نقش نهادهای سیاسی و بودجه‌­ای، ظرفیت مالی و مشارکت دموکراتیک بر کارایی شهرداری‌­هامدیریت چابک شهرها در گرو مشارکت عمومیمشارکت دموکراتیک با کارایی رابطه مثبت و هم‌افزا داشته و از کانال بهبود نظارت بر سیاست­مداران و انتخاب بهینه منجر به ارائه کارآمدتر خدمات عمومی می‌­شود

سه شنبه 25 آبان 1400

دولت‌ها در سراسر جهان نگران کارآمدی در ارائه خدمات عمومی خود هستند. عوامل ناکارآمدی در بخش عمومی بسیارند اما پژوهش‌‌های مرتبط به روشنی سیستم­‌های سیاسی را از مهم‌­ترین آن­ می‌­دانند. معیار جهانی کارایی در بخش عمومی به صورت نسبت بین تولید کل(total output) و منابع موجود(available resources) انداز‌ه­‌گیری می‌­شود. در ادامه و با در نظرگرفتن این معیار، رابطه میان درجه ناکارآمدی با نهادهای سیاسی و بودجه، ظرفیت مالی و مشارکت دموکراتیک را بررسی می‌کنیم. مطالعات زیادی بر اثر استقرار دولت‌های(ملی یا محلی) ضعیف یا با درجه بالایی از پراکندگی قدرت میان احزاب مختلف بر کسری بودجه بالا در کشورهای OECD صورت گرفته است که نشان از ارتباط مثبت و معناداری بین دوعامل بیان شده دارد. هم­چنین مطالعات مشابه در سایر کشورها با تأیید نتایج پژوهش­‌های یاد شده، نشان می‌­دهد که دولت‌­های یکپارچه از منظر تمرکز قدرت میان احزاب محدود از طریق امکانِ اعمال رویه‌های سخت‌گیرانه بودجه با کسری بودجه و بدهی­ پایینی مواجه هستند.

