اگرچه هنوز مباحث و نظرات مطروحه در شورای هماهنگی در مراحل بررسی و جمع‌بندی میانی قرار دارد، ولی شواهد موجود حکایت از گستردگی بازخوردها در سطح انجمن‌ها و تشکل‌های عضو و ارائه طیف متنوعی از نظرات دارد که به‌نوبه خود نشانگر اهمیت موضوع برای جامعه مهندسی است و از سوی دیگر بیانگر برخی دشواری‌ها در حصول به فصل مشترک نظرات و جمع‌بندی و تدوین متن مورد نظر درباره سند‌‌ است که امیدواریم در مهلت باقیمانده به نتیجه برسد.

اما آنچه موجب شد تا این‌جانب به‌عنوان عضوی از خانواده شورای هماهنگی و یکی از اعضای کمیته نظام فنی و اجرایی آن مبادرت به نگارش متن حاضر و اهتمام به انتشار عام آن در سطح ملی و کشوری داشته باشم، دغدغه‌هایی است که احتمال می‌دهم در اثر غفلت و یا برخی از ملاحظه‌کاری‌ها و محافظه‌کاری‌ها در مورد پاره‌‌ای از موضوعات مهم و کلیدی به‌ویژه در حوزه‌های مرتبط به توسعه پایدار رقم بخورد و اهداف ارزشمند سند آمایش سرزمین و منافع کلان و بلندمدت ملی کشور به‌نحو شایسته مورد توجه قرار نگیرند و یا به‌کلی در متن سند لحاظ نشوند.

 مهمترین محورهای مورد نظر و مورد تأکید نگارنده به‌صورت مختصر و به شرح زیر و با هدف جلب توجه اساتید و صاحب‌نظران دغدغه‌مند توسعه و پیشرفت کشور و همچنین کنشگران جوامع مدنی و تشکلی و صنفی و مهندسی بیان شده است تا به‌نحو مقتضی مورد بهره‌برداری و البته نقد و اصلاح قرار گیرد.

جایگاه و مرتبت قانونی

قانون بالادستی احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده ۳۴ و آیین‌نامه اجرایی آن یکی از مهمترین قوانین مترتب بر حوزه نظام فنی اجرایی و ساخت‌وساز در کشور است و «سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه» به‌عنوان محور این نظامات‌‌ باید تمامی ویژگی‌های یک قانون (سند) خوب را هم از جنبه‌های شکلی (آیین مقرره‌گذاری) و هم از جنبه‌های محتوایی داشته باشد. بنابراین، لازم است در تهیه پیش‌نویس و اکنون در نقد و بررسی و تکمیل آن علاوه‌بر صاحب‌نظران و متخصصین حوزه مهندسی، اندیشمندان و خبرگان سایر حوزه‌های مرتبط به‌ویژه حقوقدانان و کنشگران محیط‌زیستی و اجتماعی نیز نقش داشته باشند و خلاصه آنکه سند مذکور به‌عنوان یک سند ملی و بااهمیت و بلندمدت در معرض نقد و بررسی سراسری قرار بگیرد و طی یک دوره حداقل سه‌ماهه در تمامی محافل تخصصی و پژوهشی و علمی به نظرخواهی گذاشته شود.

هم‌سویی با رویکرد توسعه پایدار

 فارغ از همه ناهماهنگی‌ها و پراکندگی‌ها در برنامه‌های عمرانی و توسعه‌‌ای کشور به‌نظر‌‌ می‌‌رسد رویکرد توسعه پایدار براساس مؤلفه‌های مورد توصیه سازمان ملل، بیش از سایر نظریه‌ها مورد توجه و تأیید سیاستگذاران و برنامه‌نویسان کشور قرار گرفته و به‌ویژه در برنامه هفتم، سمت‌گیری مشخص‌تری را در این زمینه شاهد هستیم که به‌نوبه خود ارزشمند و موجب خوشحالی است.

