سال‌هاست دستگاه‌های مسئول درباره پیامدهای این روند هشدار می‌دهند و هر سال هزاران پرونده تخلف تشکیل می‌شود. اما پرسش مهم‌تر این است که چرا با وجود قانون، برخوردهای قضایی و تخریب ساخت‌وسازهای غیرمجاز، همچنان زمین‌های کشاورزی از چرخه تولید خارج می‌شوند؟ آیا مسئله فقط قانون‌گریزی است یا ریشه‌ای عمیق‌تر در اقتصاد کشاورزی دارد؟

پاسخ این پرسش را شاید بتوان در موضوعی جست‌وجو کرد که داور نامدار، رئیس سازمان امور اراضی کشور، بی‌پرده بیان می‌کند: «یکی از دلایل تغییر کاربری، پایین بودن انگیزه کشاورزان برای حفظ کاربری کشاورزی است. وقتی محصولات کشاورزی نمی‌توانند با بخش خدمات و صنعت رقابت کنند، طبیعی است که کشاورز به سمت کاربری دیگری برود.»
این جمله، نقطه آغاز فهم بحرانی است که تنها به چند دیوارکشی غیرمجاز محدود نمی‌شود؛ بحرانی که به امنیت غذایی کشور گره خورده است.

زمین؛ سرمایه تولید غذا یا کالای سرمایه‌ای؟

در ادبیات رسمی، تغییر کاربری معمولاً به‌عنوان یک تخلف شناخته می‌شود؛ اما واقعیت میدانی نشان می‌دهد زمین کشاورزی امروز، بیش از آنکه ابزار تولید باشد، به یک دارایی سرمایه‌ای تبدیل شده است. فاصله قیمت میان یک هکتار زمین زراعی و همان زمین پس از تغییر کاربری، آن‌قدر زیاد است که سود چندین سال کشاورزی در برابر آن ناچیز به نظر می‌رسد.

محسن آشتیانی، مدیرکل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی، می‌گوید: «باید برای کشاورز صرفه اقتصادی ایجاد کنیم؛ وگرنه تا زمانی که کشاورزی سود نداشته باشد، زمین‌ها قطعه‌قطعه شده و فروخته می‌شوند.» او ریشه اصلی این روند را در اقتصاد زمین می‌بیند: «زمین به محض دیوارکشی و ساخت‌وساز، ارزش افزوده پیدا می‌کند و همین، بزرگ‌ترین عامل تخریب اراضی کشاورزی است.»به همین دلیل، تغییر کاربری صرفاً محصول تخلف نیست؛ بلکه محصول تفاوت فاحش ارزش اقتصادی میان تولید غذا و ساخت‌وساز است.

امنیت غذایی روی چه زمینی بنا شده است؟

اگرچه ایران نزدیک به ۱۶۵ میلیون هکتار وسعت دارد، اما کل اراضی کشاورزی کشور حدود ۱۸.۷ میلیون هکتار است؛ یعنی تنها حدود ۱۱ درصد از مساحت کشور. از این میزان نیز، بنا به گفته آشتیانی، فقط حدود پنج میلیون هکتار در رده اراضی مرغوب کلاس یک و دو قرار دارند؛ همان زمین‌هایی که بیشترین ظرفیت تولید محصولات کشاورزی را دارند و در عین حال، بیشترین فشار تغییر کاربری را تحمل می‌کنند.

ناصر نویدی، رئیس بخش تحقیقات شناسایی خاک وزارت جهاد کشاورزی، توضیح می‌دهد که بر اساس استانداردهای ارزیابی خاک، اراضی کلاس یک و دو تقریباً هیچ محدودیتی برای تولید ندارند و به همین دلیل، طبق قانون نباید تغییر کاربری پیدا کنند. اما او هشدار می‌دهد: «مسئله فقط همین اراضی نیست. عمده تولیدات کشاورزی ما امروز در اراضی کلاس سه و چهار انجام می‌شود و اگر آن‌ها را هم در جریان تغییر کاربری قرار دهیم، دیگر اراضی کافی برای تولید نخواهیم داشت.»

آمارهای رسمی نیز این نگرانی را تأیید می‌کند. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، از سال ۱۳۷۴ تا ۱۴۰۱، بالغ بر ۷۸ هزار و ۳۸۵ هکتار از اراضی زراعی و باغی کشور در معرض تغییر کاربری غیرمجاز قرار گرفته است؛ یعنی روزانه حدود ۷.۶ هکتار. نکته تلخ‌تر اینجاست که این آمار، تنها سطح ابنیه احداث‌شده را شامل می‌شود و اراضی محصورشده یا دیوارکشی‌شده را در بر نمی‌گیرد. به عبارت دیگر، آمار واقعی بسیار بیشتر از این رقم است.

