|پیام ما| در یک دهه گذشته این ششمین بار است که طرحی برای ایجاد تغییرات ساختاری در سازمان حفاظت محیط زیست و منابع طبیعی اعلام وصول می‌شود. طرح جدید «تشکیل وزارتخانه محیط زیست» اما اینطور که بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد برای حل چالش‌های محیط زیست، تغییر در ساختار سازمان ساده‌ترین راهکار است و به سرانجام نمی‌رسد و در عوض تحول در فرایندها و تغییر بنیادی در تفکر و عمل سیاست‌گذاران، برنامه‌ریزان، قانون‌گذاران و مسئولان سطوح میانی و عملیاتی، اقدام اثرگذاری است که باید انجام شود.

«طرح تشکیل وزارتخانه محیط زیست» با یک ماده واحده و سه تبصره اعلام وصول شده است. در ماده واحده طرح آمده است که از تاریخ تصویب این قانون «سازمان حفاظت محیط زیست» با تمامی اختیارات و وظایف، بدون توسعه تشکیلات و افزایش نیروی انسانی به وزارت «حفاظت محیط زیست» تبدیل شود. بر اساس تبصره‌های این طرح همه امکانات، اموال و نیروی انسانی سازمان در اختیار وزارتخانه جدید قرار می‌گیرد، دولت برای ارائه تغییرات در شرح وظایف وزارتخانه یک سال فرصت دارد و البته هرگونه افزایش نیروی انسانی و بار مالی برای وزارتخانه در طول دوره اجرای برنامه ششم توسعه ممنوع است. پیش از این پنج طرح دیگر برای تغییر و اصلاح ساختاری حوزه منابع طبیعی و محیط زیست در مجالس نهم، دهم و یازدهم ارائه و اعلام وصول شده است؛ طرح ادغام سازمان حفاظت از محیط زیست و سازمان جنگل‌ها و منابع طبیعی در دوره نهم و سال 92، طرح ادغام سازمان امور اراضی و منابع طبیعی با محیط زیست و تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی در مجلس دهم و سال 95 (به دلایل نامعلوم مسکوت ماند و مورد بررسی در مجلس و کمیسیون قرار نگرفت)، طرح تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی با همان مضمون قبلی در مجلس دهم و سال 95 (پس از گذشت 6 ماه به دلیل عدم پیگیری طراحان و نمایندگان بایگانی شد)، طرح تشکیل وزارتخانه‌های «انرژی» و «آب و محیط زیست» در سال سوم مجلس دهم (به دلیل مخالفت‌ها به سرانجام نرسید) و طرح ادغام سازمان امور اراضی و منابع طبیعی با محیط زیست و تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی (همان طرح تقدیمی شهریور 95 است که تا زمان فعلی در مجلس تصمیمی درباره آن اتخاذ نشده است). حالا مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید در همه این طرح‌ها ساده‌ترین راهکار یعنی تغییر ساختاری برای حل معضلات فراوان محیط زیستی کشور در نظر گرفته شده است و نگاه مسئله‌محور و جامع نسبت به این حوزه برای حل مسائل آن با تاکید بر اصلاحات رویه‌ای، فرآیندی، نیروی انسانی و ساختاری لحاظ نشده است.
مهم‌ترین ایرادات کارشناسی طرح تازه
اینطور که بررسی کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد اولین ایراد این است که نام وزارتخانه در متن طرح مبنی بر وزارت «حفاظت محیط زیست» با عنوان طرح مبنی بر تشکیل «وزارتخانه محیط زیست« متفاوت است. از سوی دیگر مقدمه توجیهی استدلال‌های لازم برای توجیه تغییر جایگاه سازمان محیط زیست از معاونت رئیس جمهور به وزارتخانه را ندارد، در حالی که برای چنین طرح‌هایی که لازمه آن تغییرات اساسی ساختاری و ماموریتی است بایستی مطالعات و اسناد پشتیبان کافی و وافی وجود داشته باشد.
