اعضای کمیسیون فرهنگی مجلس این روزها در حال بررسی طرح «حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی» هستند؛ طرحی که حتی برای بررسی آن نشست‌های فشرده‌ای هم در مشهد برگزار شده است. این طرح که محتوای صوتی و تصویری پلتفرم‌‍‌های مجازی مانند اینستاگرام، ایکس، یوتیوب، تولیدات شبکه نمایش خانگی و رسانه‌ها را نشانه می‌گیرد، هفت فصل دارد؛ فصولی که از تعاریف و کلیات شروع می‌شود و تا تشریح سازوکار نظارت، رسیدگی، تخلفات و مجازات ادامه می‌یابد.

در متن این پیشنهاد قانونی، یک تصمیم اساسی به چشم می‌خورد و آن، واگذاری جایگاه «تنظیم‌گری» به صداوسیما است. معنای چنین انتخابی آن است که این سازمان در عرصه صوت و تصویر آنلاین، هم مرجع صدور مجوز باشد، هم تشخیص‌دهنده وقوع تخلف، هم تعیین‌کننده و اجراکننده مجازات؛ درعین‌حال، سازوکار مشخصی برای اعتراض یا تجدیدنظر نسبت به آرای آن پیش‌بینی نشده است.

به‌این‌ترتیب، نقش قانونگذار، ناظر، قاضی و مجری حکم در یک نهاد متمرکز می‌شود؛ نهادی که خود در بازار تولید محتوا با بسیاری از فعالان این حوزه رقابت مستقیم دارد و از طرف دیگر، این روزها هم پیش‌ازبیش با انتقاداتی نسبت به تولیداتش مواجه است. با توجه به کارنامه کنونی این سازمان، بسیاری از تحلیلگران پیش‌بینی می‌کنند اجرای چنین طرحی می‌تواند به کاهش تنوع رسانه‌ای، محدودتر شدن فضای فعالیت و کمرنگ‌شدن رقابت در زیست‌بوم رسانه‌ای کشور بینجامد.

همچنین در بخش چهارم طرح، فهرست گسترده‌ای از رفتارها و محتواها به‌عنوان «تخلف» معرفی شده است. نکته مهم آنجاست که صرف انتشار هر یک از این موارد بدون دریافت مجوز از تنظیم‌گر، به‌خودی‌خود تخلف محسوب می‌شود. در عمل، این رویکرد به صداوسیما امکان می‌دهد هر نوع فعالیت رسانه‌ای صوتی و تصویری در فضای مجازی را مشروط به اخذ مجوز کند. نتیجه چنین مدلی، هدایت کامل مسیر تولید و انتشار محتوا از طریق سازوکار صدور مجوز است.

پس از انتقادات و بحث‌های زیادی که نسبت به این طرح از سوی فعالان و ذی‌نفعان مطرح شده، روز یکشنبه، سوم اسفند، «جامعه تشکل‌های صنفی تخصصی رسانه‌های تصویری ایران» پیرامون طرح حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر بیانیه‌ای را منتشر و اعلام کرد این طرح نه یک سازوکار حمایتی، بلکه گامی در جهت گسترش انحصار تنظیم‌گری، افزایش نااطمینانی حقوقی و انسداد کامل تمام اشکال آزادی‌های فردی و اجتماعی در زیست‌بوم رسانه‌های دیجیتال کشور است. 

ایجاد تک‌صدایی

اما پرسش اصلی اینجاست که چنین طرحی چطور می‌تواند مرز میان «تنظیم‌گری» و «کنترل» در حکمرانی فضای مجازی را مخدوش می‌کند؟ «افشین عزیزی»، کارشناس حقوق رسانه و وکیل دادگستری، به «پیام ما» توضیح می‌دهد «تنظیم‌گری» عبارت است از چارچوب‌هایی که به‌وسیله‌ آن می‌توانیم شیوه برخورد و مواجهه با بازیگران فعال این حوزه را مشخص کنیم: «در همه‌جای دنیا و در اصول حقوق عمومی، این تنظیم‌گری اهدافی را در بر می‌گیرد؛ از جمله رقابت سالم میان بازیگران را تضمین می‌کند، از حقوق مصرف‌کنندگان حمایت می‌کند و حقوق بنیادینی مثل حق دسترسی به اطلاعات و حریم خصوصی را مدنظر قرار می‌دهد. اما نهاد تنظیم‌گر هیچ‌گاه وارد حوزه محتوا نمی‌شود و دخالتی در آن ندارد.»

