|پیام ما| نشست موانع و چالش‌های معرفتی در سیاستگذاری و حکمرانی مطلوب بخش کشاورزی هفتۀ گذشته به‌همت مرکز مطالعات سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران در دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی این دانشگاه برگزار شد. در این نشست که از سلسله‌نشست‌های «انتقال تجربه» مرکز مطالعات سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران بود، دکتر «محمدحسین عمادی»، نمایندۀ سابق ایران در سازمان غذا و کشاورزی (فائو) و معاون اسبق وزارت جهادکشاورزی به ایراد سخنرانی پرداخت. چالش‌های جهانی تولید غذا، وضعیت ایران در تولید غذا و چالش‌های این بخش در ایران محورهای اصلی صحبت‌های عمادی بود. او معتقد است مهمترین چالشی که در بخش کشاورزی و تولید غذا در ایران با آن روبه‌رو هستیم، ضعف جدی حکمرانی و سیاستگذاری در حوزۀ کشاورزی است.

عمادی در این نشست که با حضور جمعی از دانشجویان و استادان رشته‌های مرتبط با علوم سیاسی و سیاستگذاری همراه بود به ارائه تعریفی از امنیت و اقتدار غذایی پرداخت و گفت: «از نظر فائو، امنیت و اقتار غذایی شامل دسترسی و مصرف و پایدار آحاد مردم به غذای سالم و کافی و مغذی با حفظ محیط زیست است که فکر می‌کنم این تعریف نیاز به بازنگری و بازتعریف دارد.»
او ادامه داد: «در این تعریف چهار موضوع اصلی نهفته است. نخست تأمین غذا است و در وهلۀ دوم، دردسترس‌بودن غذاست. نباید فراموش کنیم که غذایی که امروز در جهان تولید می‌شود، از نظر میزان کالری، پروتئین و مواد معدنی، نه تنها برای مردم جهان کافی است، بلکه زیاد است. بااین‌حال نزدیک به یک میلیارد گرسنه داریم. پس مسئلۀ اصلی، دسترسی آحاد جامعه به غذاست. این دسترسی دو بعد دارد. یکی از جنبه فیزیکی است و دیگری توان اقتصادی در اختیار داشتن غذاست. اتفاقاً این دردسترس‌نبودن از جنبۀ اقتصادی، علت اصلی فقر در بسیاری از کشورها از جمله ایران است.»
به گفتۀ عمادی، موضوع سوم، پایداری دسترسی به غذاست. یعنی افراد جامعه دسترسی به غذا دارند، اما این دسترسی مقطعی است. مثل کشور ما که بسیاری بین بالا و پایین خط فقر شناور هستند که با یک تصمیم‌گیری ناگهانی در کشور وضعیت اقتصادی درصدی از جامعه مناسبتر می‌شود، ولی درصد دیگر ناگهان به پایین خط فقر می‌روند.

میزان آسیب‌پذیری کشور ما از تغییر اقلیم بسیار زیاد است. برآوردها نشان می‌دهد که با افزایش گرم‌شدن زمین و تغییر اقلیم، میزان برداشت محصول در ایران تا حدود ۴۰ درصد کاهش پیدا می‌کند

عمادی همچنین گفت: «موضوع چهارم در تعریف امنیت و اقتدار غذایی، بعد محیط زیستی آن است که در درازمدت باید پایدار باشد. یکی از مسائلی که ما در ایران با آن روبه‌رو هستیم این است که حتی اگر تمام موارد بالا فراهم باشد، که نیست، تعادل بین منابع پایه و دسترسی به غذا به‌خصوص در افق آینده فراهم نیست. در واقع زیرساخت‌های منابع طبیعی و تهیۀ غذا در درازمدت، هیچ افق تضمینی به ما نمی‌دهند. متأسفانه، همۀ برآوردها در این حوزه منفی است. »
او اضافه کرد: «موضوع مهمی که با آن روبه‌رو هستیم، افت منابع پایه کشاورزی، یعنی آب، خاک و تنوع زیستی است. در مورد آب با بحران روبه‌رو نیستیم، بلکه با ورشکستگی آبی به‌معنای نبود تعادل بین برداشت از منابع و تجدید آنهاست. در مورد خاک، مسئله بسیار بغرنج‌تر از آب است؛ ولی در کشور ما اصلاً مورد توجه قرار نمی‌گیرد. وضعیت تنوع زیستی نیز چه در کشور ما و چه در منطقه وضعیت نامناسبی است.»
نمایندۀ سابق ایران در سازمان غذا و کشاورزی (فائو) به تشریح معضل تغییر اقلیم و تأثیرات آن بر کشاورزی در جهان گفت: «میزان آسیب‌پذیری کشور ما از تغییر اقلیم بسیار زیاد است. برآوردها نشان می‌دهد که با افزایش گرم‌شدن زمین و تغییر اقلیم، میزان برداشت محصول در ایران تا حدود ۴۰ درصد کاهش پیدا می‌کند.»
مشکل اصلی؛ ضعف حکمرانی در کشاورزی
عمادی گفت: «با وجود مشکلات عدیدۀ جهانی از جمله تغییر اقلیم، آسیب به منابع آب و خاک و تنوع‌زیستی، ما باید به طرف افزایش بهره‌وری، اثربخشی و پایداری در فرایند تولید برویم. به‌گونه‌ای که غذای بیشتر، سالمتر و مغذی‌تر را با مصرف کمتر و بهینه‌تر نهاده‌ها از جمله آب، خاک و با کمترین ضربه به محیط زیست تولید کنیم.»
عمادی مشکلات اصلی بخش کشاورزی را ضعف در حکمرانی دانست و گفت: «ما در زیرساخت‌های اقتصادی، شفافیت، حاکمیت قانون و تمامی ملزومات یک حکمرانی خوب با ضعف و مشکل روبه‌رو هستیم. موضوع دیگر، سیاستگذاری است که در آن هم مشکل داریم. دائماً سعی می‌شود مشکلات بخش کشاورزی بین مردم، کشاورز و حکمران پاسکاری شود، اما شواهد نشان می‌دهد که ریشۀ اصلی مشکلات ما در این بخش، نبود حکمرانی خوب است که نتوانسته هماهنگی مناسب ایجاد کند. اما شخصاً اعتقاد دارم در ابعاد خرد، سیاستگذاری‌های خوب حتی با وجود مشکلات در حکمرانی در بعضی جاها توانسته به نتیجