در سال‌های اخیر حاشیه‌نشینی به‌عنوان یکی از آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار کشور مطرح شده است؛ در این زمینه، مبتنی بر برآوردهای ارائه شده توسط «شرکت بازآفرینی شهری ایران»، جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی طی چند سال اخیر روندی افزایشی داشته است. این پدیده در ایران از دههٔ ۱۳۲۰ آغاز شده و پس از اصلاحات ارضی و در اثر مهاجرت‌های ناشی از تغییرات الگوی بهره‌برداری از زمین تشدید شده است. حاشیه‌نشینی همواره در مقاطع زمانی مختلف و تحت تأثیر شرایط اجتماعی-اقتصادی خاص جامعه دچار نوسان بوده است؛ در دههٔ ۱۳۶۰ و در اثر تبعات ناشی از جنگ تحمیلی انواع خاصی از مهاجرت و حاشیه‌نشینی شکل گرفته یا گسترش یافته است. همچنین در دههٔ ۱۳۷۰ نیز سیاست‌های آزادسازی اقتصادی منجر به انواع دیگری از تأثیرات در حوزهٔ مهاجرت و حاشیه‌نشینی شده است. امواج تورم و گرانی‌های ناشی از طرح‌های اقتصادی دولت طی دهه‌های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۰ نیز به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم حاشیه‌نشینی را گسترش داده است. این درحالی است که سیاستگذاری رسمی برای مسئلهٔ حاشیه‌نشینی از ابتدای دهه ۱۳۸۰ آغاز شد و تا پیش از آن، رویکرد سیاستی حاکم مبتنی بر نادیده‌انگاری این واقعیت و اقدام برای تخریب یا تخلیهٔ اجباری ساکنان بوده است. مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید طی دو دههٔ گذشته، سیاستگذاران بیش از پیش نسبت به آثار و پیامدهای مسئلهٔ حاشیه‌نشینی حساس شده و آن را در دستور کار خود قرار داده‌اند؛ به‌رغم این موضوع، آمارها حاکی از افزایش حجم و جمعیت مناطق حاشیه‌نشین در نقاط مختلف کشور بوده است. این وضعیت نشان‌دهندهٔ این است که برنامه‌ها و اقدامات صورت گرفته در این زمینه چندان موفقیت‌آمیز نبوده‌اند. یکی از مهمترین دلایل این عدم‌موفقیت، کم‌توجهی به تجارب سیاست‌گذاری پیشین و فقدان ارزیابی جامع و همه‌جانبه آن است. به این معنا که سیاست‌گذار پس از عبور از مرحلهٔ تدوین و تصویب بستهٔ سیاستی، هیچ‌گاه به‌شکل دقیق بررسی نکرده است که احکام مورد نظر در برنامه‌های جدید چه تفاوتی با احکام قبل دارند و آیا می‌توان از موفقیت‌آمیز بودن آنها دفاع کرد؟

 براساس این گزارش «در واقع ارزیابی سیاست‌ها به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مراحل چرخهٔ سیاستگذاری، در زمینهٔ احکام سیاستی حاشیه‌نشینی تاکنون در دستور کار قرار نگرفته است. به‌نظر می‌رسد که اینک و در آستانهٔ تصویب برنامهٔ هفتم توسعه نیز این رویهٔ ناصواب در حال تکرار است؛ به‌بیان دیگر، به دلایل مختلف از جمله قرارگیری در تنگنای زمانی برای تدوین و تصویب برنامه در مهلت قانونی، سیاست‌گذار ناگزیر از مرور تجربهٔ سیاستگذاری پیشین و درس‌آموزی از آن محروم می‌شود.»

