بنابر آمار سازمان جهاد کشاورزی و امور اراضی کشور، بیش از 75 درصد از اراضی کشاورزی کشور اکنون زیر 5 هکتار است و اگر روند خردشدن اراضی ادامه پیدا کند، تا 10 سال آینده بیش از 80 درصد اراضی کشور به زیر سه هکتار می‌رسد؛ مسئله‌ای که به‌شدت بهره‌وری کشاورزی ایران را تحت‌تأثیر منفی قرار داده است. ضرورت یکپارچگی اراضی موجب شد تا سال 1385، قانونی باعنوان جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. قانونی که به‌دلیل محدودیت و پیچیدگی اجرا، یک‌بار در سال 1395 اصلاح شد و حالا هفت سال بعد درحالی‌که کارگروه‌های استانی‌ که به‌منظور اجرای آن ایجاد شده بود غیرفعال هستند، در حال شفاف‌سازی و اصلاح دوباره است؛ اما شنیده‌ها حاکی از این است که با اصلاح پیش رو، بخش بزرگی از اراضی کشاورزی از شمولیت آن خارج می‌شوند.

فاصلۀ تصویب یک قانون با اجرایی‌شدن کامل آن، گاه چندین سال طول می‌کشد. تصویب آیین‌نامۀ اجرایی و ابلاغ قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی کشور نیز 10 سال طول کشید، اما این مطالعه 10 ساله نه توانست ضمانت اجرای قانون را از جنبه حقوقی محقق کند و نه سازوکارهای عملیاتی‌اش. منتقدان این قانون می‌گویند مشکل ناشفافی و پیچیدگی است. حالا مجلس شورای اسلامی به‌همراه دستگاه‌های اجرایی متولی اجرای این قانون تلاش می‌کنند اصلاح جدیدی از قانون ارائه دهند. در زمان تنظیم گزارش نکتۀ جالبی که به چشم می‌آید این است که کارشناسان کمی در حوزۀ کشاورزی از این قانون و چندوچون آن اطلاع دارند.

یک کارشناس امور اراضی: در زمان اصلاح این قانون حدنصاب‌ها به استان‌ها و در حدود شهرستانی اعلام شد. درحالی‌که حدود اراضی این چنین نیست؛ یعنی واحد تثبیت حدنصاب‌ها اشتباه است. این ایرادی است که متأسفانه کسی به آن توجه نمی‌کند

قانون چه می‌گوید؟
این قانون که شامل 15 ماده است، تمام اراضی متعلق به اشخاص و اراضی اوقافی واقع در خارج از محدودۀ شهرها، اعم از باغ‌ها، نهالستان‌ها، اراضی زیر کشت آبی، دیم و آیِش که در آنها محصولات زراعی، باغی، دامی و شیلاتی تولید می‌شود را در برمی‌گیرد. براساس نص این قانون، تفکیک، افراز، تقسیم و هرگونه اقدام حقوقی نظیر صدور سند و همچنین اقدامات عملی از قبیل دیوارکشی، فنس‌کشی و قطعه‌بندی که به کوچک‌شدن اراضی کشاورزی به کمتر از حدنصاب‌های فنی (حدنصاب‌های تعیین‌شده توسط هیأت وزیران) و اقتصادی منجر شود ممنوع است. ماده 9 این قانون می‌گوید: «به‌منظور تشویق مالکین به تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی و رساندن مساحت اراضی یادشده به حدنصاب‌های تعیین‌شده و بالاتر، وزارت جهاد کشاورزی موظف است متقاضیان را در اولویت پرداخت یارانه‌های حمایتی، تسهیلات و امتیازات از جمله موارد زیر قرار دهد: اجرای عملیات زیربنایی آب‌وخاک، توسعه و نوسازی باغات، ماشین‌آلات بخش کشاورزی، یارانۀ نهاده‌های تولید، اعطای تسهیلات حمایتی ارزان‌قیمت به‌میزان قیمت کارشناسی روز اراضی از طریق بانک‌های عامل، تأمین صددرصد اعتبار مورد نیاز اجرای عملیات آب‌وخاک و توسعۀ روش‌های نوین آبیاری و زیرساخت‌ها برای مالکان اراضی که طبق حدنصاب‌های تعیین‌شده اقدام به تشکیل شرکت‌های کشت و صنعت، تعاونی تولید و سهامی زراعی نمایند.»

قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی از صدور سند شش‌دانگ برای اراضی خردشده جلوگیری می‌کند؛ چون بسیاری از اراضی حساس ما از نظر وسعت، مانند اراضی حاشیه شهر، اراضی گران‌قیمت، اراضی آبی حاشیۀ شهرها، اراضی شمالی کشور و ییلاقی خوش‌نشین بسیار مورد خردشدن قرار گرفته است

ماده 15 هم تأکید می‌کند: «وزارت جهاد کشاورزی(سازمان امور اراضی) و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلفند حداکثر ظرف شش‌ماه پس از تصویب این آیین‌نامه، نسبت به ایجاد زیرساخت‌ لازم جهت تبادل الکترونیکی استعلامات اقدام نمایند.» تأکیدی که به نظر نه فقط در بخش الکترونیکی بلکه در بسیاری بخش‌های زیرساختی و عملیاتی هم به نتیجه نرسیده است.
تفسیر متفاوت از یک قانون
«مرتضی شمس»، مدیر سابق دفتر مهندسی و حدنگاری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور، در گفت‌وگو با «پیام‌ما» در مورد این قانون و اصلاحیه‌های مدنظر متولیان اجرای آن توضیح می‌دهد: «قانون می‌گوید هیچ زمینی نباید تفکیک یا خرد شود. سال 85 قانونگذار این اصل را برای اراضی کشاورزی تبدیل به قانون و ابلاغ کرد. اما مبنای تشخیص آن را به‌طور شفاف مشخص نکرد. دو دیدگاه در مورد اجرای این قانون وجود دارد، یکی دیدگاهی است که سازمان ثبت اسناد به‌دنبال آن است. این دیدگاه می‌گوید این قانون برای زمین‌های دارای سند صدق می‌کند. جهاد کشاورزی می‌گوید تعریف برای زمانی است که زمین نسخ داشته باشد. یعنی جهادکشاورزی نسخ را مانند سند می‌داند. ثبت اسناد می‌گوید ذیل حدنگاری یا همان قانون کاداستر، باید همۀ زمین‌ها دارای سند شود. قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی از صدور سند شش‌دانگ برای اراضی خردشده جلوگیری می‌کند؛ چون بسیاری از اراضی حساس ما از نظر وسعت، مانند اراضی حاشیۀ شهر، اراضی گران‌قیمت، اراضی آبی حاشیۀ شهرها، اراضی شمالی کشور و ییلاقی خوش‌نشین بسیار مورد خردشدن قرار گرفته است، به‌ویژه طی 10 تا 15 اخیر بسیار شاهد این اتفاق بودیم.»
شمس توضیح می‌دهد که اراضی حساس در کشور طی سال‌های اخیر هم مورد هجوم زمین‌خواران بودند، هم مورد هجوم خوش‌نشینان(: اصطلاحی که برای زندگی طبقه مرفه به کار می‌برد).
80 درصد اراضی مشمول نمی‌شوند
او در مورد دیگری از نظام‌نامۀ اجرایی این قانون یعنی تشکیل کارگروه‌های استانی که اکنون غیرفعال هستند، توضیح می‌دهد که این کارگروه‌ها برای یکپارچه‌سازی و نه جلوگیری از خردشدن تشکیل شده‌اند: «این قانون دو بعد دارد. یک قسمت می‌گوید دیگر اراضی خرد نشود، بخش دیگر می‌گوید بخش‌های خرد یکپارچه شود. کارگروه از ابتدای ابلاغ آیین‌نامۀ اجرایی تشکیل نشد، بلکه دستور اخیر رئیس سازمان امور اراضی است. درحقیقت دستور بر این بود که اراضی خرد با سوبسید و پشتیبانی‌های فنی و مهندسی مالی از مالکان، یکپارچه شود؛ چرا که زمین یکپارچه اقتصادی است و بهره‌وری بالا دارد. بعد از زمان تصویب، این قانون یک‌بار مورد بازنگری قرار گرفت، اما مشکل حل نشد.»