صدای کشاورز؛ از شالیزار تا ویلا

لیلا، شالیکار ۴۵ ساله اهل گیلان، سال‌هاست با زمین زندگی کرده. او می‌گوید:« نسل قبلی بیشتر کشاورزی می‌کردند، اما نسل جدید نه علاقه دارد و نه توان. بچه‌ها پدر و مادرشان را دیدند که چه سختی‌هایی کشیدند. ذهنشان جای دیگری است. ترجیح می‌دهند زمین را بفروشند، بروند شهر، ماشین مدل بالا بخرند یا هر کار دیگری بکنند.»
اما سختی فقط به نسل جدید ختم نمی‌شود. لیلا می‌گوید کشاورزان تا وقتی هزینه‌ی خاصی ندارند، با زمین کنار می‌آیند: «تا وقتی پسرشان تصمیم نگیرد که ازدواج کند یا دخترشان به جهیزیه نیاز نداشته باشد، مشکلی نیست. برنج محصولش را می‌دهد. اما وقتی می‌بینند از پس هزینه‌ها برنمی‌آیند، مجبور می‌شوند تکه تکه زمین را بفروشند.»
و اینجا پای واسطه‌ها به میان می‌آید. لیلا می‌گوید املاکی‌ها و واسطه‌ها زمین را زیر قیمت می‌خرند. «یک املاکی می‌آید، می‌داند موقعیت خوب است، می‌داند از پس فروش برمی‌آید، زمین را از کشاورز زیر قیمت می‌خرد، بعد با سود کلان می‌فروشد. سودی که بسیار بیشتر از کمیسیون مصوب اتحادیه مشاوران املاک است.»

او تأکید می‌کند که این واسطه‌ها فقط املاکی نیستند:«دهیار، شورا، آشنایان، هرکسی که زرنگ‌تر است و ارتباطات دارد، می‌تواند لابی کند، حمایت بگیرد و کارشان را بکند.» به گفته‌ لیلا، تغییر کاربری برای زمین‌های نزدیک به شهر راحت‌تر است و سرمایه‌داران می‌توانند از پسِ گرفتن مجوز بربیایند، اما کشاورز واقعی سود اصلی را نمی‌برد؛ واسطه‌ها می‌برند.

سازنده چه می‌گوید؟

پژمان، ۳۲ ساله، سازنده‌ای در منطقه ساوجبلاغ استان البرز است. او از نگاه دیگرِ این ماجرا می‌گوید؛ نگاه کسی که زمین می‌خرد، می‌سازد و می‌فروشد.
پژمان می‌گوید زمین خارج‌بافت در کردان متری ۷ تا ۱۰ میلیون تومان خریداری می‌شود. برای یک زمین ۵۰۰ متری، حدود ۴ میلیارد تومان هزینه می‌شود. اگر کسی بخواهد روی آن بسازد، با هزینه‌ی مصالح امروز، ساخت هر متر حدود ۱۳ تا ۱۵ میلیارد برایش تمام می‌شود. «اگر با زمین و ساخت، ۱۳ میلیارد هزینه کرده باشی، باید روی ۲۰ میلیارد مانور بدهی. یعنی حداقل ۵ میلیارد سود.»

اما این سود، بدون هزینه و ریسک نیست. پژمان می‌گوید گرفتن انشعابات برق، گاز و آب برای زمین‌های خارج‌بافت، بین ۶۰۰ میلیون تا ۱ میلیارد تومان هزینه دارد. علاوه بر این، سازنده باید برای کمیسیون ماده ۱۰۰ هم پول بدهد؛ جریمه‌ای که اگر ساخت‌وساز خلاف باشد، پرداخت می‌شود تا ساختمان تخریب نشود: «ماده ۱۰۰ به نفع دو طرف است؛ هم به نفع شهرداری، هم به نفع سازنده. جریمه می‌دهی و ساختمان می‌ماند.»

فضای مجازی نیز تصویری متفاوت اما مکمل از این بحران ارائه می‌دهد. در کنار گلایه کشاورزان از سختگیری‌های قانونی، بازار بزرگی از خرید و فروش زمین با وعده «قابلیت تغییر کاربری» شکل گرفته است؛ بازاری که دلالان، واسطه‌ها و تبلیغات گسترده آن را تغذیه می‌کنند.

