سال ۱۳۸۵ قانون یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و البته طی این ۱۷ سال هرگز به اجرا نرسید. دفتر یکپارچه‌سازی اراضی سازمان امور اراضی کشور اما از فروردین سال ۱۴۰۲ اعلام کرد که به‌صورت جدی پیگیر اجرایی شدن این قانون است. مرداد امسال بود که خبری از سوی این سازمان مبنی‌بر تدوین شیوه‌نامهٔ اجرایی این قانون منتشر شد. اما آذر امسال خبر دیگری از سوی «رضا افلاطونی»، رئیس سازمان امور اراضی کشور منتشر شد که نشان می‌داد اراضی کشاورزی ایران همچنان تکه‌تکه خواهند ماند. او در گفت‌وگو با وب‌سایت خبری سازمان متبوعش گفته بود «‌شیوه‌نامهٔ اجرایی یکپارچه‌سازی و تجمیع اراضی کشاورزی نیاز به اصلاح دارد» تا تعداد و مساحت قطعات، نوع منبع آب، نوع سند و نظام فعلی بهره‌برداری در آن مشخص شود، اما به زمان تکمیل این اصلاحات اشاره‌‌ای نکرد. ارث پدری بین فرزندان کشاورزان تقسیم می‌شود، ‌در ترویج کشاورزی مناسب عمل نشده‌ و بودجه برای تشویق کشاورزان، اختصاص نیافته است؛ اینها دلایلی است که افلاطونی در توضیح‌ ‌اجرا نشدن قانون یکپارچه‌سازی اراضی به آنها استناد کرده است.

آمار رسمی از وضعیت کشاورزان و هشدارها از پیامدهای دنباله‌دار کشاورزی بر اراضی خرد اما به دلایل کاری ندارد و اعداد تکان‌دهنده‌ای را نشان می‌دهد؛ اعدادی که می‌تواند بهره‌وری پایین کشاورزی کشور همچنین بازدهی منفی سرمایه‌گذاری بر این حوزه را توجیه کند.

 

اعداد واقعی

هفتهٔ گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی با عنوان «تحقق امنیت غذایی در کشور با اتکا بر تولید داخلی؛ چالش‌ها و الزامات» منتشر کرد. گزارشی که در بخش مربوط به کشاورزی وقایع قابل‌تأملی را با استناد به آمار رسمی موجود مطرح کرده است. این گزارش تأکید کرده است که خرد و پراکنده شــدن بیش‌از‌حد اراضی به‌عنوان یکــی از مهمترین موانع کاربست دانش در کشاورزی مطرح است و از عوامل کاهش بهره‌وری در بخش کشاورزی به‌شــمار می‌رود. ضمن اینکه خرد شدن اراضی کشــاورزی زمینه را بــرای تغییر کاربری آنهــا فراهم می‌کند: «طبق آمار سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد (FAO) سهم اراضی کشاورزی (مشــتمل بر زراعی، باغی و مراتع) از کل اراضی کشور، در دورهٔ زمانی ۱۹۶۱تا۲۰۲۰ میلادی از ۳۶.۴ درصد بــه ۲۹ درصد کاهش یافته است و از نظر میزان کاهش سهم اراضی کشاورزی، کشور ایران رتبهٔ ۴۸ جهان را دارا است. همچنین، سرانهٔ اراضی کشـاورزی (مشتمل بر اراضی زراعی، باغی و مراتع) به‌ازای هر نفر از جمعیت کشور، در دورهٔ ۱۹۶۱تا۲۰۲۰ میلادی بالغ بر ۸۰ درصد کاهش داشته ‌است و از این نظر نیز در رتبهٔ ۳۰ جهان قرار دارد. از طرفی تقطیع اراضی کشـاورزی نیز از چالش‌های اساسی تولید دانش‌بنیان غذا در کشور است.»

 

بنابر نتایج آخرین سرشماری کشاورزی مرکز آمار ایران، در سال ۱۳۹۳ بالغ بر ۷۴.۸ از بهره‌برداران زیر ۵ هکتار و ۸۷.۴ از بهره‌برداران زیر ۱۰ هکتار زمین را مورد بهره‌برداری قرار دادند و روند فعلی خرد شدن اراضی نیز نشان می‌دهد این وضعیت بغرنج‌تر هم خواهد شد.