به‌گفته او، نهاد تنظیم‌گر باید اصولاً قاعده‌گذار باشد، اما زمانی که به‌صورت مصداقی به حوزه محتوا ورود پیدا می‌کند، مرز میان تنظیم‌گری و نظارت از بین می‌رود و عملاً دیگر شاهد تنظیم‌گری نیستیم: «چنین موضوعی می‌تواند اعمال سلیقه به وجود بیاورد. به‌علاوه اگر تنظیم‌گر خودش یکی از بازیگران این حوزه باشد، ممکن است برخی اصول تنظیم‌گری زیر پای گذاشته شود؛ از جمله اصل بی‌طرفی و رعایت اصل انصاف و عدالت.»

از دیدگاه عزیزی، صداوسیما، به‌عنوان سازمانی دولتی، در حوزه تصویری فعالیت دارد و این خطر وجود دارد که در نقش تنظیم‌گر، رقبا را بیرون کند و حقوق مخاطب که مصرف‌کننده است، مورد خدشه قرار بگیرد. موضوعی که «تک‌صدایی» را به‌دنبال خواهد داشت.

او به نمونه‌های مشابه بین‌المللی اشاره می‌کند و سازوکارهای آن را برمی‌شمارد: «نهاد FCA که نهادی رگولاتور در ایالات متحده است، هم قاعده‌گذار و هم ناظر است. همچنین، امکان وضع جریمه را دارد. اما تفاوت‌هایی میان آن با صداوسیما هست. از جمله اینکه خودش بازیگر و رقیب نیست. همچنین، داخل این نهاد رگولاتور بخش‌های دیگری وجود دارد؛ از جمله اینکه بخش قاعده‌گذار آن از بخش نظارتی‌ آن تفکیک‌ شده است و فقط یک بخش نیست که رسیدگی کند. به‌علاوه، این نهاد رگولاتور تحت مداخله مستقیم دولت یا نهادهای قدرتمند درون حاکمیتی نیست. بنابراین، از استقلال ساختاری برخوردار است. در‌حالی‌که در ایران می‌بینیم مقام صادرکننده مجوز عملاً می‌تواند قاضی پرونده باشد و استقلال ذاتی ندارد. پس این طرح نمی‌تواند تضمین‌کننده حقوق کاربران و فعالان این حوزه باشد.»

دور زدن سیستم قضائی

نگاهی به جزئیات این طرح نشان می‌دهد نقش قوه قضائیه کمرنگ است و رسیدگی به تخلفات در دست صداوسیما متمرکز شده. این کارشناس حقوق رسانه دراین‌باره می‌گوید: «یکی از مهمترین ایراداتی که شاید بتوان به این طرح وارد دانست، فاصله‌گرفتن از اصل بی‌طرفی به‌عنوان یکی از ارکان اصلی دادرسی عادلانه است. بنابراین، درصورتی‌که بپذیریم سازمان صداوسیما هم در نقش بازیگر و هم در مقام رگولاتور وارد عمل شود و بتواند اعمال مجازات کند، علاوه‌بر وضع قواعد بر دیگر رقبا، نظارت می‌کند، دادرسی و اعمال جریمه را هم خودش انجام می‌دهد که این موضوع با دادرسی عادلانه و منصفانه سازگار نیست.»