در چنین بازاری، ارزش اقتصادی زمین نه به کیفیت محصول، بلکه به احتمال ساخت‌وساز وابسته می‌شود. همین موضوع، کشاورزی را به فعالیتی کم‌جاذبه و سوداگری زمین را به فعالیتی پرسود تبدیل می‌کند.

پژمان می‌گوید: «زمینی که من یک سال پیش متری ۱۰ میلیون خریدم، الان متری ۳۰ میلیون شده. در یک سال، سه برابر. میلگردی که ۱۷ هزار تومان بود، الان ۱۸۰ هزار تومان است. همه چیز سه برابر شده.» او می‌گوید در چنین بازاری، هر کسی که زمین دارد ترجیح می‌دهد بسازد یا بفروشد، نه اینکه کشاورزی کند. او در مورد ریسک ساخت و ساز غیر مجاز می گوید: «در ایران، با یکی سلام علیک کنی، می‌توانی رفیق شوی. حقوق‌ها پایین است و رشوه راحت‌تر از قانون جواب می‌دهد.»

پژمان می‌گوید: «شهرداری و نیروهای مربوطه، گاهی با دریافت پول، تخریب را متوقف می‌کنند. طرف می‌گوید هوای ما را داشته باش. یک پولی جابه‌جا می‌شود و کار پیش می‌رود. تا ساخته بشود، دیگر تخریب نمی‌کنند. حتی گاهی یک کارت هدیه دو میلیون تومانی هم کارساز است» این یعنی قانون، در عمل، قدرت بازدارندگی خود را از دست داده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارش خود، این واقعیت را تأیید کرده و از «فراهم بودن زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و اعمال نفوذ و رانت در تصمیمات کمیسیون تغییر کاربری» سخن گفته است. همچنین به «قوانین متعارض و ضدونقیض» اشاره شده که خودشان زمینه سوءاستفاده از زمین‌های کشاورزی را فراهم کرده‌اند. جالب آنکه از سال ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۱، بالغ بر ۱۰ طرح و لایحه برای اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به مجلس ارائه شده، اما هیچ‌کدام به نتیجه نرسیده است.

چرا کشاورز زمینش را رها می‌کند؟

نامدار، معتقد است: سال‌ها سرکوب قیمت محصولات کشاورزی، به‌ویژه محصولات راهبردی، انگیزه تولید را کاهش داده است. او می‌گوید: «دولت سال‌های سال قیمت محصولات را تعیین کرده و سودی که برای کشاورز ایجاد شده، به اندازه‌ای نبوده که رغبت ادامه کار را حفظ کند.» نتیجه چنین وضعیتی از نگاه او روشن است: «اگر کشاورزی برای کشاورز نچرخد، زمین رها می‌شود.»

حتی در برخی موارد، زمین عمداً برای چند سال بایر گذاشته می‌شود تا در آینده امکان دریافت مجوز تغییر کاربری فراهم شود؛ روندی که به گفته رئیس سازمان امور اراضی، امروز در برخی مناطق مشاهده می‌شود. یعنی پیش از آنکه لودر وارد زمین شود، کشاورزی از آن زمین خارج شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در تحلیل خود، این پدیده را حاصل «عوامل رانشی (دافعه)» و «عوامل کششی (جاذبه)» می‌داند. از یک سو، پایین بودن سودآوری کشاورزی، خردی و پراکندگی اراضی، نظام تولید سنتی و سرکوب قیمت محصولات، کشاورز را از زمین می‌راند. از سوی دیگر، سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری غیرمولد در زمین و تغییر کاربری، او را به سمت فروش و ساخت‌وساز می‌کشاند.

قانون هست، اما کافی نیست

گزارش‌های پژوهشی نشان می‌دهند مسئله تنها ضعف نظارت نیست. مرکز پژوهش‌های مجلس در آسیب‌شناسی قوانین مرتبط با حفاظت از اراضی کشاورزی، به مشکلات متعددی اشاره کرده است: «فقدان شفافیت مناسب در بررسی و اعلام نتایج درخواست‌های تغییر کاربری»، «فراهم بودن زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و اعمال نفوذ»، «نبود معیارهای اصولی و دقیق برای تشخیص ضرورت‌های تغییر کاربری»، «عدم پیش‌بینی سازوکاری برای جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین»، «ضابطه‌مند نکردن الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها و روستاها» و «نبود سازوکاری برای جبران عدم‌النفع کشاورزان».

