|پیام ما| لایحۀ ۲۱ ماده‌ای «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» که آذرماه پارسال تقدیم مجلس شد همچنان محل بحث‌های کارشناسی است. درحالی‌که مدیریت سیل در کشور همچنان با چالش‌های جدی مواجه است، پس از چندین سیل بزرگ و خسارت‌بار، این لایحه پیشنهاد شد تا ضعف‌های قانونی رفع شود و نحوۀ واگذاری مسئولیت به دستگاه‌های متولی مشخص شود. اما اواخر فروردین امسال، به دلیل برخی مشکلات، بررسی این لایحه در مجلس تا زمان بررسی لایحه آبخیزداری به تعویق افتاد. اکنون مرکز پژوهش‌های مجلس هم با انتشار گزارشی کارشناسی دربارۀ ایرادات این لایحه، پیشنهاد کرده است پیش از تصویب، اشکالاتش رفع شود.

لایحۀ «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» که هدف از ارائۀ آن، وجود خلأها و ضعف قوانین موجود در نحوۀ واگذاری مسئولیت‌ها به دستگاه‌های متولی و و همچنین نبود ضمانت‌های اجرایی برای برخورد با متخلفان عنوان شده است، در دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفته است. در گزارش کارشناسی این لایحه که «جمال محمدولی سامانی»، مدیر مطالعه و «علیرضا رهایی» و «محمد حسن معادی رودسری» ناظران علمی آن هستند، تأکید شده که در بررسی لایحه لازم است اسناد (ملی و استانی) آمایش سرزمین و رویکرد آمایش سرزمین در حفاظت و بهره‌برداری از رودخانه و سیلاب نیز مد نظر قرار گیرد.
در این گزارش با اشاره به ضرورت وجود قانون مشخص و جامع برای مدیریت سیلاب و توجه به رویکرد آمایش سرزمین در حفاظت و بهره‌برداری از رودخانه‌ها و سیلاب به محورهای اصلی این لایحه اشاره شده است. در حالی که موضوع جنجالی در لایحۀ حفاظت از رودخانه‌ها، اخذ سند بستر و حریم رودخانه‌ها به نام وزارت نیرو بوده که بر اساس آن، بخشی از اسناد به‌ نام منابع طبیعی و بخشی نیز به نام وزارت نیرو صادر می‌شود، گزارش مرکز پژوهش‌ها به محورهای اصلی لایحه اشاره می‌کند: «محورهای اصلی این لایحه اتخاذ تدابیر لازم و تقویت هماهنگی بین‌دستگاهی در حفاظت و بهره‌برداری از اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها، ایجاد پشتوانۀ قانونی برای صدور سند برای عرصه اراضی بستر رودخانه‌ها به نام حکومت جمهوری اسلامی ایران به‌منظور جلوگیری از توسعۀ تصرفات و ساخت‌وساز در این اراضی، نظام‌بخشی به نحوۀ آزادسازی تصرفات مزاحم عبور ایمن سیلاب واقع در اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها با جلب مشارکت بخش قضایی و ایجاد پشتوانه‌های صریح قانونی برای برخورد با متخلفان و جبران خسارات وارده به منابع آب و اشخاص و اتخاذ تدابیر لازم و ایجاد هماهنگی بین‌دستگاهی به‌منظور پیشگیری، کنترل و مدیریت سیل و جبران خسارت‌های ناشی از آن است.»

در گزارش اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تبصره‌ای به ماده دو لایحه حفاظت از رودخانه‌ها اضافه شده که می‌گوید: بستر دریاها در مالکیت دولت است و حفاظت از دریاها، تالاب‌ها و دریاچه‌ها کماکان برعهدۀ دستگاه‌های متولی است

این گزارش در نهایت تأکید می‌کند که با توجه به بررسی کارشناسی محتوای مواد لایحه، ارائۀ پیشنهادهای اصلاحی و همچنین انطباق مواد لایحه با قوانین موجود و همچنین با توجه به اینکه درحال حاضر صرفاً قانون پیشگیری و مبارزه با سیل مصوب ۱۳۴۸ و قانون توزیع عادلانۀ آب مصوب سال ۱۳۶۱ از جمله قوانین اصلی کشور در این زمینه محسوب می‌شوند، تصویب این لایحه پس از اصلاحات و رفع ایرادهای موجود پیشنهاد می‌شود.
مهم‌ترین دلایل تشدید خسارات سیل
علت وقوع سیل در رودخانه‌ها و مسیل‌های کشور، بارش‌های شدید و مداوم در حوضه‌های آبریز مناطق سیل‌گرفته و بالادست آنهاست. این گزارش به برخی اقدامات و عوامل، باعث تشدید خسارات سیل می‌شوند اشاره کرده است.
براین‌اساس، دخل و تصرف غیرمجاز در بستر و حریم رودخانه و مسیل‌ها که طبق قانون توزیع عادلانۀ آب در اختیار وزارت نیرو است و معمولاً با توجه به سیلاب با دورۀ برگشت بیست‌وپنج ساله تعیین می‌شود. تصرف مجرا و بستر رودخانه تقریباً در تمام سیل‌های حادثه‌ساز، عامل اصلی ایجاد خسارت و تلفات انسانی است.
همچنین تخریب منابع طبیعی و پوشش گیاهی که در اثر عوامل طبیعی از جمله تغییر اقلیم و خشکسالی‌های اخیر و همچنین عوامل انسانی و دخل و تصرف‌های غیرمجاز صورت گرفته است، از عوامل تشدید خسارت سیل است. به‌دلیل کاهش پوشش گیاهی در سطح حوضه‌های آبریز، ضریب نفوذ ناپذیری زمین کاهش یافته و رواناب ناشی از بارش‌ها حتی تا ۳۰ برابر، نسبت به حالتی که پوشش گیاهی در سطح حوضه باشد، در برخی از حوضه‌های با شیب تند و دارای خاک‌های فرسایش‌پذیر افزایش یافته است. این امر باعث جابه‌جایی گل‌ولای زیادی می‌شود و قدرت سیلاب و خسارات و تلفات را افزایش می‌دهد.

