ماده ۲۲ برنامۀ هفتم توسعه دربارۀ ارزیابی محیط‌زیستی شامل بند الف (ارزیابی اثرات محیط‌زیستی: EIA) و بند ب (ارزیابی راهبردی محیط‌زیستی: SIA) درحالی ارائه شد که از آغازین نسخۀ منتشر شده در لایحۀ پیشنهادی دولت، مورد بحـث و زیر ذره‌بین منتقدین بود. ایـن مـاده ابتدا در کمیسیون تخصـصی و سپـس در کمیسیون تلفیق تغییرات زیادی داشت، اما در صحن علنی تصویب نشد و پس از اعمال اصلاحات و تصویب مجلس، به شورای نگهبان ارسال شد که در رفت و برگشت بین مجلس، شورای نگهبان و نهاد عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز، این ماده دچار تغییراتی شد و بالاخره متن نهایی در تاریخ ۱۴۰۳/۴/۲ در آن مجمع تصویب شد که از زمان انتشار موجب شگفتی دغدغه‌مندان این حوزه شده است. 

متن ابلاغ شده برای اجرا در بندهای الف و ب، بدین شرح است:

مادۀ ۲۲- با هدف رعایت استانداردهای محیط‌زیستی، اقدامات زیر انجام می‌شود:

الف- کلیۀ طرح (پروژه)های بزرگ جدید و طـرح‌‌هـای تـوسعـه‌ای‌ بـزرگ کـه تـوسـط دستگاه‌های اجرایی، بخش‌های خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی در پهنۀ سرزمین از جمله مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژۀ اقتصادی اجرایی می‌شود، باید قبل از اجرا براساس شاخص‌ها، ضوابط و معیارهای محـیط‌‌زیسـتی کـه بـه تصـویب شورای‌عالی حفاظت محیط‌‌زیست می‌رسد، توسط سازمان حفاظت محیط‌زیـست مـورد ارزیابـی اثـرات محیط‌زیـستی قـرار گیـرد. سـازمان حفاظت محیط‌زیست مکلف است نظر خود را دایر بر تأیید یا عدم تأیید طرح (پروژه)ها با ذکر علل عدم تأیید، ظرف سه ماه به‌صورت کتبی اعلام کند. در صورت عدم کفایتِ سه ماه، سازمان حفاظت محیط‌زیست می‌تواند مهلت را دو ماه دیگر تمدید کند. عدم اعلام نظر ظرف مدت مقرر به منزلۀ تأییـد اسـت. آیین‌نامۀ اجرایی این بند مشـتمل بر مـصادیق طرح (پروژه)های مشـمول ارزیابی ظرف سه ماه از لازم‌الاجـرا شـدن این قانون توسـط سازمان حفاظت محیط‌زیست تهیه می‌شـود و پس از تأیید شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست، به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.

تبصره: چنانچه در مهلت مقرر اظهارنظر نشود و ازاین‌رو منجر به خسارت محیط‌زیستی شود، مـدیران مسـئول ذی‌ربط مسـئولیت جبرـان خسارت را بر عهده دارند.

ب- دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند طرح‌های کلان توسعه‌ای خود را مـورد ارزیابی راهبردی محیط‌زیستی قرار داده و گزارش آن را برای تأیـید به سازمـان محیط‌زیست ارسال کنند. آیین‌نامۀ اجرایی این بنـد، مشتمـل بر تعریف طرح‌هاـی کـلان توسعه‌ای، تـوسـط سازمان حفاظـت محیـط‌زیست تهیه مـی‌شـود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.

این متن نهایی ابلاغی، هم با پیشنهاد دولت و هم با متن کمیسیون تلفیق متفاوت است که در ادامه به بدعت‌های غلط آن پرداخته می‌شود:

بدعت اول: برای اولین‌بار و برخلاف سی سال گـذشـته (از سـال ۱۳۷۳ کـه ارزیـابـــی محیط‌زیستی در اسناد بالادستی ایران وارد شد) انجام مطالعات «EIA» به عهدۀ سازمان محیط‌زیست گذاشته شده است و کارفرمایان و مجـریان طرح‌هـا و دسـتگاه‌هـای اجرایی کشور از هـرگونه تکلـیف درایــن‌باره مـعاف شده‌اند. مشـخص نیـست که مـدیران ارشد سازمان (سازمان حفاظت محیط‌زیست) از این تغییر اساسی و پیامدهای متعدد اداری، مالی و حقوقی آن اطلاع دارند یا خیر؟ (البته کارشناسان ارشد دفتر ارزیابی که دراین‌باره مورد سؤال قرار گرفتند، تا لحظۀ انتشار قانون از این رویکرد بی‌خبر بودند) لیکن متن قانون واضح است و در بند الف صراحت دارد که «کلیۀ طرح (پروژه)های بزرگ جدید و طرح‌‌های توسعه‌ای‌ بزرگ … باید قبل از اجرا … توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست مورد ارزیابی اثرات محیط‌زیستی قرار گیرد.» پیامدهای چنین بدعتی به شرح زیر است:

