سیزده اسفند روز ملی آب است و می‌تواند بهانه‌ای باشد برای فکر کردن درباره مسائل و چالش‌های آب کشور. چنین رویدادهایی فرصتی هستند برای بازاندیشی و درنگ در نظام مدیریت و حکمرانی آب و اینکه چه افق‌هایی را برای تغییرات و اصلاحات جدی می‌توانیم در پیش رو قرار بدهیم. در ادبیات جامعه‌شناسی متاخر، «بازاندیشی» [1] یکی از مظاهر خِرد و تفکر انتقادی در جامعه مدرن است که بر اساس آن، عملکردهای اجتماعی در سایه اطلاعات تازه‌ای که درباره این عملکردها به دست می‌آید، پیوسته بررسی و اصلاح می‌شوند و به عبارتی در جهان مدرن هر چیزی در معرض بازاندیشی است. مسئله آب به‌عنوان یکی از ابرچالش‌های کشورمان نیازمند این بازاندیشی و تغییر است.

بر اثر توسعه ناموزون و به عبارت صحیح‌تر «رشد ناموزونی» که طی نیم قرن اخیر صورت گرفته، تعادل منابع و مصارف آب در ایران بهم خورده و پایداری سرزمینی را تهدید می‌کند. منابع آب سطحی و زیرزمینی در حوضه‌های آبریز و دشت‌ها بیشتر از توان مجازشان برداشت و مصرف شده‌اند و نتیجه این عدم تعادل به اشکال مختلف از قبیل افت سطح آب زیرزمینی، خشک‌شدن رودخانه‌ها، تالاب‌ها و دریاچه‌ها و در مناطقی فرونشست زمین دیده می‌شود. بخش اعظم این ناپایداری آبی نتیجه بارگذاری بیش از حد بر منابع آب در پی اتخاذ سیاست‌ها و راهبردهایی بوده که در طی نیم قرن گذشته بر الگوی توسعه سرزمینی تحمیل شده است. مفروض من در این یادداشت این است که در پنج دهه گذشته تمرکز بر حوزه مدیریت منابع آب بوده تا حوزه حکمرانی آب؛ و ناگفته پیداست که تفاوت‌های اساسی بین ماهیت و کارکردهای این دو حوزه وجود دارد. لذا آنچه در سطور پایین به عنوان مصادیق بازاندیشی و تغییر مطرح می‌کنم بیشتر ناظر بر حوزه حکمرانی آب بوده و بنابراین اغلب سطوحی فراتر از نهاد مدیریت آب را مورد خطاب قرار می‌دهد.

بنابراین اگر در عرصه مدیریت منابع آب مانند هر عرصه دیگری به دنبال پایداری سرزمینی هستیم، بدون توجه و بهبود این سرمایه اجتماعی خیلی بعید است این پایداری محقق شود

1- ایجاد اراده سیاسی
یکی از اساسی‌ترین تغییرات در این زمینه، شکل‌گیری یک اراده سیاسی قوی در دولت یا حاکمیت در جهت نجات منابع آب کشور است. اصولاً برنامه‌هایی که برای حفاظت و محدودیت برداشت از منابع تدوین می‌شوند اغلب همسو با منافع سیاسی کوتاه‌مدت دولت‌ها نیستند. منافع اقتصادی و سیاسی ناشی از برداشت آب که هم عاید بهره‌برداران/کشاورزان و هم عاید دولت‌ها می‌شود، مانع از برخورد جدی و سختگیرانه دولت‌ها در مدیریت و کنترل منابع آب می‌شود. این نوع سیاست‌گذاریِ غیرسختگیرانه ناشی از نیاز دولت‌ها به جلب حمایت سیاسیِ مردم بوده و ریشه در سیاست حامی‌پروری[2] دولت‌ها دارد. در سایه این سیاست و نگاه کوتاه‌مدت به مسئله، ملاحظه می‌شود که برخی دولت‌ها اراده و تمایل چندانی به برخوردهای سختگیرانه برای احیا و حفاظت منابع ندارند؛ به گونه‌ای که در نظام حکمرانی آبِ برخی از کشورهای خاورمیانه با «سندروم عدم اراده سیاسی» مواجه هستیم.