شمس معتقد است تعیین حدنصاب‌ها در این قانون به شیوه‌ای بود که عملاً امکان اجرای آن را با مشکل مواجه می‌کرد: «در زمان اصلاح این قانون حدنصاب‌ها به استان‌ها و در حدود شهرستانی اعلام شد. درحالی‌که حدود اراضی این‌چنین نیست. حدنصاب‌ها در اراضی کشاورزی به چهار قسمت تقسیم شده است: اراضی دیم و آبی، که هرکدام به دو دستۀ باغی و زراعی تقسیم می‌شوند. این حدنصاب‌ها مانع از صدور سند مالکیت برای اراضی زیر این حدنصاب‌ها شد. بنابراین، ثبت اسناد می‌گوید هر زمینی در همین شرایط فعلی وقتی متقاضی دارد، ثبت و برایش سند صادر شود. قانون اما می‌گوید مبنا سال 1385 است. سال گذشته وزیر جهاد کشاورزی اعلام کرد که به تشخیص مدیر جهادکشاورزی شهرستان مبتنی بر تصاویر ماهواره‌ای یا هر مستندات دیگری، می‌توان برای سند شش‌دانگ پاسخ مثبت به استعلام داد. اما واقعیت این است که مدیران استانی و شهرستانی ما، به‌دلیل مسئولیت سنگین آن را اجرایی نمی‌کنند و واهمه دارند که بعدها دستگاه‌های نظارتی به تشخیص آنان شبهه یا ایراد وارد کنند.»
این کارشناس امور اراضی می‌گوید که تعلل در اجرایی‌شدن این قانون که یکی از مهمترین قوانین حوزۀ کشاورزی و آب‌وخاک ایران است، موجب شده است تا نمایندگان متولی دستگاه‌های اجرایی مرتبط با قانون مانند جهاد کشاورزی، دستگاه‌های نظارتی، مجلس شورای اسلامی، کمیسیون اصل نود و سازمان ثبت اسناد، به یک تصمیم واحد برسند که مبنای یکپارچه‌سازی اراضی زمین‌های سنددار باشد. یعنی مبنای این قانون وجود سند ثبتی است. چون حدود 80 درصد از اراضی کشاورزی ما سند ندارند، پس قانوناً مانعی برای خردشدن وجود ندارد؛ درحقیقت اشتباه است، اما به‌هرحال دنبال آن هستند. از طرفی به مشخصات فنی اراضی هم توجه نشده است، یعنی مشخصات فنی اراضی کوهستانی و ییلاقی با دشت و شهری فرق دارد. اما متأسفانه در حدنصاب‌ها به جای پهنه‌ها، شهرستان‌ها در نظر گرفته شد. یعنی واحد تثبیت حدنصاب‌ها اشتباه است. این ایرادی است که متأسفانه کسی به آن توجه نمی‌کند. ییلاق منطقه‌ای است که زمین‌خواری در آن اتفاق می‌افتد، زمین کشاورزی‌اش باغ می‌شود، خرد و کوچک می‌شود. آنجا منطقه حساس می‌شود.»
او معتقد است بخش دیگری از مشکل اجرای این قانون به‌ویژه در بخش یکپارچه‌سازی وجود چند متولی همزمان است که ممکن است اهداف سازمانی متناقضی داشته باشند. جهادکشاورزی به‌عنوان متولی فقط پیگیر یکپارچه‌سازی است. در بخش تشکل‌ها تعاونی روستایی باید وارد شود، چون باید شخصیت حقوقی برای بهره‌برداری وارد شود. از سوی دیگر معاونت آب‌وخاک با طرح‌های تجهیز و نوسازی، مالکیت خرد افراد را تجمیع می‌کند. یعنی مالکیت یک شخص یکپارچه می‌شود. حال آنکه هدف تجمیع مالکیت چند شخص است. به نظر اما آنچه بخش‌های دولت بیشتر دنبال می‌کنند نه اصلاح قانون و شفاف‌کردن آن که کوچک‌کردن حوزۀ عمل آن است.