سندهایی برای حاشیه‌نشینی

بررسی سابقهٔ قانونی موجود در زمینهٔ پدیدهٔ حاشیه‌نشینی نشان‌دهندهٔ این است که علاوه بر قوانین برنامه‌های توسعه که در این گزارش به آنها پرداخته خواهد شد، در عناوین قانونی و سیاستی مختلف نیز به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم به این موضوع اشاره شده است. سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی (مصوب ۱۳۸۲)، مصوبهٔ مشترک شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ستاد ملی توانمندسازی ‌سکونتگاه‌های غیررسمی (۲۰ آذر ۱۳۸۵) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۲۵ اردیبهشت ۱۳۸۷)، آیین‌نامهٔ اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (۲۰ آبان ۱۳۸۷) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب ۱۲ دی ۱۳۸۹) سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب ۱۶ مهر ۱۳۹۳) و برنامهٔ ملی بازآفرینی شهری پایدار (۱۹ بهمن ۱۳۹۶) از جمله مهم‌ترین مصادیق موجود در این زمینه محسوب می‌شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در بخشی از این گزارش می‌گوید: «بررسی متن قوانین شش‌گانهٔ برنامهٔ توسعه در زمینهٔ اشاره به سکونتگاه‌های غیررسمی نشان‌دهندهٔ روندی صعودی در میزان اهتمام سیاستگذار در پرداختن به این مسئله است. در این زمینه، قوانین برنامهٔ اول، دوم و سوم توسعه هیچ‌گونه حکم مستقیمی مرتبط با مسئلهٔ حاشیه‌نشینی نداشته‌اند. به‌عبارت دیگر، این برنامه‌ها فاقد هرگونه گزاره سیاستی دربارهٔ سکونتگاه‌های غیررسمی بوده است؛ اگرچه در هر یک از این برنامه‌ها مفادی در زمینهٔ احیا و توسعهٔ بخش‌های محروم، موضوع آینده‌نگری جمعیت، سیاست‌های مرتبط با مسکن، ایجاد تعادل منطقه‌ای، توسعهٔ روستاها و جلوگیری از مهاجرت روستانشینان وجود دارد که به‌صورتی غیرمستقیم به موضوع حاشیه‌نشینی نیز ارتباط پیدا می‌کنند، اما نکتهٔ اساسی و مهم این است که به‌رغم روند صعودی نرخ حاشیه‌نشینی و تشدید آن، در این برنامه‌ها اساساً حاشیه‌نشینی به‌عنوان یک مسئلهٔ مورد التفات سیاستگذار قرار نداشته است. به‌عبارت دیگر، مبتنی بر ادبیات مسئله‌شناسی و صورت‌بندی مسائل در حوزهٔ علوم اجتماعی، حاشیه‌نشینی تا پیش از برنامهٔ چهارم توسعه در جامعه و از منظر نظام سیاستگذاری تلقی نشده است. بر این اساس، توجه جدی به موضوع مسئله‌مند سکونتگاه‌های غیررسمی از برنامهٔ چهارم توسعه آغاز شده و شناسایی نقاط آسیب‌خیز و بحرانزای اجتماعی در حاشیهٔ شهرها و تمرکز بخشیدن حمایت‌های اجتماعی در این مناطق در دستورکار قرار گرفته است.»

شروع از برنامهٔ چهارم

در قانون برنامهٔ چهارم توسعه (1388-1384) در برای نخستین بار از واژگانی مانند بافت‌های حاشیه‌ای، بافت فرسوده، توانمندسازی و حاشیهٔ شهر نام برده شده است. اگرچه برنامهٔ چهارم از این نظر گامی رو به جلو برداشته، اما صورت‌بندی سیاست‌های پیشنهادی برای مسئلهٔ حاشیه‌نشینی در این برنامه به‌صورت نظام‌مند و مبتنی بر برداشت نظری مشخص و نظریهٔ سیاستی معین صورت نپذیرفته است. مطالعهٔ مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «در قانون برنامهٔ پنجم توسعه (1394-1390) تعداد احکام مربوط به موضوع حاشیه‌نشینی افزایش یافته و در قالب دو ماده به آن اشاره شده است. در این قانون به‌منظور پیش‌نگری مستقیم و پیشگیری از ایجاد سکونتگاه‌های غیرمجاز، دولت موظف به وضع مقررات بازدارنده و اعمال ممنوعیت ارائهٔ خدمات زیربنایی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز خارج از محدودهٔ شهرها و روستاها و تخریب آنها با همکاری قوهٔ قضائیه شده است؛ بر این اساس، قانون برنامهٔ پنجم توسعه از نظر رویکرد مواجهه با سکونتگاه‌های غیررسمی دچار نوعی عقبگرد شده است. درحالی‌که در برنامهٔ چهارم توسعه، مبتنی و متأثر از رویکرد حاکم بر سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی، رویکرد توانمندسازی ساکنان و تقویت حمایت‌های اجتماعی برای نخستین‌بار در دستورکار سیاستگذاران قرار گرفته و به‌منظور بسترسازی برای ادغام اجتماعی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی برنامه‌ریزی شده است. برنامهٔ پنجم در گامی رو به عقب، ایجاد شهرک‌های اقماری و تخریب این سکونتگاه‌ها را مورد اشاره قرار داده است. این رویکرد نه‌تنها تناسبی با سایر احکام این قانون نداشته، بلکه از نظر نوع مواجههٔ اجتماعی نیز بسترساز بی‌خانمانی و طرد ساکنان بوده و دارای پیامدها و آثار منفی مستقیم و غیرمستقیم بسیاری دانسته شده است. در شرایطی که پیچیدگی وضعیت سکونتگاه‌های غیررسمی به‌عنوان مسئله‌ای اجتماعی با ظهور و بروز کالبدی، مستلزم تلاش برای ادغام همه‌جانبه و هرچه بیشتر ساکنان این مناطق در بدنهٔ اصلی جامعه است.» 

اولویت در برنامهٔ ششم

 قانون برنامهٔ ششم توسعه (۱۴۰۰-۱۳۹۶) نیز در سرفصل امور اجتماعی بر توانمندسازی و خوداتکایی اقشار و گروه‌های محروم در برنامه‌های مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی و سامان‌بخشی به مناطق حاشیه‌نشین و پیشگیری و کنترل ناهنجاری‌های عمومی ناشی از آن تأکید کرده است. همچنین برای نخستین بار در این برنامه، موضوع حاشیه‌نشینی ذیل اولویت‌های احصا شده در مبحث آسیب‌های اجتماعی درج شده است. برنامهٔ ششم توسعه از نظر کمیت و کیفیت، بیشترین توجه را به مقولهٔ اسکان غیررسمی نشان داده است: «اما همچنان‌که مقایسهٔ وضعیت آماری سکونتگاه‌های غیررسمی در ابتدا و انتهای این برنامه نشان می‌دهد، این سیاست‌ها نیز به‌دلایل گوناگونی از جمله ضعف در رویکرد اجتماعی، چندان موفقیت‌آمیز و اثربخش واقع نشده‌اند. درمجموع، احکام سیاستی حوزهٔ حاشیه‌نشینی در قوانین برنامهٔ اول تا ششم توسعه، از نظر اجتماعی دچار خلأ و نقصان‌هایی نسبتاً اساسی بوده‌اند. برخی از مفاد احکام سیاستی سکونتگاه‌های  غیررسمی عیناً بدون هرگونه ارزیابی پسینی در چند برنامهٔ توسعه تکرار شده و سایر موارد نیز فاقد انسجام محتوایی کافی بوده‌اند؛ این موضوع حاکی از کم‌توجهی، عدم صرف وقت یا ناتوانی سیاست‌گذاران در به‌روزرسانی احکام و تدوین احکام سیاستی جدید مبتنی بر تغییر شرایط نقاط هدف بوده است. به‌نظر می‌رسد یکی از اصلی‌ترین علل این وضعیت، فقدان رویکرد سیاستی جامع و بلندمدت برای مواجههٔ اجتماعی با سکونتگاه‌های غیررسمی است. به‌بیان دیگر، در برنامه‌های توسعه طی فرایندی غیرمشارکتی و غیرشفاف احکامی برای این‌گونه سکونتگاه‌ها تدوین شده است، اما این احکام از مبنا و پشتوانهٔ نظری متقن بی‌بهره بوده و لذا در مقام نظر، به‌صورتی مجزا و نامنسجم ظاهر شده و در عمل نیز ناموفق بوده‌اند. از منظر رویکرد ادغام اجتماعی نیز، اگرچه در برنامه‌های توسعه، به‌ویژه برنامهٔ ششم، مفاد مرتبط با کاهش طرد و افزایش ادغام ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی وجود داشته است، لکن به‌دلیل عدم آگاهی و التفات سیاستگذار به لزوم اتخاذ رویکرد سیاستی مشخص و واحد، این مقوله‌ها در عمل فاقد کارایی و اثربخشی لازم  بوده‌اند.»