عزیزی اضافه می‌کند از طرف دیگر شاهدیم به‌نوعی سیستم قضائی را هم دور می‌زند: «به‌عبارتی نمایندگانی که واضع این قانون هستند، حتی به نظام قضائی و قضات متخصصی که در این حوزه رسیدگی می‌کنند، بدبین‌اند. انگار می‌خواهند دست آنها را هم از احتمال رسیدگی به این پرونده‌ها کوتاه کنند.»

او اشاره می‌کند فقط در یک بخش از این قانون قوه قضائیه حضور دارد و آن‌هم اعتراض به آرای نهایی کمیسیون است: «این مورد در دیوان عدالت اداری قابل رسیدگی است. اما دیوان عدالت اداری برخلاف دیگر مراجع قضائی که ممکن است پرونده را به کارشناس متخصص ارجاع دهند یا شعب تخصصی در حوزه فرهنگ و رسانه دارند، از این قاعده پیروی نمی‌کند و این میزان تخصص را ندارد.»

عزیزی اضافه می‌کند از طرف دیگر دیوان عدالت اداری در مواردی در حوزه جرم‌انگاری ورود نمی‌کند و اصولاً به «مجازات‌های اداری» رسیدگی می‌کند: «درحالی‌که به نظر می‌رسد موارد مطرح‌شده در این طرح در صلاحیت و تخصص دیوان عدالت اداری نیست. بنابراین، رسیدگی دیوان عدالت اداری در مرحله اعتراض به آرای کمیسیون یکی از چالش‌های موجود طرح است.»

فعالیت رسانه‌ها مشروط به اخذ مجوز از نهاد تنظیم‌گر 

در زمان مطرح‌شدن این طرح بسیاری معتقد بودند اجرایی‌شدن چنین طرحی می‌تواند ناقض اصول ۲۳ و ۲۴ قانون اساسی باشد. عزیزی درباره اصل ۲۳ قانون اساسی توضیح می‌دهد: «با توجه به این نظارت پیشینی و ناظران پخش صداوسیما و با توجه به منویات این سازمان بر پخش برنامه‌ها، عملاً می‌توانیم شاهد تفتیش عقاید باشیم؛ چراکه پخش هر برنامه‌ای باید بررسی و تأیید شود. حتی بعد از پخش برنامه هم مسئولیت پلتفرم از بین نمی‌رود. بنابراین، اصل ۲۳ قانون اساسی که ناظر بر ممنوعیت تفتیش عقاید است، در اینجا احتمالاً نقض خواهد شد.»

به‌گفته او، اصل ۲۴ قانون اساسی که از آن به‌عنوان اصلی درباره آزادی بیان یاد می‌شود، با محدودیت‌های فراوانی مواجه خواهد شد: «براساس این طرح افراد باید در چارچوب‌های مشخصی صحبت کنند و رسانه‌ها هم محدود به چارچوب‌های رسمی دستگاه‌‌های حاکمیتی می‌شود. از طرف دیگر فعالیت رسانه‌ها مشروط به اخذ مجوز از نهاد تنظیم‌گر دولتی شده و هرگونه فعالیت بدون مجوز آنها جرم‌انگاری شده است. بنابراین، ما شاهد قانونی هستیم که فارغ از ابهامات فراوانی که در شیوه نگارش آن وجود دارد، عملاً حق آزادی بیان رسانه را به‌شدت محدود می‌کند و صرفاً در دایره محدود تعیین‌شده است که اشخاص امکان بیان عقایدشان را دارند.» موضوعی که عزیزی می‌گوید درصورت اجرایی‌شدن آن، صداوسیما از یک نهاد «تنظیم‌گر» به یک نهاد «دیکته‌کننده» تبدیل می‌شود.