به لحاظ ساختار سازمانی، ایجاد یک چارت اداری عریض و طویل در آن سازمان ضروری است. سازمان چگونه می‌تواند افراد زبده و مجرب برای تهیه و تدوین حدود ۲۰۰ گزارش در سال فراهم آورد؟ می‌دانیم که برون‌سپاری این فعالیت نیز ممکن نیست. زیرا حتی در صورت به‌کارگیری از ظرفیت شرکت‌های مشاور (ارجاع کار سهمیه‌ای)، الزامات و سازوکار آن فراهم نشده است. همچنین سازمان در طی سه دهه فعالیت در حوزۀ ارزیابی، خود مطالبه‌گر وضعیت اسف‌بار مشاوران این حوزه بوده که توسط سازمان برنامه‌وبودجه تأیید صلاحیت می‌شده‌اند و طی سال‌های گذشته، بی‌کفایت‌ترین آن‌ها، بیشترین تعداد کار را انجام داده‌اند. اینک سازمان چگونه می‌تواند صلاحیت علمی این مشاوران کم‌بضاعت را تضمین نماید؟

به لحاظ حقوقی، مسئولیت تمامی تبعات حقوقی فرآیند «EIA» برعهدۀ سازمان خواهد بود. خــودش مـطـالعات «EIA» را انجام می‌دهد و خودش آن مطالعات را تأیید یا رد می‌کند. از این پس، سازمان باید مسؤولیت مواجهه با ذی‌نفعان این حوزه (هم مردم هم کارفرمایان و هم نهادهای بازرسی و نظارتی) را تقبل کند. به‌زودی با رفع مسئولیت صاحبان طرح‌ها در انجام مطالعات «EIA»، شخصیت حقوقی کارفرمایان و مجریان«EIA» از سوی مجریان بخش خصوصی و دولتی دیده شده است و ذی‌نفعان با اطلاع از مشخصات اولیۀ پروژه‌ها، قبل از تهیۀ گزارش با کارفرمایان وارد تـعامل و گفـت‌وگو شـده‌اند. حتـی ایجاد ساختارهای ضـعیف و قوی در دستگاه‌های اجرایی و کارفرمایان بزرگ (مانند واحدهای HSE که برای بـرون‌سـپاری و نظـارت بر گزارش‌های EIA ایجاد شده و آموزش دیده بودند) را مـی‌توان در راسـتای مشارکت نهادهای متولی توسعۀ کشور در اجرای فرآیند ارزیابی تلقی کرد که از این پس با در اختیار گرفتن مرحلۀ تدوین گزارش توسط سازمان، به احتمال قوی همین فعالیت‌های مشارکتی اندک نیز ادامه نخواهند یافت و ظرفیت‌های ایجاد شده بلااستفاده خواهد شد.

بدعت دوم: برای اولین‌بار در تاریخ قوانین بـرنامـۀ پنـج سـالـه، سـازمـان حفـاظـت محیط‌زیست، تنها مرجع تعیین تکلیف (رد یا تأیید) پروژه‌های‌ توسعه‌ای مشمول ارزیابی محیط‌زیستی دانسته شده که به دلایل زیر بدعتی غلط و برخلاف اصول علمی و تجربۀ جهانی در این زمینه است.

دوم قرار دادن مسئولیت تصمیم‌گیری دربارۀ ارزیابی محیط‌زیستی به یک سازمان، برخلاف نص صریح اصل ۵۰ قانون اساسی است که حفظ محیط‌زیست را یک وظیفۀ عمومی می‌داند. پیرو اجرای مادۀ ۲۲ برنامۀ هفتم، مسئولیت از دیگر ذی‌نفعان مانند دستگاه‌های اجرایی، دانشگاه‌ها و عموم مردم برداشته خواهد شد.

سوم تعیین اینکه در درون دولت چه نهادی مسئول تعیین تکلیف باشد، یک امر اجرایی است. لذا بیان چگونگی اجرای فرآیند تعیین تکلیف باید به عهدۀ آیین‌نامۀ دولت باشد و متـن برنامـه صـرفاً به الزام انجام ارزیابی محیط‌زیستی و بیان کلیات (مانند الزام به تدوین آیین‌نامۀ مربوطه توسط دولت) بسنده نماید. به همین دلیل بوده است که برنامه‌های قبلی به ایـن چنیـن موارد اجـرایی ورود نداشـته‌اند و بـه مـدت بـیست سـال (در برنامه‌های دوم تا پنجم)، موارد اجرایی توسط آیین‌نامۀ اجرایی دولت تعیین می‌شد.