آشتیانی نیز بر همین نکته تأکید می‌کند و می‌گوید: «قوانین متعارض و ضدونقیض، خودشان زمینه سوءاستفاده از زمین‌های کشاورزی را فراهم کرده‌اند.»
به گفته او، سالانه حدود ۸۰ هزار مورد تغییر کاربری شناسایی و پنج تا شش هزار مورد قلع‌وقمع ساخت‌وساز غیرمجاز انجام می‌شود، اما تا زمانی که انگیزه اقتصادی تغییر نکند، برخورد قضایی به‌تنهایی بازدارنده نخواهد بود.

علاوه بر این، بر اساس آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور، جرم تغییر کاربری غیرمجاز در زمره جرائم درجه هفت محسوب شده و مشمول مرور زمان سه‌ساله می‌شود. این یعنی اگر از زمان وقوع جرم سه سال بگذرد و پرونده‌ای تشکیل نشود، عملاً مجرم تبرئه می‌شود. با توجه به وسعت ۱۸ میلیون هکتاری اراضی کشاورزی و کمبود نیروی انسانی و تجهیزات نظارتی، بسیاری از تغییر کاربری‌ها پس از گذشت سه سال شناسایی می‌شوند و قضات ناچار به صدور رأی برائت می‌شوند. در نتیجه، جرم نه‌تنها مجازات نمی‌شود، بلکه مشروعیت هم پیدا می‌کند.

توسعه، اما روی کدام زمین؟

یکی از مهم‌ترین چالش‌ها، تعارض میان نیاز به توسعه و حفظ زمین‌های کشاورزی است. ساخت مسکن، توسعه گردشگری، احداث نیروگاه خورشیدی یا ایجاد زیرساخت‌های جدید، همگی نیازهای واقعی کشور هستند؛ اما محل استقرار آن‌ها اهمیت تعیین‌کننده دارد. نویدی می‌گوید: «باید بین تولید محصولات کشاورزی، امنیت غذایی و تولید مسکن یک تعادل برقرار شود.»

آشتیانی نیز همین دغدغه را با زبانی صریح‌تر بیان می‌کند: «اگر هنر توسعه نداریم، حداقل هنر حفظ زمین‌های کشاورزی را داشته باشیم.» او حتی این پرسش را مطرح می‌کند که اگر طی سال‌های گذشته زمین‌های زیادی برای طرح‌های مسکن و توسعه اختصاص یافته، چرا بحران مسکن همچنان پابرجاست؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در این باره هشدار داده که در اثر الحاق غیرکارشناسی اراضی کشاورزی به محدوده شهرها، از سال ۱۳۳۴ تا ۱۳۸۰ حدود ۱۹۴,۶۰۰ هکتار از اراضی کشاورزی پیرامون شش کلان‌شهر (مشهد، شیراز، اهواز، تبریز، کرج و تهران) تغییر کاربری پیدا کرده است. حدود ۷۰ درصد این اراضی، جزء اراضی مستعد کشاورزی یعنی کلاس ۱، ۲ و ۳ بوده‌اند. روندی که بنا به گفته آشتیانی طی 10 سال اخیر روندی تساعدی به خود گرفته است.

امنیت غذایی از مزرعه آغاز می‌شود

شاید همین جمله، جمع‌بندی تمام این گزارش باشد؛ حفاظت از اراضی کشاورزی فقط با لودر، حکم قضایی یا دیوار قانون ممکن نیست. تا زمانی که تولید غذا برای تولیدکننده صرفه اقتصادی نداشته باشد، زمین آرام‌آرام از چرخه تولید خارج می‌شود؛ نه فقط با ساخت یک ویلا، بلکه از همان روزی که کشاورز تصمیم می‌گیرد دیگر روی آن چیزی نکارد.
در نهایت، مسئله فقط از دست رفتن چند هکتار زمین نیست؛ مسئله از دست رفتن ظرفیتی است که قرار است غذای نسل‌های آینده را تأمین کند. و اگر زمین‌های حاصلخیز امروز به کالایی برای سرمایه‌گذاری تبدیل شوند، فردا هزینه آن نه فقط بر دوش کشاورزان، که بر سفره همه ایرانیان خواهد نشست.
راهکار، نه در توصیه‌های مکرر برای «قوی‌تر بودن» یا «تاب‌آورتر شدن»، بلکه در بازتعریف جایگاه نهادها و بازگرداندن مسئولیت به جایگاه اصلی خود است. تا زمانی که کشاورزی برای کشاورز نمی‌چرخد، هیچ قانون و هیچ تخریبی نمی‌تواند جلوی فروش زمین را بگیرد.