مؤلفه‌های اصلی این رویکرد از جمله بهبود حکمرانی و اصلاح فرآیندها و افزایش مشارکت‌ها و ملاحظات محیط‌زیستی و بهبود شاخص‌های کسب‌وکار و …‌‌ باید بصراحت در قوانین توسعه‌‌ای کشور از جمله در سند نظام فنی اجرایی یکپارچه متجلی شوند و مورد تأکید قرار بگیرند. همه نگاه‌ها و نظرات و سمت‌گیری‌های آتی‌‌ باید در جهت تحقق اهداف کلان توسعه پایدار در کشور ساماندهی شوند.

 لازم است موضوع فوق در فضای مناسبی از سند (شاید در مقدمه و یا در ماده ۲) بوضوح آورده شود و به‌عنوان یکی از اصول و محورهای تهیه سند مورد توجه قرار بگیرد و درعین‌حال، جا دارد در تمامی فصول و زیرنظام‌های سند نیز دائماً مورد اشاره و تأکید واقع شود.

همه فعالان حوزه نظام فنی و اجرائی کشور چه در حوزه‌های نظری و چه در حوزه‌های عملیاتی‌‌ باید خود را متعهد و مکلف به رعایت اصول توسعه پایدار و سند آمایش سرزمین و سایر قوانین بالادستی بدانند و هیچ سند و مدرک و مقره‌‌ای نباید بدون رعایت ملاحظات فوق منتشر و اجرا شود.

جایگاه بخش خصوصی

 تأکید بر رویکرد توسعه پایدار که در بند ۲ این نوشتار صورت گرفت، عمدتاَ با هدف جلب توجه قانونگذار (سیاستگذار) به مؤلفه‌های حکمرانی خوب به‌خصوص مشارکت دادن همه ذی‌نفعان در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری‌ها‌‌ است. تجربه سال‌های گذشته و دخالت ندادن واقعی و سازمان‌یافته ذی‌نفعان بخش خصوصی (تشکل‌ها) در تهیه و تنظیم مقررات و ضوابط نظام فنی و اجرایی به‌ویژه نظامات قراردادی و مالی، هشداری است برای عدم تکرار اشتباهات و ایرادات قبلی و درس گرفتن از گذشته‌‌ای که حاصل آن ده‌ها هزار پروژه نیمه‌تمام بوده است.

 تکوین و تکامل نظریه‌های توسعه در سطح جهانی و ضرورت بهره‌گیری هرچه بیشتر کشور از تجارب جهانی و همچنین، ضرورت استفاده از روش‌ها و مکانیزم‌های مبتنی‌بر حکمرانی خوب در حوزه سیاستگذاری، ایجاب‌‌ می‌‌کند تشکل‌ها و صاحب‌نظران بخش خصوصی حضور مؤثر و پررنگی در تدوین سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه داشته باشند. این موضوع البته معطوف به مقررات قانونی ویژه‌‌ای است که‌‌ باید از طرف سازمان برنامه‌وبودجه و سایر دستگاه‌های دولتی ذی‌ربط مرعی شوند؛ از جمله قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و نیز تبصره ۲ ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴.

نکته حائز اهمیت در مورد مقررات مذکور، برداشت و بعضاً تفسیر خاصی است که برخی دولتیان محترم در جهت تقلیل نقش بخش خصوصی صرفاً درحد اعلام نظر انجام‌‌ می‌‌دهند و تلاش دارند تا بدون توجه به روح قوانین و بدون توجه به اهداف کلان مستتر در برنامه‌های توسعه‌‌ای کشور کماکان به همان شیوه‌های سابق و در داخل اتاق‌های دربسته مقرره‌گذاری‌‌ کنند و نهایتاً همه ذی‌نفعان را در مقابل عمل انجام‌شده قرار دهند.