نشانه‌ها و مصادیقی از حامی‌پروری در بخش آب کشورمان نیز قابل ردیابی است که مهمترین آنها عبارتند از: تبصره ذیل ماده 3 قانون توزیع عادلانه آب در سومین سال بعد از انقلاب اسلامی در سال 1361 (صدور پروانه برای چاه‌هایی که بدون اجازه حفر شده‌‌اند)؛ قانون تامین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی مصوب سال 1383 مجلس شورای اسلامی که منجر به حذف حق‌النظاره آب زیرزمینی برای کشاورزی شد؛ قانون تعیین تکلیف چاه‌های فاقد پروانه/غیرمجاز مصوب سال 1389؛ طرح توسعه بخش کشاورزی موسوم به طرح فدک در سال 1390 در دولت دهم (شامل صدور مجوز برداشت آب کشاورزی بدون طی مراحل قانونی)؛ تلاش برای تخفیف آب‌بهای کشاورزی به‌عنوان مشوق رعایت الگوی کشت در دولت سیزدهم.
این فقدانِ اراده سیاسی گاهی در نحوه توزیع اعتبارات بخش آب کشورمان نیز مشهود است. به‌عنوان مثال مقایسه سهم طرح‌ها و برنامه‌های مختلف از کل اعتبارات بخش آب وزارت نیرو در طی 15 سال گذشته نشان می‌دهد سهم طرح تعادل‌بخشی آب زیرزمینی و برنامه‌های حفاظت آب تنها در حد 4 درصد بوده است. مصداق دیگر این فقدان اراده سیاسی، عدم برخورد با صاحبان چاه‌ها و برداشت‌های غیرمجاز، متعدیان به حریم و بستر رودخانه‌ها و عدم پشتیبانی سیاسی از برنامه‌های وزارت نیرو در این زمینه است.

نهادهای دولتی یا حتی دستگاه‌های نظارتی معمولاً قادر به تغییر و اصلاح رویه‌ها و طرح‌های اجرایی در جهت حفاظت از منابع طبیعی و محیط زیستی نیستند و معمولاً درگیر تعارفات اداری می‌شوند. در چنین شرایطی تشکل‌های مدنی حافظ محیط زیست می‌توانند نقش مهمی ایفا کنند

از سوی دیگر، گاهی مشاهده می‌شود حاکمیت چنان اراده‌ای درباره برخی مسائل اجتماعی-فرهنگی یا اقتصادی از خود نشان می‌دهد که کوچکترین تعلل و مخالفتی را در برابر آن بر نمی‌تابد. اگر صریح‌تر بخواهیم صحبت کنیم سوال کارشناسان دلسوز آب و محیط‌ زیست کشور این است که آن اراده‌ای که حاکمیت در پیگیری یک مسئله فرهنگی مثل گشت ارشاد عفاف و حجاب از خود نشان می‌دهد و هزینه‌های مختلف آن را تحمل می‌کند، چرا در زمینه حفظ و نجات منابع آب شکل نمی‌گیرد؟ مگر منابع آب و محیط‌ زیست (آبخوان‌ها، رودخانه‌ها و تالاب‌هایی که هر روز بیشتر خشک می‌شوند) که اساسِ پایداری سرزمین هستند، به اندازه آن مسائل اجتماعی-فرهنگی یا اقتصادی مهم نیستند؟ و اگر چنین اراده‌ای در زمینه حفظ و نجات منابع آب شکل نگیرد چگونه می‌توان به توفیق برنامه‌های حفاظت و احیای منابع آب امیدوار بود؟
2- رفع شکاف‌های سیاستی
در عرصه مدیریت آب با «چالش هماهنگی» مواجه بوده‌ایم و هنوز هم هستیم. نظام سیاستگذاری کلان کشور باید مدلی برای رفع تعارضات سیاستی به‌خصوص بین بخش آب و بخش کشاورزی تدوین کند. باید به این سوال پاسخ داد که چرا شورای‌ عالی آب بعد از 20 سال از تاسیسش هنوز نتوانسته هماهنگی و انسجام سیاستی را بین دو بخش آب و کشاورزی، ایجاد کند. بخشی از جواب این سوال این است که شورا هیچوقت به ریشه‌های این تعارضات سیاستی نپرداخته است. شورا نتوانسته نقش و کمک اثربخشی در رفع تعارضات داشته باشد چون ریشه این تعارضات در اسناد و سیاست‌ها و قوانین بالادستی به قوت خود باقی است. باید یکبار برای همیشه تعارض بین حفاظت منابع آب و توسعه کشاورزی رفع شود: به این معنی که آیا کماکان منابع آب باید فدای خودکفایی غذایی شود یا اینکه در کنار امنیت غذایی (و نه خودکفایی) باید امنیت آبی نیز توامان تحقق یابد به گونه‌ای که بخشی از آب در اختیار کشاورزی باید آزاد و به نفع محیط زیست و پایداری آبی سرزمین حفاظت شود؟ این یک سیاست اساسی است که انتخاب آن به یک اراده سیاسی قوی نیاز دارد.