خودسانسوری‌های بیشتر

چالش دیگری که درباره این طرح گفته شده، این است که اجرایی شدن آن با توجه به مجازات‌‌هایش، می‌تواند بر اقتصاد دیجیتال تأثیر گسترده‌ای بگذارد؛ درواقع هم مانع رشد کسب‌وکارهای نوپا شود و هم تولید فیلم و سریال‌ها را در شبکه نمایش خانگی متوقف کند. عزیزی از نگرانی‌های عمیق از افزایش ممیزی‌های سختگیرانه می‌گوید: «بیش‌ازپیش شاهد خودسانسوری خواهیم بود. در حال حاضر، خودسانسوری‌های زیادی در شبکه نمایش خانگی وجود دارد و از این به‌بعد تهیه‌کنندگان باید بیشتر از قبل سانسورها را اعمال کنند که مبادا پس از تولید فیلم و سریال مشمول نظار‌ت‌های سختگیرانه سازمان صداوسیما شوند. با این خودسانسوری تولیدات نهایی‌ باب میل صداوسیما را شاهد خواهیم بود، نه آنچه مخاطب می‌پسندد.»

به‌گفته او، از طرفی احتمال دارد پخش زنده برنامه‌ها یا تک‌تک سریال‌ها و فیلم‌ها همه توسط ناظران بازبینی و تأیید شوند و چند مرحله اصلاح صورت گیرد: «همین طولانی شدن فرایندها باعث می‌شود تولیدات دیر به مخاطب برسد؛ علاوه‌بر اینکه هزینه اقتصادی برای تولیدکننده دارد، باعث می‌شود کاربر از برنامه‌ها فاصله بگیرد و سرمایه‌گذاران هم ریسک را کمتر به جان می‌خرند که در شبکه نمایش خانگی فعالیت کنند؛ زیرا بازگشت سرمایه برایشان ندارد. درواقع احتمالاً شبکه نمایش خانگی به شعبه دوم صداوسیما بدل خواهد شد.»

این کارشناس حقوق رسانه درباره اعمال محدودیت‌های آتی برای پلتفرم‌هایی چون اینستاگرام و یوتیوب توضیح می‌دهد: «طبق تعاریفی که از این طرح مثل تعریف رسانه عنوان شده، نمی‌توان اینستاگرام یا یوتیوب را رسانه دانست. اینها شبکه اجتماعی هستند. اما می‌بینیم چه شرایطی در کشور در سال‌های گذشته داشته‌ایم و ممکن است این دامنه را گسترده کنند که شامل اینستاگرام و یوتیوب هم بشود. به‌این‌ترتیب، اگر اینفلوئنسرها، پادکسترها یا کسب‌وکارها به صرف تولید محتوا در این شبکه‌ها مجرم شناخته شوند، خطر برخوردهای سلیقه‌ای را بیشتر می‌کند.»

هیئت‌هایی که شایستگی مجازات‌کردن ندارند

در فصل پنجم این طرح که مربوط به مجازات‌ها است. یکی از مجازات‌های درنظر‌گرفته‌شده برای رسانه‌ها، کاهش پهنای باند و سرعت اینترنت است. درحالی‌که کیفیت اینترنت، حق عمومی شهروندان است و حالا براساس این طرح به‌عنوان ابزار تنبیه در نظر گرفته شده است. باقی مجازات‌ها هم به همین ترتیب است که مشخص نیست بر چه اساسی قرار است این تخلفات تشخیص داده شوند و مجازات اعمال شود.

عزیزی دراین‌باره توضیح می‌دهد: «در فصل پنجم این قانون چیزی که به‌عنوان تنبیهات و مجازات‌های انتظامی می‌بینیم، نوعی جرم‌انگاری است که طبق اصل ۳۶ قانون اساسی کشور چنین حکمی باید براساس دادگاه صالح و قانون باشد.»

به‌گفته او، فقط دادگاه است که طبق قانون اساسی می‌تواند برای این جرایم حکم دهد: «اما کمیسیون‌هایی که در این طرح پیش‌بینی‌ شده‌اند یا هیئت‌هایشان مانند هیئت بدوی و هیئت عالی نمی‌توانند واجد وصف دادگاه باشند.»