مرکز پژوهش‌های مجلس در یک نمونهٔ موردی عنوان کرده است طبق اطلاعات حدنگاری استان زنجان سهم اراضی کشاورزی کمتر از یک هکتار از کل اراضی کشاورزی این استان در دورهٔ زمانی ۱۳۸۲ تا ۱۴۰۰ بیش از ۳۸ برابر رشد داشته است، در مقابل سهم اراضی کشاورزی ۵ هکتار و بالاتر از کل اراضی کشاورزی این استان کاهش ۶۴ و ۳ درصدی را تجربه کرده است:  «در همین راستا بسیاری از روستاهای کشور به‌خصوص روستاهای در جوار شهرهای بزرگ از چرخهٔ تولیدات کشاورزی خارج شده‌اند. درواقع، در چنین مواقعی ماهیت روستا تغییر یافته و از تولیدات کشاورزی به‌سمت خدمات غیرمولد روی می‌آورد.»

 

تغییر کاربری همچنان پابرجا

طی این سال‌ها بخش وسیعی از اراضی کشاورزی علاوه‌بر خردی و پراکندگی، در معرض تغییر کاربری‌های مجاز و غیرمجاز قرار گرفته‌اند که یکی از مهمترین چالش‌های روز منابع خاک و امنیت غذایی کشور به‌شمار می‌رود. طبق آمارنامهٔ سازمان امور اراضی در سال ۱۴۰۰ طی سال‌های ۱۳۷۴ الی ۱۴۰۰ و با یک روند تصاعدی بالغ بر ۴۱۲ هزار و ۷۸۴ مورد مشتمل بر حدود ۷۳ هزار و۷۸۰ هکتار از اراضی دچار تغییر کاربری غیرمجاز شده‌اند.

البته این آمار صرفاً موارد شناسایی‌شده است و بیشتر تغییر کاربری‌های غیرمجاز به‌دلیل پایش نشدن مستمر وضعیت اراضی کشاورزی از چشم دور مانده است. همچنین، در دورهٔ زمانی ۱۳۳۴ تا ۱۳۸۰ فقط در اثر گسترش شهرهای تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شیراز و تبریز بالغ بر ۱۱۸ هزار هکتار از اراضی مرغوب کشاورزی تغییر کاربری یافته و به‌طور غیرقابل‌برگشت از چرخهٔ تولید خارج شده‌اند.

کارشناسان حوزهٔ کشاورزی به‌ویژه در بخش اقتصاد کشاورزی معتقدند در شرایط فعلی و با توجه به وضعیت اقتصادی کشور، همچنین قوانین و مقرراتی که بدون پشتوانهٔ اجرایی تصویب می‌شوند، موجب شده است که آیندهٔ کشاورزی و اراضی ایران با روند فعلی پیش برود و حداقل در کوتاه‌مدت و میان‌مدت اصلاحی در کار نیست.

 