در داخل نهاد مدیریت آب نیز با «تعارض منافع»[3] مواجه هستیم. تعارض منافع جنبه‌های متنوعی دارد که شاید چندان مصداقی در نهاد مدیریت آب کشور نداشته باشند اما معتقدم یکی از مهمترین جنبه‌های تعارض منافع «تعارض درآمد-وظیفه» است که ریشه در نظام بنگاهداری شرکت‌های آب منطقه‌ای دارد و عملاً آنها را در انجام وظایف حفاظت منابع آب و کاهش مصرف آب ناکام گذاشته و خواهد گذاشت چون با درآمدزایی آنها در تعارض است. اصولاً تبلیغات شرکت‌های آب و فاضلاب جهت صرفه‌جویی آب توسط مردم هم بیشتر به یک شوخی شباهت دارد. بررسی‌های اولیه نشان می‌دهد که این تعارض در برخی کشورهای توسعه‌یافته رفع شده است؛ به این صورت که شرکت‌های خصوصی تامین آب فقط تحویل و فروش آب انجام می‌دهند و در کنار آن سازمان‌ها یا ادارات دولتی آب کار حفاظت و پایداری منابع آب را انجام می‌دهند و این دو جدا از هم هستند تا تعارض درآمد-وظیفه پیش نیاید.
یک شکاف سیاستی دیگر در مسئله مشارکت ذی‌نفعان/ ذی‌مدخلان داریم. مدیریت‌ حوضه آبریزی باید عرصه‌ای برای مشارکت‌ دادن همه ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان‌ در‌ «اختیارات و مسئولیت‌ها و تصمیم‌گیری‌ها» باشد. مشارکت بهره‌برداران و جوامع محلی باید مبتنی بر یک منطق نهادی باشد به عبارت دیگر مشارکت یک پدیده مهندسی‌شده و دستوری نیست بلکه ملزوماتی دارد که اگر فراهم نشود چیزی تحت عنوان مشارکت و کنش‌جمعی شکل نخواهد گرفت. مشارکت واقعی نیازمند این است که ذی‌مدخلان و ذینفعان در اختیارات و تصمیم‌گیری‌ها هم سهیم باشند و در این صورت است که می‌توانیم از آنها انتظار داشته باشیم مسئولیت و وظیفه خود را در برداشت و مصرف درست آب و همکاری با طرح‌های دولت در حفاظت منابع آب به انجام برسانند.
3- آب و سرمایه اجتماعی
آب یک منبع عمومی و مشترک است. خصلت چنین منابعی این است که شدت و روش استفاده از این منابع بسیار متاثر از نوع روابط انسان‌ها با یکدیگر است که خود موضوعی سیاسی و اجتماعی-فرهنگی است و می‌تواند با مفاهیمی چون «سرمایه اجتماعی» و«دوراهی اجتماعی» تبیین گردد. سرمایه اجتماعی به‌عنوان یکی از وجوه و بسترهای مشارکت، اعتماد و انسجام اجتماعی موجب تقویت روحیه جمعی می‌شود و انسان‌ها در سایه آن در دوراهی‌های اجتماعی منافع ملی و جمعی را بر منافع فردی ترجیح می‌دهند و به دلیل اعتماد متقابل بین دولت و مردم، برنامه‌های توسعه‌ای دولت‌ها با مشارکت مردم موفق‌تر و موثرتر انجام می‌شود. مدیریت پایدار منابع طبیعی از جمله آب به شدت متاثر از سرمایه اجتماعی و اعتماد فی‌مابین مردم و دولت است. معروف است «بدون سرمایه اجتماعی، هیچ اجتماعی به هیچ سرمایه‌ای نمی‌رسد.» بنابراین اگر در عرصه مدیریت منابع آب مانند هر عرصه دیگری به دنبال پایداری سرزمینی هستیم، بدون توجه و بهبود این سرمایه اجتماعی خیلی بعید است این پایداری محقق شود.