در کشورهای اسکاندیناوی، دولت‌‌های محلی ارائه دهندگان اصلی خدمات رفاهی، شامل آموزش(ابتدایی)، بهداشت و خدمات اجتماعی هستند. دولت‌های محلی در تخصیص منابع بین بخش‌های خدماتی اختیارات قابل توجهی دارند اما در بخش درآمد به شدت تنظیم می‌شوند. منابع اصلی درآمد آن­ها مالیات‌‌های محلی و کمک­‌های مالی دولت مرکزی است. اکثر مالیات‌ها از نوع تسهیم درآمد(revenuesharing)هستند. دولت مرکزی مالیات ستانی کرده و سپس سهمی برای دولت محلی مصوب و پرداخت می‌­کند (مشابه داخلی آن درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده برای شهرداری‌­های ایران است) با وجود همه محدویت‌­ها و تنظیم‌­گری­‌ها بر درآمدهای دولت محلی در کشورهای یاد شده، آن­ها نزدیک به 15 درصد تولید ناخالص داخلی را به عنوان منابع در اختیار دارند و درنتیجه مسئله کارایی در استفاده از این منابع برای آن­ها موضوع بسیار مهمی است.
چالش اصلی برای تجزیه و تحلیل کارایی در بخش عمومی، چگونگی اندازه‌‌گیری خروجی(output) است. در بیشتر مطالعات معتبر در حوزه اسکاندیناوی از یک معیار برای اندازه­‌گیری خروجی کل در امور مالی دولت محلی استفاده شده است، ایده اصلی این معیار تفکیک چندین بخش مهم و با سهم بالا از بودجه است که در کشورهای حوزه یاد شده شامل شش بخش: مراقبت از سالمندان، آموزش ابتدایی و متوسطه (پایه اول تا دهم)، مهدکودک، مزایای رفاهی، حضانت کودک، و مراقبت­‌های بهداشتی اولیه است که به طور متوسط نزدیک به 75 درصد از بودجه‌‌های دولت محلی را تشکیل می‌‌دهند. در موارد برون‌سپاری، آن بخش از خدماتی که از سوی بخش خصوصی عرضه و توسط دولت محلی تامین مالی می‌­شود، در معیار خروجی مورد توجه قرار می‌گیرد. پس از تفکیک بخش‌‌های یاد شده شاخص‌­هایی متناسب با هر بخش تعریف و با استفاده از آن­ها خروجی کل محاسبه می‌­شود. (برای مثال در بخش مراقبت‌­های بهداشتی از شاخص میزان ساعات کار پزشکان، پرستاران و فیزیوتراپیست‌­ها به عنوان شاخص‌‌های تولید این بخش استفاده می‌­شود.) در نهایت خروجی حاصل باید بر منابع اقتصادی موجود تقسیم شود تا شاخصی از کارایی تولید به دست بیاید.
بررسی داده­‌های بیش از صد دولت محلی در شهرهای مختلف نشان می‌‌دهد که بین تولید کل و درآمد دولت محلی رابطه مثبتی وجود دارد، یعنی دولت‌‌های محلی با درآمدهای بالا نسبت به دولت‌­های محلی با درآمد کم قادر به ارائه خروجی بیشتر به شهروندان خود هستند. هم­چنین تفاوت‌­های قابل توجهی را در تولید کل(خروجی) بین دولت‌های محلی با سطوح درآمدی مشابه مشاهده می‌کنیم، به این معنا که برخی از دولت‌های محلی به نظر کارآمدتر از سایرین هستند و خدمات بیشتری از میزان مشابهی از درآمد را عرضه می­‌کنند.
ناکارآمدی در ارائه خدمات عمومی از نظر مفهومی با کسری بودجه متناظر است چرا که اساسا کسری بودجه شامل مجموعه‌­ای از انواع ناکارایی­‌ها در تولید و عرضه خدمات و کالاهای عمومی از جمله بهره‌وری پایین، بیش از حد نشان دادن هزینه­‌ها (ناشی از دوعامل یک: عدم تقارن اطلاعات بین پیمان­کاران و مدیران دو: تعارض منافع) و… است.
ادبیات مربوط به تأثیر ساختار نهادی بر کسری بودجه بخش عمومی تأکید می‌کند که اگر سیاست­گذاران نقش فعال‌تری در فرآیند بودجه‌­ریزی داشته باشند، می‌توان کسری بودجه را کاهش داد. یکی از راه‌های فعال‌تر بودن، تحمیل محدودیت‌‌های سخت­گیرانه بودجه‌­ای است. با این کارکرد که بودجه غیرقابل انعطاف و قراردادهای سخت­گیرانه سبب محدودیت شدید پیمانکاران برای افزایش بودجه از طریق کاهش کارایی در انجام تعهداتشان می‌شود. از سویی طرح‌­های تشویقی برای نهادهایی که بالاترین بهره‌وری را در تولید خدمات دارند نیز به کاهش کسری بودجه منتهی می‌­شود. البته به دلیل ویژگی‌های خاص بخش عمومی، مانند مشکلات اندازه‌گیری، چند وظیفه­‌ بودن و… استفاده از این روش بسیار سخت و پیچیده است.
اگرچه محدودیت‌های سخت بودجه و طرح‌های تشویقی می‌توانند کارایی را بهبود بخشند، اما اجرای آن­ها وابستگی معنی‌­داری به نهادهای سیاسی حاکم دارد. چراکه برای اعمال محدودیت سخت بودجه، ممکن است لازم باشد دوره‌هایی از سیاست‌­های انقباضی در تولید خدمات و کالاهای عمومی را پذیرفته و مدیریت کنیم، مطالعات نشان می‌­دهد که یک دولت قوی در پایین نگه داشتن بدهی و کسری بودجه نسبت به یک دولت ضعیف مزیت دارد. عامل سنجش قدرت سیاسی، میزان پراکندگی احزاب در شورای محلی و حمایت از شهردار و معاونان شهردار است. یک رهبری سیاسی قوی ممکن است تحمیل یک محدودیت بودجه‌­ای سخت را آسان‌تر کند زیرا توان مقابله مناسبی در برابر فشار برای تسهیم بودجه­‌های بزرگتر و درنتیجه کارایی پایین‌­تر ذی­‌نفعان هم­چنین قدرت بیشتری در چانه‌­زنی درون‌­سازمانی در مورد اجرای طرح­های تشویقی مبتنی بر ارزیابی عملکرد و سایر ابزارهای بهبود کارایی را دارد.