نظام پرچالش کشاورزی

«کمال اطهاری»، اقتصاددان، به «پیام ما» می‌گوید چالش اساسی در قانون و مقررات و همچنین نظامی است که در کشاورزی ایران شکل گرفته است: «در وهلهٔ نخست مسئله در این است که در ایران قوانین و مقرراتی برای جلوگیری از خرد شدن اراضی وجود ندارد. از سوی دیگر در کنار قانون مشوقی هم تعریف نشده است که کشاورز را متقاعد کند صرفهٔ اقتصادی‌اش در تجمیع اراضی و بهره‌برداری از اراضی تجمیع شده است. این یک واقعیت است که نظام بهره‌برداری ایران خرده‌بورژوایی است؛ زیرا اهداف طرح‌شده در ابتدای انقلاب خرده‌بورژوایی بود و نئولیبرال نبود. اما به‌مرور زمان مالکیت مشترک، تعاونی‌ها و شرکت‌های سهامی منحرف شدند و در آن مقطع نه از طرف مالکان بلکه از سمت تعاونی‌های کشاورزی و شرکت‌های سهامی زراعی تمام زمین‌ها تقسیم شد و اصلاحات ارضی مجددی صورت گرفت. اگر این نهادها مشکلی داشتند شورای انقلاب تصویب کرد که شرکت سهامی زراعی غیر از بعضی از آنها را که دولتی بود و همچنین شرکت‌های تعاونی‌ای که تمایل دارند را منحل کنند. این مصوبه از مصوبه‌هایی است که مهر خرده‌بورژوایی بر روی آن خورده است. در کنار این موضوع ما قانون ارث را نیز داریم که برای اراضی کشاورزی هم مانند سایر املاک عمل می‌کند، یعنی پنج هکتار زمین کشاورزی اگر به پنج فرزند یک کشاورز برسد، می‌توانند آن را به پنج قطعه زمین یک هکتاری تبدیل کنند و ممنوعیتی برای آن وجود ندارد.»

 

 به‌نظر اطهاری نظام بهره‌برداری تعاونی یا همان شبکه‌ای، از بین رفته و به‌جای آنکه سیستم‌های سنتی مانند بُنِه تقویت شده است و در چنین شرایطی تجمیع یا پکپارچه‌سازی اراضی از دیدگاه بهره‌بردار بی‌دلیل است: «در این شرایط خرده‌مالک‌ها رشد کردند و این خرده‌مالکان نیز به‌تدریج فوت کردند و زمین‌ها تقسیم شده است و حالا نمی‌توانند زمین‌ها را زهکشی کنند؛ یعنی حتی در بسیاری از موارد تکنولوژی خیلی پیشرفته هم نمی‌خواهد، زهکشی می‌خواهد و خرده‌مالکان اجازهٔ این زهکشی و شیب‌بندی و… را نمی‌دهند. از دیگر مشکلات خرد شدن زمین‌ها آن بوده است که اجازهٔ کار ماشین‌‌آلات پیشرفته را نمی‌دهد؛ چون عملاً در این زمین‌ها کشاورز نمی‌تواند از این ماشین‌‌آلات استفاده کند و هزینهٔ تعمیراتش را هم بپردازد؛ به همین علت است که سرمایه‌گذاری در حوزهٔ کشاورزی در ایران بازدهٔ منفی داشته است. اما همان‌طور که گفتم این شرایط در حال حاضر امکان اصلاح ندارد یا به‌سختی قابل اصلاح است.»

 

دولت بی‌سرمایه

«فاطمه پاسبان»، استاد مرکز تحقیقات،آموزش کشاورزی و منابع طبیعی خراسان رضوی هم موضوع ارث را به میان می‌کشد و تمایل و خواست کشاورزان را عامل موثر بر این روند ارزیابی می‌کند. او این تمایل و خواست را نشئت‌گرفته از تأمین سود و انتفاع کشاورز می‌داند: «یکپارچه‌سازی اراضی باید با تمایل خود کشاورز یا در حقیقت مالک زمین کشاورزی انجام شود، نه اینکه دولت بخواهد متولی آن باشد. دولت فقط باید بسترسازی کند. به‌ویژه حالا که زمین و کیفیت آن بسیار مهم است. این موضوع در نبود مشوق‌ها امکانپذیر نیست. می‌توان این‌طور گفت که در شرایط فعلی کشاورز برای تجمیع اراضی ریسک نمی‌کند؛ چراکه با تجربهٔ موفق و خوبی در مورد تصمیمات دولت برای بخش کشاورزی روبه‌رو نبوده‌ است. دولت باید بتواند کشاورز را قانع کند. اگر بتواند کشاورز را قانع هم بکند، اعتبار و بودجه‌ای برای تأمین مشوق‌ها ندارد. این پروسه یک دور باطل است.»

او تأکید می‌کند که اصلی‌ترین مانع برای تحقق اهداف دولت در یکپارچه‌سازی اراضی، تهی بودن دست دولت از سرمایهٔ اجتماعی بخش کشاورزی یعنی اعتماد این بخش به وزارت جهادکشاورزی است.