چهارم تجربۀ تفویض اختیار چنین مجوز مـهمی بـه سـازمان حفـاظت مـحیط‌زیست (توسط معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری) در هفت سال گذشته، نشان داد که چگونه این امضای طلایی به مانند سایر امضاهای طلایی، برخلاف ظاهـرش به زیان محـیط‌زـیست و همچنین توسعۀ کشور تـمام خـواهد شد. تجربۀ سالیان گذشته به‌خوبی نشان داده که با داشتن چنین امضای طلایی‌ای، سازمان با ایـجاد یـک تاریک‌خـانه در فضـایی کاملاً غیرشفاف (که گزارشات ارزیابی محیط‌زیستی را محرمانه اعلام می‌کند)، به ورطۀ تصمیمات غلط، غیرکارشناسی، سلیـقه‌ای و سیاسی خواهد افتاد. در این فرآیند از یک سو عموم دغدغه‌منـدان محیـط‌زیست کـشور نگـران خواهند بود (مانند پروژۀ پتروشیمی میانکاله) و از سوی دیگر مجریان طرح‌ها، ناراضی از معـطلی (توقـف) طرح‌های توسعۀ کشور، مدت‌ها به‌دنبال مـجوزی هستند که بعضاً عدم صدور آن دلایل محـیط‌زیسـتی هم ندارد و براساس سلایق و نظرات شخصی مدیرانی است که از زمانی به زمان دیگر و از اسـتانی به استان دیـگر متغـیر اسـت. ایـن‌ها همه درحالی‌سـت که بعضـی از نمایـندگان محترم مجلس، مکرراً از اینکه در بحـث ارزیابی، تصمیمات پشت درهای بسته گرفته می‌شود انتقاد کرده؛ لیکن در متن قانون برنامه، هیچ اقدامی در برای رفع این مسئلۀ اساسی نشده است.

بدعت سوم: برای اولین‌بار در تاریخ برنامه‌های پنـج سـاله، تهـیۀ آییـن‌نامۀ اجـرایی ارزیابی اثرات محیط‌زیستی به متن قانون وارد شده، لیـکن بـه غلـط. این آییـن‌نامه صـرفاً به یک مـرحله از فـرآیند ارزیـابی یعنـی تعـیین پروژه‌های مشمول ارزیابی (مرحلۀ غربالگری) محدود شده است. این بدان معنی است که نویسندگان این بند یا اشـراف و آگاهـی به مفهوم فرآیند ارزیابی، مراحل متعدد آن و لزوم ورود آیین‌نامۀ اجرایی به تمام مراحل فرآیند نداشته‌اند یا اساساً دیگر مراحل فرآیند ارزیابی را در سه دهه تجربۀ اجرایی کشور، ناقص یا مفقود نمی‌دانسته‌اند که نیازی برای تدوین آیین‌نامۀ اجرایی برای آن‌ها تشخیص نداده‌اند. این درحالی‌ست که جای خالی یک سـازوکار اجرایی مـدون و مصـوب در نظام حـقوقی «EIA» کشور مشـتمل بـر تمامی مـراحـل ارزیـابـی (غربالـگری، دامنه‌یابی، ارزیابی، گزارش‌دهی، داوری، تصمیم‌گیری و پیگیری) به‌وضوح دیده می‌شود و تصویب آن می‌تواند به انبوهی از مشکلات اجرایی در این زمینه پایان دهد.

بدعت چهارم: از زمان تصویب قانون حفاظت و بهسازی محـیط‌زیـست در سـال ۱۳۵۳ که تصـویب آییـن‌نامۀ اجـرایی بـه‌صـورت دو مرحله‌ای (مرحلۀ اول تأیید در شـورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست و مرحلۀ دوم تأیید در هیئت وزیران) دیده شده بود، در این ۵۰ سال در قوانین محیط‌زیستی مصوب مجلس، چنین روندی دیده نشده بود. اینک در متن مادۀ ۲۲، تصویب در هیئت وزیران، منوط به تأیید در شورای‌عالی شده است که یعنی در عمل، رئیـس محـترم جمـهور یک‌بار در شورای‌عالی و یک‌بار دیگر در هیئت وزیران این آیین‌نامه را تصویب خواهد کرد. حال سؤال این است که دستگاه‌ها و اعضای دولت که در شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست عضو نیستند، چگونه می‌توانند در صحن دولت بر متن مورد قبول رئیس محترم جمهور پیشنهاد تغییر و اصلاح بدهند؟ مشخص نیست که چرا تدوین‌کنندگان این بند به خواستۀ رئیس محترم مجلس (که در زمان بررسی این ماده در صحن مجلس، به‌درستی تأکید بر کفایت هیئت وزیران در روند تصویب و حذف کلمۀ شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست کرد) وقعی نگذاشته‌اند؟