تنزل در برنامهٔ هفتم 

ارزیابی احکام مربوط به سکونتگاه‌های غیررسمی در لایحهٔ برنامهٔ هفتم توسعه، حاکی از تنزل کمی و کیفی آن نسبت به قانون برنامهٔ ششم است. این درحالی است که براساس منطق نظام برنامه‌ریزی باید این احکام مبتنی بر ارزیابی صورت گرفته از آثار و پیامدهای برنامه‌های پیشین، به‌ویژه برنامهٔ ششم، صورت‌بندی و تدوین شده و از کیفیت محتوایی بیشتری بهره‌مند باشد. تدوین اهداف کمی به‌صورتی که در مادهٔ 49 لایحه صورت پذیرفته، تناسب چندانی با شاخص‌های سیاست‌گذاری و قانون‌نویسی مناسب ندارد. اولاً لازم است که اشاره به مفاهیم به‌صورت دقیق صورت پذیرد. بافت فرسوده خود یکی از مصادیق بافت‌های ناکارآمد شهری است، لذا نام‌بردن این موارد در کنار یکدیگر حشو محسوب می‌شود و صراحت و قانون را زیر سؤال می‌برد. ثانیاً اینکه مشخص نشده است که وضعیت احداث مسکن در بافت‌های ناکارآمد شهری هم‌اکنون چگونه است. همچنین سازوکار اجرای این حکم، دستگاه متولی و ضمانت اجرای آن تعیین نشده است. ثالثاً طبق آخرین شیوه‌نامهٔ شورای عالی شهرسازی و معماری، گونه‌های مختلف ناکارآمدی در بافت‌های شهری شامل چهار گونه بافت‌های تاریخی، سکونتگاه‌های غیررسمی، بافت‌های ناکارآمد کالبدی، فرسوده و بافت‌های ناکارآمد به‌لحاظ مخاطرات طبیعی و انسان‌ساخت است. با این توضیح، سهم هریک از این‌گونه‌ها از تکلیف تعیین‌شده مشخص نیست. نکتهٔ دیگر این است که به‌غیر از بافت‌های فرسوده و بافت‌های ناکارآمد ناشی از مخاطرات طبیعی و انسان‌ساخت که تا حدودی رویکرد سیاستی مواجهه با آن در سطح نظری و عملیاتی مشخص شده است، در مورد وضعیت بافت‌های تاریخی و سکونتگاه‌های غیررسمی این ابهام رویکردی همچنان در عرصهٔ عمل وجود دارد. لذا در مورد این مناطق نمی‌توان صراحتاً از احداث مسکن سخن گفت و باید متناسب با وضعیت مربوطه سیاست‌گذاری و برنامه ریزی کرد.