با توجه به بررسی کارشناسی محتوای مواد لایحه، ارائۀ پیشنهادهای اصلاحی و همچنین انطباق مواد لایحه با قوانین موجود از جمله قانون پیشگیری و مبارزه با سیل مصوب ۱۳۴۸ و قانون توزیع عادلانۀ آب مصوب سال ۱۳۶۱ تصویب این لایحه پس از اصلاحات و رفع ایرادهای موجود پیشنهاد می‌شود

از سوی دیگر احداث سازه‌های تقاطعی مانند پل‌ها و جاده‌ها بدون در نظر گرفتن شرایط و مسیر طبیعی رودخانه‌ها، منجر به کاهش و تغییر مسیر عبور جریان و حتی انسداد مسیر آنها می‌شود. در برخی از سیل‌های به‌وقوع پیوسته در سال‌های اخیر، تلفات جانی زیادی به‌سبب قرار گرفتن خودروهای عبوری در مسیر جریان سیل اتفاق افتاده است که ناشی از احداث سازه‌های تقاطعی نامناسب بوده است.
این گزارش اضافه می‌کند که نادیده گرفتن و نبود واکنش صحیح به هشدارها و پیش‌بینی‌های صورت‌گرفته در رابطه با وقوع سیلاب از دیگر عوامل افزایش خسارات ناشی از این پدیده است. همچنین نبود محور هماهنگ‌کنندۀ قوی و فراگیر از عوامل مهم و اصلی در واکنش دیرهنگام و نامناسب در زمان وقوع سیلاب بوده است. در برخی موارد تصمیمات دیرهنگام یا نامناسب از سوی دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط منجر به ایجاد خسارات و تلفات فراوان شده است.
در این گزارش کارشناسی همچنین به فعالیت‌های مختلف کنترل و مدیریت سیل پرداخته شده و راهکارهای پیشگیری و کاهش خسارت سیل به دو دستۀ سازه‌ای و غیرسازه‌ای تقسیم شده است. در روش‌های سازه‌ای با اجرای طرح‌هایی نظیر سدسازی، احداث سیل‌بند و خاکریزها، ساماندهی رودخانه و غیره، سیلاب کنترل و مهار می‌شود. اما در روش‌های غیرسازه‌ای نیز با عملیاتی نظیر پهنه‌بندی، اعمال مقررات خاص، سیستم‌های هشدار و غیره ضمن اجازۀ عبور سیلاب از مناطق، موجبات کاهش خسارت فراهم می‌شود.
در مسیر مدیریت سیلاب و حفاظت از رودخانه‌ها
این گزارش در بخش دیگری به اقدامات مطلوب دستگاه‌های مختلف مرتبط به بستر و حریم رودخانه‌ها پرداخته است. بر این اساس وزارت نیرو می‌تواند تعیین حد بستر و حریم تمام پهنه‌های آبی موضوع قانون توزیع عادلانه آب، پیگیری تصرفات بستر و حریم تا رفع تصرف در مراجع مربوطه و همچنین انجام اقدامات حفاظتی سازه‌ای و غیرسازه‌ای مرتبط با رودخانه‌ها به‌خصوص در مناطق سیل‌خیز را پیگیری کند. همچنین اقدام مطلوب سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، اخذ استعلام از وزارت نیرو در زمان هرگونه اقدام ثبتی برای اراضی مجاور رودخانه‌ها و تالاب‌ها و از سوی دیگر تهیه و ارائۀ لایحۀ اطلاعات حقوقی کاداستر پلاک‌های واقع در حد بستر رودخانه‌ها و تالاب‌ها به دستگاه‌های مرتبط ذی‌صلاح عنوان شده است. شهرداری‌ها نیز باید در اجرای طرح‌های کنترل سیلاب داخل شهر با وزارت هماهنگی لازم را داشته باشند. جانمایی نقشه‌های حد بستر و حریم در طرح‌های هادی و تفصیلی در زمان مطالعه و تثبیت توسط کمیسیون ماده ۵ از دیگر اقدامات مربوط به شهرداری است. اقدام مطلوب وزارت کشور تأکید بر رعایت ضوابط تعیین حد بستر و حریم در جلوگیری از ساخت‌وساز در اراضی بستر و حریم و الزام به رفع انسداد نقاط گلوگاهی بدون آبگذری ایمن سیلاب در مسیر رودخانه‌های کشور است. اقدام مطلوب مراجع قضایی نیز تعیین تکلیف نحوۀ به رسمیت شناختن اسناد مصادره برای اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها در قالب بخشنامه‌های قضایی، اتخاذ رویه‌های واحد مابین قضات در صدور احکام مرتبط با تصرفات بستر و حریم و در آخر صدور دستور قضایی رفع تصرفات و رعایت محدوده بستر و حریم رودخانه به دستگاه‌های دولتی عنوان شده است.