همچنین، در این مبحث لازم است همکاری و مشارکت تشکل‌ها به‌صورت سازمان‌یافته و نظام‌مند و براساس نظام‌نامه‌‌ای که دارای شأن و جایگاه حقوقی مشخصی باشد، تعریف شود و تکالیف و حقوق طرفین شفاف و روشن باشد.

جامعیت دامنه شمول

  اگرچه حکم مندرج در بند الف ۲ ماده ۳۴ احکام دائمی و نیز ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی آن، دامنه شمول سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه را محدود به طرح‌ها و پروژه‌های موضوع ماده ۱۳ قانون محاسبات کرده است، ولی باید اذعان کرد ظرفیت و قابلیت‌های گنجینه ارزشمند اسناد و مدارک و نظامات فنی و مهندسی کشور و تجارب گرانبهای مهندسی و اجرایی کشور چه در سازمان برنامه‌وبودجه و چه در دستگاه‌های اجرایی و مجموعه صنعت احداث کشور به‌گونه‌‌ای‌است که‌‌ می‌‌توان به پشتوانه آن سایر بخش‌های مرتبط با عمران و ساخت‌وساز کشور را نیز به‌صورت تدریجی و موردی در ذیل نظام یکپارچه متمرکز و نظام‌مند برد و تلاش کرد نظام فنی و اجرایی یکپارچه در بلندمدت به سطح ملی ارتقا داده شود و دامنه شمول قواعد و ضوابط و استانداردهای اساسی آن از جامعیت کافی برخوردار شوند.

همانگونه که فوقاً اشاره شد، محدودیت قانونی فعلی مانع از افزایش دامنه شمول سند مورد نظر‌‌ است، اما این موضوع مانع از آن نیست که ظرفیت‌های مورد نظر در سند فعلی پیش‌بینی و لحاظ شوند و به‌موازات آن نسبت به رفع محدودیت‌های قانونی (اصلاح ماده ۳۴) اقدام شود.

استقرار و پیشبرد مشارکت عمومی و خصوصی

 انتظار‌‌ می‌‌رود در سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه جایگاه ویژه‌‌ای برای استقرار و اعمال مشارکت عمومی-خصوصی در نظر گرفته شود و الزامات اولیه آن پیش‌بینی و چارچوب‌های اصلی آن ترجیحاَ در یک بخش مجزا به حیطه نگارش آورده شود. یادآور‌‌ می‌‌شود نظرات مطروحه از جانب برخی صاحب‌نظران و متخصصین امر مبنی‌بر ضرورت منفک‌‌ کردن مشارکت عمومی-خصوصی از نظام فنی و اجرایی کشور و قانونمندی‌های آن هرچند شنیدنی و قابل‌تأمل است، ولی به‌نظر این نگارنده در حال حاضر چنین اقدامی هم‌جهت با اهداف مندرج در قوانین بالادستی و توسعه‌‌ای کشور نیست و لذا مطابق آنچه فوقاً گفته شد، لازم است مشارکت عمومی-خصوصی و ضوابط اجرایی آن در ذیل نظام فنی اجرایی یکپارچه مستقر و مدیریت شود.

پروژه‌های نیمه‌تمام

مروری بر برخی پژوهش‌های مستقل و آسیب‌شناسی‌های انجام‌شده در مورد پروژه‌های نیمه‌تمام بیانگر واقعیت‌های تلخ و تأسف‌باری است که در چگونگی مدیریت و پیشبرد پروژه‌های عمرانی و توسعه‌‌ای کشور طی نیم‌قرن اخیر اتفاق افتاده است. وجود بیش از ۸۰ هزار پروژه نیمه‌تمام و سردرگمی مدیریت توسعه کشور در مواجهه و چاره‌اندیشی با این بحران ملی، ایجاب‌‌ می‌‌‌‌کند این موضوع با اولویت بالایی در فهرست چالش‌های پیش روی برنامه هفتم توسعه قرار بگیرد و برای پرداختن به آن و کنترل و کاهش تدریجی تبعات آن، تدابیر قانونی لازم پیش‌بینی و در اسناد و مقررات مرتبط لحاظ‌‌ شود و در مراحل بعدی راهکارهای مناسب بااستفاده از تجارب موفق کشوری و جهانی اتخاذ و عملیاتی شود.