مادهٔ ۵۲ لایحه به‌منظور بازتنظیم کاربری‌های خدماتی و بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد به گسترش محدودهٔ شهر تهران اشاره کرده است. این درحالی است که اکثر کارشناسان حوزهٔ مسکن، گسترش محدودهٔ شهری را راهکار مناسب و پایداری برای مواجهه با مسائل حوزهٔ مسکن در شهرها نمی‌دانند. در این زمینه ایشان به‌درستی دربارهٔ حدود نهایی گسترش محدودهٔ شهری ابهام دارند و این رویه را چرخ‌های معیوب می‌دانند که چندسال یکبار تکرار خواهد شد. در مقابل، این دسته از کارشناسان در این راستا به گزینه‌هایی مانند استفادهٔ بهینه از موجودی مسکن و مساکن خالی و نیز بهینه‌سازی سیاست‌ها و قوانین حوزهٔ مدیریت شهری اشاره می‌کنند. البته لازم به‌ذکر است که از منظر اجتماعی در زمینهٔ وضعیت سکونتگاه‌های غیررسمی با قطعیت و به‌صورتی کلان، دائم و فراگیر نمی‌توان از ممنوعیت گسترش محدوده‌های شهری دفاع کرد، چرا که این موضوع در هریک از سکونتگاه‌ها بسته به تاریخچهٔ شکل‌گیری، وضعیت حقوقی کنونی، چشم‌انداز افزایش جمعیت و… تفاوت خواهد داشت. به‌طوری‌که در برخی موارد و بسته به شرایط خاص موجود در یک محدودهٔ اسکان غیررسمی، این موضوع می‌تواند به‌عنوان یکی از راهکارها در راستای ادغام اجتماعی و رسمیت‌بخشیدن به زندگی ساکنان سکونتگاه‌های حاشیه‌ای در نظر گرفته شود و امنیت فیزیکی و روانی سکونت را برای ایشان فراهم کند. بر این اساس، سیاستگذار برای تصمیم‌گیری و اقدام اثربخش باید بسترهای لازم برای درنظرگرفتن اقتضائات خاص سکونتگاه‌های غیررسمی را براساس نوع شهر، وضعیت جمعیت ساکن، تاریخچهٔ شکل‌گیری، مؤلفه‌های اجتماعی-اقتصادی، چشم‌انداز گسترش و… مورد نظر قرار دهد.

هدف غیرقابل تحقق 

براساس این لایحه، شهرداری‌های مراکز استان‌ها مکلف به بازآفرینی محلات هدف با اولویت بافت‌های حاشیه‌ای شده‌اند. اگرچه این حکم نیز نشان‌دهندهٔ اهتمام سیاستگذار به سکونتگاه‌های غیررسمی است، اما نادیده‌گرفتن شهرهای غیرمرکز استان و بی‌توجهی به راهبردها، زمان‌بندی و ضمانت اجرا و… ازجمله نقاط ضعف محتوایی مربوط به این بند است. در بخش دیگری از این لایحه، ساماندهی ۳۰۰ محله از سکونتگاه‌های غیررسمی در سال هدفگذاری شده است؛ اولاً هدفگذاری مورد نظر به‌صورتی آرمانی و بدون توجه به امکانات ساختاری و الزامات اجرایی انجام گرفته است. تجربهٔ عملکرد قانون برنامهٔ ششم توسعه گویای آن است که احتمالاً این هدف غیرقابل تحقق خواهد بود. ثانیاً رویکرد ساماندهی ماهیت به ارتقای زیرساخت‌ها و خدمات روبنایی، بهسازی، مقاوم‌سازی و نوسازی مسکن اشاره دارد و جنبه‌های اجتماعی-فرهنگی این سکونتگاه‌ها را چندان مورد نظر قرار نمی‌دهد. در این زمینه لازم است که تلاش برای توانمندسازی ساکنان این‌گونه سکونتگاه‌ها نیز از طریق الگوهای مبتنی بر مشارکت محلی در دستورکار قرار گیرد. علاوه براین برخی از کارشناسان، مقیاس محله را برای هدف‌گذاری مداخله و نیز به‌عنوان شاخصی برای ارزیابی عملکرد کالبدی در حوزهٔ سکونتگاه‌های غیررسمی، غیرقابل سنجش قلمداد می‌کنند و نامناسب می‌دانند و به جای آن درصد مورد مداخله از محدودهٔ مناطق هدف را پیشنهاد می‌دهند. اگرچه این نکته از منظر زیرساختی و کالبدی درست به‌نظر می‌رسد، اما از منظر اجتماعی، مداخلهٔ مؤثر در حوزهٔ سکونتگاه‌های غیررسمی نیازمند مقیاسی مبتنی بر ویژگی مؤلفه‌های اجتماعی پدیدهٔ اسکان غیررسمی است. مهم‌ترین این مؤلفه‌ها شامل ادغام اجتماعی، همبستگی اجتماعی، توانمندسازی و تأمین اجتماعی-اقتصادی است. در این زمینه، به‌نظر می‌رسد که شکل‌گیری احساس تعلق و هویت جمعی در ساکنان این‌گونه سکونتگاه‌ها، به‌عنوان یکی از شروط لازم جهت ارتقای مؤلفه‌های اجتماعی، نیازمند استفاده از مفاهیم و مقیاس‌هایی مانند محله است. 