این گزارش می‌افزاید:‌ «تحلیل قوانین و مقررات تشکیل سازمان حفاظت محیط زیست نظیر قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مؤید تاکید وظیفه‌مندی این سازمان بر حفاظت، بهبود و بهسازی محیط زیست و پیشگیری و ممانعت از هر نوع آلودگی و هر اقدام مخربی است که موجب برهم خوردن تعادل و تناسب محیط زیست است که بر این اساس سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان یک دستگاه فراحاکمیتی، متولی حفاظت و بهسازی محیط زیست بوده و نظارت بر همه فعالیت‌های مرتبط با آب، هوا، خاک، تنوع زیستی و منابع طبیعی را برعهده دارد با توجه به نقش فراحاکمیتی و نظارتی سازمان حفاظت محیط زیست، این سازمان با هدف نظارت بر عملکرد سایر وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی تاثیرگذار بر محیط زیست در جایگاه سازمانی مستقل به‌عنوان معاون رئیس‌جمهور قرار گرفته است.»
از سوی دیگر در چنین طرح‌هایی که یک نوع دستگاه اجرایی جدید تاسیس می‌شود باید وظایف و اختیارات و حوزه ماموریتی وزارتخانه نیز به‌طور کامل مشخص شود و همچنین با ارائه نقشه نهادی جامع در آن حوزه همه نهادها و سازمان‌های مرتبط جایابی و تعیین تکلیف شوند. برای مثال در طرح حاضر مشخص نکرده است که با تشکیل وزارتخانه حفاظت محیط زیست، تکلیف شورای عالی حفاظت از محیط زیست چه می‌شود؟ گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید در حالی که بر اساس تبصره ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری ایجاد هرگونه دستگاه اجرایی جدید بر اساس پیشنهاد دستگاه ذی‌ربط، موکول به تایید شورای عالی اداری، تصویب هیئت وزیران و در نهایت، تصویب مجلس است. بنابراین، پیشنهاد می‌شود با توجه به اقتضائات اجرایی تشکیل وزارتخانه جدید، تاسیس وزارتخانه محیط زیست از طریق سازوکار مذکور پیگیری شود.
این گزارش همچنین استدلال طراحان مبنی بر اینکه با تبدیل سازمان به وزارتخانه، توسعه نظارت نمایندگان و پاسخگویی سازمان محیط زیست بیشتر می‌شود را هم زیر سوال می‌برد و می‌گوید: «اگرچه با تبدیل شدن سازمان به وزارتخانه قدرت نظارت و ابزارهای نظارتی نمایندگان مجلس ارتقا پیدا می‌کند ولی تنها برای این هدف و بدون توجه به بهبود عملکردی سازمان مذکور، تغییر ساختاری انجام دادن شایسته و مناسب نیست. بلکه باید یک طرح جامع همه‌جانبه برای بهبود و ارتقای کیفیت و عملکرد سازمان محیط زیست ارائه شود تا در کنار ارتقای عملکردی، ارتقای توان نظارتی مجلس نیز محقق شود. علاوه بر این توسعه نظارت مجلس لزوماً نیازی به تشکیل وزارتخانه ندارد و در همین وضعیت فعلی نیز نمایندگان می‌توانند براساس قوانین موجود، تکالیف سازمان حفاظت محیط زیست را پیگیری و از رئیس آن سازمان و یا حتی از رئیس جمهور مطالبه کنند.»
در کنار تمامی این موارد به این اشاره شده است که سازمان حفاظت محیط زیست که خود دارای ماهیت حفاظتی و نظارتی است، اگر به‌عنوان یک دستگاه هم‌عرض سایر نهادها و دستگاه‌ها قرار گیرد از امکان نظارت کمتری برخوردار می‌شود. همچنین این سازمان باید در برخی مواقع برای حفظ منافع ملی مقابل منافع منطقه‌ای و بخشی ایستادگی کند و تبدیل شدن آن به وزارتخانه استقلالش را نسبت به دیگر وزارتخانه‌ها، نهادها و مطالبات منطقه‌ای و محلی مختلف کاهش می‌دهد.