 خوشبختانه ظرفیت‌های موجود در قوانین بالادستی (ماده ۳۴ و برنامه هفتم و…) به‌گونه‌‌ای‌است که چنانچه به‌خوبی مورد توجه و بهره‌برداری قرار گیرند و در اسناد و قوانین موضوعه به‌ویژه «سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه» نیز سیاستگذاری‌های مناسبی انجام شود، در آن‌صورت قادر به برنامه‌ریزی و انجام اقدامات مفیدی برای تعیین‌تکلیف این معضل بزرگ خواهیم بود.

فارغ از اینکه خود نظام فنی و اجرایی و ارکان آن چه نقشی در ایجاد این ۸۰ هزار پروژه نیمه‌تمام داشته‌اند که البته در جای خود‌‌ باید به آن پرداخته شود، اکنون ضرورت دارد موضوع پروژه‌های نیمه‌تمام به‌عنوان یکی از محورهای مهم در سند نظام فنی و اجرایی یکپارچه (جدید) دیده شود و درعین‌حال، باتوجه‌به ابعاد پیچیده و چندبعدی بسیاری از آنها (جوانب اقتصادی و اجتماعی و اجرایی …) جایگاه مستقل و متمایز از سایر پروژه‌ها، برای آن در نظر گرفته شود.

بهبود و ارتقای ساختارها

 مقایسه اهداف و سیاست‌های مندرج در سند سال ۸۵ نظام فنی اجرایی با الزامات و نیازهای کنونی کشور و همچنین مقایسه ساختار و تشکیلات آن دوره با امکانات و متخصصین باقیمانده در سازمان برنامه‌وبودجه به‌وضوح مؤید ضرورت اعمال تغییرات اساسی در ساختارهای مرتبط هم در سازمان برنامه‌وبودجه و هم در دستگاه‌های مرکزی برای پیاده‌سازی نظام فنی اجرایی یکپارچه (و مشارکت عمومی-خصوصی)‌‌ است. در پیش‌نویس سند فعلی به تبعیت از برخی ملاحظات قانونی و احتمالاً با هدف اجتناب از افزایش نیروی انسانی و حجیم شدن سازمان‌های کنونی، با احتیاط بسیار زیاد به این موضوع پرداخته شده و بدون در نظر داشتن ضرورت‌ها و گستردگی کارها و برنامه‌ها، بر حفظ وضع موجود (غالباً) و اتکا به ساختارهای کنونی بسنده شده است. نیاز به اعمال تغییرات کمی و کیفی و ایجاد ساختار و نهاد مسئول با حضور و مشارکت همه ذی‌نفعان به‌ویژه تشکل‌های بخش خصوصی (مطابق تبصره ۲ ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴) از موارد مهمی است که‌‌ باید در متن سند پیش‌بینی و راه‌کارهای اجرایی آن در مراحل بعدی تبیین شود. قطعاً هدف قانونگذار از تبصره فوق یعنی همکاری سازمان برنامه‌وبودجه با «ذی‌نفعان مرتبط مانند دستگاه‌های اجرایی و تشکل‌های صنفی» برای تهیه اسناد و دستورالعمل‌های مرتبط با نظامات فنی و اجرایی یکپارچه زمینه‌سازی برای حضور و مشارکت مؤثر بخش خصوصی(تشکل‌های صنفی) در تمامی مراحل سیاستگذاری از جمله تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری‌ها است و برای تحقق چنین امر مهم و بلندمدتی نیاز به ساختارهای مناسبی است که در حال حاضر وجود ندارند و این موضوع‌‌ باید در سند لحاظ‌‌ شود.