همچنین، این لایحه احکام چندگانه‌ای را در دستورکار سیاستگذار قرار داده است؛ از جمله اینکه به اصلاح طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی اشاره شده است. طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی که از قانون برنامهٔ چهارم همواره در بخش مربوط به آسیب‌های اجتماعی به‌عنوان یک تکلیف قانونی مورد اشاره قرار گرفته، در اسفندماه سال ۱۳۹۹ به تصویب شورای اجتماعی رسیده است. با این حال همچنان سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزهٔ آسیب‌های اجتماعی مشخص نیست و سازوکار عملیاتی به‌کارگیری و استفاده از آن مبهم باقی مانده است. لذا به‌نظر می‌رسد که اشاره به آن در این زمینه چندان اثربخش و لازم محسوب نمی‌شود. علاوه برآن، به‌نظر می‌رسد که موکول‌کردن اقدامات به اسناد و برنامه‌های عملیاتی که در آینده تدوین خواهد شد، بیشتر به منزلهٔ سازوکاری برای عبور از مرحلهٔ کنونی قانون‌نویسی است. همچنین مادهٔ دیگری در این لایحه وجود دارد مبنی بر شناسایی نقاط آسیب‌خیز و بحرانزای اجتماعی در بافت شهری، حاشیهٔ شهرها و سکونتگاه‌های غیررسمی که در قانون برنامهٔ چهارم مورد اشاره قرار گرفته است. با این تفاوت که محتوای قوانین مذکور از جهات گوناگون نسبت به متن بند اخیر دقیق‌تر و شفاف‌تر صورت‌بندی شده بوده است. اساساً منظور از نقاط آسیب‌خیز و بحرانزا در این بند مشخص نیست. ضمن اینکه «سامانهٔ مدیریت آسیب‌های اجتماعی» تاکنون ایجاد نشده و در احکام و قوانین پیشین ارجاعی به آن صورت نگرفت است. درمجموع منظور و هدف سیاستگذار از تدوین این بند مشخص نیست. آیا هدف فراهم‌کردن سامانه‌ای برای گردآوری یکپارچهٔ اطلاعات و داده‌ها بوده است یا ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها؟ شاید مناسبتر این بود که به‌جای این گزاره، دستگاه‌های ذیربط به شناسایی اقشار و گروه‌های آسیب‌دیده و آسیب‌پذیر ساکن در این مناطق و محلات مکلف می‌شدند. این بخش از نظر محتوایی و رویکردی در سطح مناسبی قرار دارد، اما سازوکار، متولی و زمان‌بندی اجرای آن مشخص نشده است. به‌عبارت دیگر به‌دلیل عدم اشاره و کم‌توجهی به راهکارهای عملیاتی تحقق آن و نیز ضمانت اجرای مربوطه، عملاً چشم‌انداز روشنی برای موفقیت آن وجود نخواهد داشت.