اشاره عزیزی به «ترکیب» هیئت‌های بدوی و عالی این طرح است. یکی از محورهای انتقادی این طرح، ساختار هیئتی است که مسئول رسیدگی به تخلفات معرفی شده است. در این طرح، نقش دستگاه قضا و مسیرهای شکایت عملاً به حداقل رسیده؛ برای مثال ،تنها یک نماینده از دادستانی در ترکیب هیئت عالی حضور دارد. در عمل، چهار عضو از این ترکیب به نهادهای هم‌سو با صداوسیما تعلق دارند و تنها یک عضو از بدنه قضائی حضور دارد. 

عزیزی دراین‌باره اضافه می‌کند: «این هیئت‌ها شایستگی مجازات ندارند و شاید فقط بتوانند اعلام جرم به دادسرا یا نهادهای قضائی کنند. اما خودشان نمی‌توانند نهاد صادرکننده حکم باشند و این مخالف نص صریح قانون اساسی است. درواقع، نهادی که شبه‌قضائی هم نیست، می‌خواهد به وضع مجازات بپردازد؛ مجازات‌هایی که در مواردی می‌تواند منجر به تعطیلی یک رسانه شود. بند ۱۴ ماده ۱۰ که ابطال مجوز فعالیت رسانه را پیش‌بینی کرده، اصلاً نمی‌تواند در چنین هیئتی پیش‌بینی‌ شود.»

اما با وجود اینکه هیئت بدوی و عالی نمی‌توانند هیئت قضائی باشند، حتی در این طرح قابلیتی برای اعتراض به این تصمیم هم پیش‌بینی نشده است: «دیوان عدالت اداری هم که در این طرح به‌عنوان نهاد تجدیدنظر دیده شده، فاقد تخصص در این حوزه است و لازم است دادگاه‌های تخصصی برای رسیدگی به جرایم این رسانه‌ها پیش‌بینی شود.»

مسدودیت‌های تازه به‌جای فیلترینگ؟

سال‌هاست که فیلترینگ و حق دسترسی آزاد به شبکه‌های اجتماعی در ایران محل بحث است. اجرای چنین طرحی در کنار فیلترینگ می‌تواند به فشارهای بیشتر منجر شود. عزیزی درباره این موضوع معتقد است: «تخلفات مندرج در این طرح مواردی‌اند که قابلیت تفسیر دارند و عبارات مبهمی در آنها به کار رفته؛ درواقع جرم‌انگاری گسترده‌ای در فصل چهار این طرح دیده می‌شود. مانند اینکه پخش زنده محتوای این شبکه‌ها بدون مجوز ممنوع است یا مسائل گنگ و مبهم دیگری از جمله موضوع «تبلیغ مغایر با قوانین و مقررات».»

به‌گفته او، دامنه این محدودیت بسیار گسترده است: «چطور رسانه بفهمد چه تکالیف و الزاماتی دارد یا در کدام راستا تولید محتوا کنند. در جایی می‌بینیم فیلم داستانی مستند کوتاه یا نماهنگ‌ها هم تولیدشان بدون مجوز ممنوع شده، درحالی‌که قبلاً این‌گونه نبود. انتشار محتوا در رسانه کاربرمحور هم با سختگیری وحشتناکی روبه‌رو شده و ترس افراد را در این حوزه بیشتر کرده است.»

این کارشناس حقوق رسانه معتقد است نقض آزادی بیان فقط این نیست که فرد را مجبور کنیم چیزی را نگوید: «بلکه حتی اگر فرد را مجبور به گفتن یا انجام کاری کنیم هم نقض آزادی بیان است.»

به‌گفته عزیزی، به نظر می‌رسد اتفاقاتی که در دی و با قطع اینترنت بر سر رسانه‌ها آمد، قرار است به نوع دیگری تکرار شود: «می‌خواهند رسانه را از معنا تهی کنند و فعالیت‌هایش آن‌چنان پرهزینه شود که به‌راحتی رسانه ملزم به اجرای خواست آنها شود. موضوعی که فکر می‌کنم به‌نوعی همان مسدودسازی خاموش و هم‌راستا با فیلترینگ است.»