در مورد ایدئولوژی سیاسی فاتحان انتخابات، فرضیه اساسی در اقتصاد سیاسی این است که جریان‌های نزدیک به سوسیالیسم، بخش عمومی بزرگ­تری را نسبت به غیرسوسیالیست­‌ها ترجیح می‌‌دهند. در نتیجه ترجیحات آن­ها به گسترش عرضه خدمات توسط بخش عمومی می‌­انجامد که سبب ناتوانی در تحمیل و تحمل محدودیت‌­های سخت بودجه خواهد بود، علاوه بر این، آن­ها به دلیل پیوندهای محکمی که با اتحادیه­‌های بخش دولتی دارند اغلب از ادعای دستمزد اتحادیه­‌ها حمایت کرده و در برابر طرح­‌های تشویقی مبتنی بر ارزیابی عملکرد و سایر اصلاحات در بخش عمومی مقاومت می‌­کنند. سرانجام بر اساس موارد بیان شده به نظر می‌رسد نفوذ جریان های چپ­‌ در مدیریت شهری کارایی پایین را همراه داشته باشد. در ادبیات مسلطِ مربوط به نهادهای بودجه‌­ریزی و کسری بودجه، اثر تدوین و اجرای قوانین سخت­گیرانه بودجه‌‌ای، کاهش همزمان هزینه­‌های عمومی و کسری بودجه بیان و افزایش کارایی را راه‌حل نهادهای عمومی برای جلوگیری از وقفه و کمبود در انجام وظایف ذاتی و عرضه خدمات و کالاهای عمومی تبیین می‌­کند.
ظرفیت­‌های مالی بالای دولت‌­های محلی به چند دلیل آن­ها را دچار کاهش کارایی می‌­کند. یکم، استانداردهای خدماتی نسبتاً خوبِ ناشی از ظرفیت بالای مالی اهمیت پرداختن به کارآمدی را نزد سیاست­مداران کم­رنگ می‌کند. اشتیاق آن­ها و شانس اجرای طرح­‌های اصلاحی با هدف افزایش کارایی به شدت کاهش می‌­یابد. دوم، ظرفیت مالی بالا با مازاد عملیاتی بزرگتر و استرس مالی کمتر همراه است. این امر، احتمال اعمال محدودیت­‌های سخت بودجه‌­ای را کم می‌­کند.
مهم­ترین کانال ارتباطی میان شهروندان و سیاست­مداران که با نبود تقارن اطلاعات و تضاد منافع مواجه‌اند، انتخابات و حق رای است. درجه بالای مشارکت دموکراتیک ممکن است ناکارآمدی در ارائه خدمات عمومی را از طریق نظارت کارآمدتر بر سیاست­مداران کاهش دهد. در واقع مشارکت بیشتر به برانگیختن سیاست­مداران برای اجرای سیاست­‌ها و اقدامات در بردارنده نفع عمومی می‌انجامد. یعنی اقداماتی که بهبود‌دهنده کارایی در مقابل نفع گروه­‌های ذی­نفع و حامی انتخاباتی و منافع شخصی باشد.
این نوشتار کوششی برای پاسخ به این پرسش بود که نهادهای سیاسی و بودجه‌­ای، ظرفیت مالی و مشارکت دموکراتیک چگونه بر کارایی بخش عمومی اثر می‌‌گذارند؟ ­ بررسی فشرده نحوه و نوع رابطه اثرگذاری متغیرهای بیان شده حاکی از این است که مشارکت دموکراتیک با کارایی رابطه مثبت و هم‌افزا داشته و از کانال بهبود نظارت بر سیاست­مداران و انتخاب بهینه، منجر به ارائه کارآمدتر خدمات عمومی می‌­شود. درجه بالایی از پراکندگی احزاب در شوراهای محلی، هم‌چنین متغیر نفوذ گرایش‌های سوسیالیستی در سیاست­گذاری منجر به کارایی پایین خواهد شد. در مقابل رهبری سیاسی قوی به کارایی بالاتر کمک می‌کند. درمورد رابطه میان نهادهای بودجه‌ای و کارایی نتایج مطالعات نشان می‌دهد که یک رویه بودجه متمرکزِ از بالا به پایین در مقابل رویکرد مشارکتی و از پایین به بالا، سبب کاهش کارایی می‌شود. اما اعمال محدودیت­‌های سخت‌گیرانه بودجه­‌ا‌ی افزایش کارایی را به دنبال دارد. همچنین ظرفیت مالی بالا باعث کاهش کارایی می‌­شود.

مدیریت شهری
مطالب مرتبط
 تبصره پروژه‌های کوچک مقیاس محلی از بودجه شهرداری حذف شدکم‌توجهی بودجه شهرداری به پروژه‌های محله‌ای
سوگل دانائیسوگل دانائی
بوم و بر
بودجهشهرداری
دو عضو شورای شهر ششم، شورای پنجم تهران را به بذل و بخشش املاک شهر متهم کردندشورای پنجم: واگذاری محرمانه نداشتیم
سوگل دانائیسوگل دانائی
معاون اول رئیس‌جمهوری گفت: «بهبود محیط زیست شهری اولویت کشور و موضوعی فرابخشی و فرا دستگاهی است که مورد توجه همه مسئولان قرار دارد.»
اعضای شورای شهر در کلاب‌هاوس ‌روزنامه «پیام‌ما» از مواجهه نهاد شورا با دست‌فروشی در پایتخت گفتندریل‌گذاری برای دستفروشی
سوگل دانائیسوگل دانائی

ارسال پاسخ

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.