌کند و ما دنباله‌رو او می‌شویم درحالی که پول‌آوری غیر از سرمایه‌گذاری است و ممکن است زیرساخت‌های آن سرمایه‌گذاری وجود نداشته باشد؛ چون انرژی می‌خواهد، راه می‌خواهد، ارتباطات می‌خواهد.
بحث اولی ما جهت‌گیری کلی توسعه در کشور است. بعد از آن باید بدانیم رشد اقتصادی‌مان در آینده چقدر باید باشد و یا می‌تواند باشد. رشد اقتصادی در سال 1404 می‌تواند رشد برنامه ششم باشد. رشد در دو افق زمانی دیگر مثلا 1425 و 1450 هم باید در سناریوهای مختلف مشخص شود. یکی از سناریوها انتخاب رشد اقتصادی می‌تواند تبعیت از رشد کشورهای نوظهور باشد که معمولاً بالای 6 و 7 درصد است. از 1425 به بعد و اساساً در بلندمدت می‌توان رشد کشور را بر مبنای کشورهای توسعه‌یافته در نظر بگیریم که رشدی کمتر از 3 درصد دارند. طبیعتاً وقتی کشور توسعه یابد رشدش پایین می‌آید.
حال که رشد اقتصادی در مقاطع زمانی مختلف تعیین شد باید دید سهم بخش‌های مختلف صنعت، کشاورزی و خدمات از این رشد چقدر است. باید ببینیم میزان رشد در هر کدام از این بخش‌ها چقدر مربوط به مدیریت و بهره‌وری عوامل تولید است و چقدر مربوط به سرمایه‌گذاری است. البته این‌ها باید با هم اندرکنش متوازن هم داشته باشند. برای نمونه اگر رشد 8 درصد در کشور داشته باشیم باید ببینیم از این 8 درصد باید چقدر مربوط به بخش صنعت و چقدر برای بخش‌های خدمات و کشاورزی باشد. ممکن است بگوییم 11 درصد در بخش صنعت و بین 5 الی 6 درصد در کشاورزی و 9 درصد در بخش خدمات.
این درصدها متناسب با واقعیت‌های موجود و شرایط است. برای توسعه صنعت میزان سرمایه‌گذاری‌ها، شرایط موجود و بازارهای بین‌المللی نیروی کار را در نظر می‌گیرند و با یک نگاه سیستمی که بسیار پیچیده است، تعیین می‌شود. مرحله بعد باید درصد رشد در بخش‌های مختلف را در استان‌های مختلف توزیع کنیم. شاخص‌هایی که میزان رشد هر بخش در هر استان را مشخص می‌کند شامل: مزیت‌های نسبی هر استان، میزان توسعه‌یافتگی و شکاف اقتصادی بین استان‌ها، ارتقای امنیت ملی، محدودیت‌های محیط‌ زیستی و در نهایت مشارکت در تقویت اقتصاد ملی می‌شود. بر این اساس ماموریت هر استان مشخص می‌شود که این ماموریت باید در راستای اهداف ملی و چشم‌انداز کشور باشد.
به‌طور خلاصه در ابتدا باید استراتژی کلان و رشد اقتصادی برای کل کشور در مقاطع مختلف مشخص شود. این رشد را باید در فعالیت‌های صنعتی و دیگر فعالیت‌های عمدۀ اقتصادیِ موجود و خدمات در نظر گرفت. سپس در 31 استان توزیع کرد و آنگاه یک‌بار دیگر هم برای یک نتیجۀ خوب کاری با هم بررسی کرد که در اینجا باید وضعیت‌هایی مانند توان اکولوژی، شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را با هم در نظر بگیریم و به‌طور کلی شرایط محلی هر استان را هم لحاظ کنیم. یعنی هم روابط سیستمیِ مناطق و استان‌ها را در نظر می‌گیریم و هم نتایج روابط سیستمیِ مولفه‌های اقتصادی، جمعیت، توان زیستی و