تاکید بر ملاحظات آمایش سرزمین
مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی کارشناسی خود، برای 21 ماده این لایحه مواردی را برای اصلاح و برطرف شدن ایرادات پیشنهاد کرده است. در بسیاری از مواد، پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها تفاوت چندانی با مواد لایحه ارائه‌شده ندارد. اما در برخی مواد تبصره‌هایی اضافه شده است. از جمله این مواد، ماده 2 این لایحه است که در آن آمده: «بســتر کلیه نهرهای طبیعی، رودخانه‌ها، مســیل‌ها و سایر منابع و مجاری طبیعی آب‌های ســطحی اعم از اینکه داخل در محدودۀ شهر یا خارج از آن باشد، از مشترکات و در مالکیت حکومت جمهوری اسلامی ایران است که قابل تملک خصوصی، فروش یا وقف نیست و حفاظت از این منابع، وفق مفاد این قانون به وزارت نیرو محول می‌شود. مفاد این ماده نافی وظایف قانونی سایر دستگاه‌ها نیست.» در گزارش اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تبصره‌ای اضافه شده که می‌گوید: «بستر دریاها در مالکیت دولت است و حفاظت از دریاها، تالاب‌ها و دریاچه‌ها کماکان برعهدۀ دستگاه‌های متولی است.» در ماده ۳ این لایحه، تشخیص و تعیین پهنای بستر و حریم کمی نهرهای طبیعی، رودخانه‌ها، مسیل‌ها و سایر منابع آب سطحی عنوان شده و بررسی این ماجرا به وزارت نیرو و در مواردی با نظارت سازمان محیط زیست واگذار شده است و ماده ۴ نیز بدون هیچ تبصره‌ای ایجاد هرگونه اعیانی، حفاری، دخل و تصرف در بستر را بدون اجازه وزارت نیرو ممنوع دانسته. مرکز پژوهش‌ها اما در پیشنهادهای خود چندین تبصره به این ماده اضافه کرده است، از جمله اینکه «استعلام از وزارت نیرو و رعایت ضوابط حاکم بر بستر و حریم و رعایت ملاحظات آمایش سرزمین است». همچنین در تبصره‌ای دیگر، اجارۀ بستر فعال رودخانه برای احداث هرگونه اعیانی به‌منظــور بهره‌برداری مسکونی، اداری، آموزشی و غیره و ایجاد هرگونه نقاط جمعیتی متراکم ممنوع اعلام شده است.
اضافه شدن این تبصره به لایحه در حالی است که وزارت نیرو پیش از این با استناد به یک تفاهم‌نامه و درحالی‌که هنوز لایحه در دست بررسی اولیه بود، برای مالکیت رودخانه‌ها و تالاب‌ها اقدام کرده بود. این اقدام مهر ماه پارسال واکنش «عباسعلی نوبخت»، رئیس سازمان منابع طبیعی را هم برانگیخته و سبب شده بود که او با ارسال نامه‌ای به رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به اقدامات وزارت نیرو برای دریافت سند رودخانه‌ها اعتراض کرده و آن را یک سوء‌تعبیر از مفاد تفاهم‌نامۀ مشترک بین دو مجموعه بخواند. کارشناسان منتقد نیز همواره انتقال اسناد رودخانه به نام امور آب را، فاقد هرگونه توجیه قانونی دانسته‌اند. «مصطفی نوری»، مشاور امور حقوقی و مجلس سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری در روزهای گذشته درباره این لایحه که بناست بار دیگر مورد بررسی قرار گیرد، به «پیام ما» گفته بود: «انتظار این است که نمایندگان مجلس، استدلال‌های کارشناسی را بپذیرند. به اینکه مالکیت عرصه‌های ملی را تفکیک کنیم نیازی نیست. چرا که در این صورت بعید نیست که دستگاههای دیگر هم دربارۀ مالکیت نقاط دیگر مدعی شوند و با ایجاد تقابل، یک‍ارچگی عرصه‌های آبخیز از بین برود.»