متاسفانه خبرهای خوبی درباره سرمایه اجتماعی نداریم و پژوهش‌های اجتماعی مستقل و حتی دولتی حاکی از آن است که سرمایه اجتماعی در ایران به شدت کاهش یافته است و با یک فرسایش سرمایه اجتماعی مواجه هستیم. در جامعه‌ای که سرمایه اجتماعی آن در حال فرسایش است، توصیه‌های اخلاقی و ترویجی دولت‌ها برای حفاظت و صرفه‌جویی در منابع (آب، انرژی و…) و همکاری مردم با طرح‌ها و برنامه‌های آبی دولت -چه توسعه‌ای و چه ریاضتی- چندان کارساز نیست. حاکمیت به شدت نیازمند تدبیری برای ترمیم سرمایه اجتماعی است. برای نجات آب کشور نیز مثل هر حوزه دیگری ضرورت تغییر در شیوه‌های حکمرانی اقتصادی، سیاسی و اجتماعی به شدت احساس می‌شود تا بتوان در سایه ترمیم سرمایه اجتماعی و وفاق ملی، به نجات منابع طبیعی از جمله آب امیدوار شد.
4- تقویت مطالبه‌گری جامعه مدنی
منابع طبیعی و محیط زیست به‌عنوان منابع عمومی مشترک، همواره در معرض «تراژدی منابع مشترک» هستند به‌ویژه در یک نظام تولید مبتنی بر سرمایه‌داری افسارگسیخته. اصولاً در حکمرانی مطلوب آب، حضور جامعه مدنی به عنوان یکی از ارکان سه‌گانه حکمرانی در کنار دولت و بخش خصوصی، اهمیت زیادی دارد. حضور این رکن از دو منظر اهمیت و ضرورت دارد: یکی اینکه جامعه مدنی شاید تنها رکنی از حکمرانی منابع طبیعی است که دغدغه حفظ منابع و منافع محیط زیستی را دارد (حداقل بیشتر از رکن دولت و رکن بخش خصوصی). دوم اینکه همین جامعه مدنی به عنوان «گروه میانجی» می‌تواند رابطه دولت و مردم را در جهت مفاهمه و افزایش سرمایه اجتماعی بهبود ببخشد.
واقعیت دیگر این است که نهادهای دولتی یا حتی دستگاه‌های نظارتی معمولاً قادر به تغییر و اصلاح رویه‌ها و طرح‌های اجرایی در جهت حفاظت از منابع طبیعی و محیط زیستی نیستند و معمولاً درگیر تعارفات اداری می‌شوند. در چنین شرایطی تشکل‌های مدنی حافظ محیط زیست می‌توانند نقش مهمی ایفا کنند. ایجاد یک فضای کنشگری برای تشکل‌های مردم‌نهاد و تقویت مطالبه‌گری در آنها می‌تواند منجر به تقویت اعتماد و سرمایه اجتماعی و در نهایت حفاظت منابع آب و محیط زیست شود. در سال‌های اخیر نمونه‌ای از قدرت و تاثیرگذاری این مطالبه‌گری جامعه مدنی را در مواجهه با برخی از پروژه‌های توسعه‌ای (نظیر پتروشیمی میانکاله) به نفع حفاظت محیط زیست، شاهد بوده‌ایم و تاثیر آن بر حفاظت محیط زیست غیرقابل انکار است. دولت باید این فضای کنشگری و مطالبه‌گری جامعه مدنی را در عرصه حفاظت از منابع و پیکره‌های آبی (آبخوان‌ها، تالاب‌ها و…) نیز ایجاد کند.
حرف آخر
جنبه‌هایی از اصلاح حکمرانی آب که در بالا ذکر شد گویای این نکته هستند که حکمرانی خوب آب و حل مشکلات موجود نیازمند بهبود و اصلاحاتی در ساختارهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور است. مدیریت آب تنها یک قطعه از پازل مدیریت کلان کشور است و برای اصلاح وضعیت آن لازم است سایر قطعات این پازل نیز همزمان در وضعیت و موقعیت مناسبی قرار گیرند. بر این اساس، برنامه نجات آب کشور نمی‌تواند صرفاً مجموعه‌ای از یک‌سری پروژه فنی-مدیریتی باشد بلکه باید متضمن اصلاحاتی در حوزه حکمرانی و اصلاح سیاست‌ها و راهبردهای کلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور در چارچوب یک الگوی توسعه‌ای باشد.
[1] reflexivity
[2] clientelism
[3] conflicts of interest