مرکز پژوهش‌های مجلس از طرف دیگر طرح مذکور را دارای بار مالی و مخالف اصل 75 قانون اساسی دانسته و می‌گوید باعث حجیم شدن تشکیلات دولت می‌شود که با بند 1 سیاست‌های کلی نظام اداری و بند 16 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد. نکته دیگر مورد اشاره گزارش این است که طرح حاضر از حیث وجود ابهام نسبت به رعایت مفاد قانون برنامه پنج‌ساله پس از انقضای آن، با بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری نیز مغایرت دارد و به علاوه تبصره 1 ماده واحده پیشنهادی، از حیث الزام یا عدم الزام دولت به ارائه لایحه ابهام دارد و تبصره 2 ماده واحده چون دولت را ملزم به ارائه لایحه کرده است، مغایر اصل 74 قانون اساسی است.
جمع‌بندی: کلیات طرح رد شود
این گزارش می‌گوید این طرح «بدون اینکه ناظر به همه جوانب امر باشد با بیان حکمی کلی موضوع را به حال خود رها کرده است» و بر این اساس در بخش نتیجه‌گیری و جمع‌بندی، رد کلیات طرح پیشنهاد شده است. در این بخش با اشاره به اینکه طرح‌های تحول ساختاری باید به فرایندها و رویه‌های سازمانی توجه داشته باشند آمده: «تغییر و تحول واقعی در سازمان زمانی اتفاق می‌افتد که فرایندها و رویه‌ها اصلاح شود نه اینکه تغییر ظاهری و صوری در سطح کالن اتفاق بیفتد.» این گزارش در ادامه می‌پرسد:‌ «آیا نمی‌توان با اصلاح و تحول در فرایندها و رویه‌ها اهداف مدنظر تصمیم‌گیران محقق شود بدون اینکه تحول ساختاری اتفاق بیفتد؟ اگر این موارد درباره فرایندها و رویه‌ها مدنظر قرار گیرد، بسیاری از تحولات ساختاری از دستور کار خارج می‌شود و از طریق اصلاح و هوشمندسازی فرایندها میتوان مسائل را حل کرد.»
این گزارش همچنین از بررسی‌ها چنین نتیجه‌ای می‌گیرد:‌ «ناکارآمدی سازمان‌ها لزوماً متاثر از عوامل ساختاری نیست بلکه فرایندها و رویه‌های اداری، کیفیت نیروی انسانی، کیفیت هزینه‌کرد بودجه، کارآمدی و شایستگی مدیران، قوانین و مقررات و … بر عملکرد سازمان و کارآمدی و اثربخشی خدمات و فعالیت‌ها موثر است.» در ادامه با توجه به همه این نکات آمده: ناکارآمدی سازمان مورد اشاره لزوماً به‌دلیل ساختار و تشکیلات آن نیست، بلکه متاثر از عوامل دیگری مانند راهبردها، قوانین و مقررات، ساختارها و فرآیندهای مرتبط با امور مالی و بودجه، ساختار و ترکیب نیروی انسانی، کارآمدی مدیران و … است. سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان یک سازمان فرابخشی که نظارت بر همه فعالیت‌های وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها را از منظر محیط زیستی به‌عهده دارد، چنانچه تحت عنوان وزارتخانه‌ای هم‌عرض سایر دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها تشکیل شود، قدرت نظارت بر تمامی دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های تاثیرگذار بر محیط زیست کشور را به‌صورت موثر نخواهد داشت. در نتیجه، نمی‌توان انتظار داشت که با تغییر در تشکیلات سازمان بتوان گامی اساسی در رفع کمبودها و یا بهبود اساسی امور برداشت.