بدعت پنجم: مـوضـوع ارزیـابی راهـبردی محیط‌زیستی (SEA) که ابتدا در برنامۀ پنجم توسعۀ پنج ساله به آن اشاره شده بود، اینک مجدداً در بند ب مادۀ ۲۲ برنامۀ هفتم وارد شده که برای اولین‌بار، دستگاه‌های اجرایی (بخش خصوصی تکلیف ندارد) را مکلف به انجام مطالعات «SEA» کرده است. لیکن در بدعتی عجیب، تأیید آن را بر عهدۀ سازمان گذاشته است. جالب اینجاست که نه‌تنها این سازمان تاکنون تجربه‌ای دراین‌باره نداشته است و ظرفیت دانشی و توان اداری لازم را برای این کار ندارد، بلکه از لحاظ علمی نیز «SEA» به مراتب بیشتر از «EIA» یک موضوع بین‌رشته‌ای بوده و وزن مباحث اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی آن بسیار بالاست؛ لذا بررسی و تأیید آن باید حتماً به‌صورت کارگروه (پنل) صورت پذیرد. حتی به‌زعم بسیاری از صاحب‌نظران این حوزه، راهبری موضوع «SEA» بهتر است در سازمان برنامه‌وبودجۀ کشور باشد تا در سازمان حفاظت محیط‌زیست.

بدعت ششم: به‌لـحاظ حـقوقی، اجرای طرح‌های توسعه‌ای کلان مشروط به انجام مطالعات «SEA» و تأیید آن نشده است. همچنین دستگاه‌های اجرایی می‌توانند هر موقع که تشخیص دهند مطالعات «SEA» را تدوین و برای تأیید به سازمان ارسال کنند. متن قانون شفاف است و هیچ‌گونه عبارتی از قبیل «قبل از اجرا» یا «در زمان امکان‌سنجی» به آن وارد نشده است؛ لذا عدم تأیید سازمان، نافـی و مـانع اجـرای طرح توسط دستگاه اجرایی نیست. شاید نویسندگان این بند، به عدم تجربۀ سازمان دراین‌باره واقف بوده‌اند و نخواسته‌اند که طرح‌های کلان توسعه‌ای را معطل بروکراسی تازه‌تولدیافته در آن سازمان کنند.

بدعت هفتم: همانند بند الف دربارۀ «EIA»، این‌بار نیز آیین‌نامـۀ اجرایـی صـرفاً بـه یک مرحـله از فـرآینـد ارزیـابی یـعنی تـعیین پروژه‌های مشمول ارزیابی (مرحلۀ غربالگری) محدود شده است و این درحالی‌ست که هیچ تجربۀ مدون و مستندی از مطالعات تایید شدۀ «SEA» در کشور و در سازمان ثبت نشده است و لذا تدوین یک سازوکار اجرایی برای ورود انبوهی از طرح‌های کلان توسعه‌ای به موضوع «SEA» و تولید یک مجوز جدید برای این طرح‌ها، به‌وضوح ضرورت دارد. وقتی نحوۀ انجام مطالعات، بررسی گزارش‌ها و معیارهای تصمیم‌گیری و نحوۀ پیگیری در دسـترس و مـوجود نیسـت، دستگاه‌های اجرایی چگونه این مطالعات را انجام دهند؟ و مادامـی‌کـه رویـۀ اجـرایی مراحـل فـرآیند «SEA» مشخص نیست، با چه اطلاعاتی و چه شناختی فهرست طرح‌های مشمول در دولت تصویب می‌شود؟  

به‌طور کلی به نظر می‌رسد متن مادۀ ۲۲ با مجموعه‌ای از نارسایی‌ها و بدعت‌های غلطی کـه ذکـر شـد، در مـرحلۀ اجـرا نـه بـه نـفع محیط‌زیست خواهد بود و نه به نفع توسعه و مردم. ریل‌گذاری اشتباه در مجلس، دولت و بخش خصوصی را به مقصد اشتباه رهنمون خواهد کرد. لذا مادامی‌که مجلس برای اصلاح مـتن بـرنامۀ هـفتم اعـلام آمـادگی نموده، شایسته است که دولت چهاردهـم در شروع کار، برای ارسال پیشنهاد اصلاح بندهای الف و ب مادۀ ۲۲ به مجلس اقدام نماید.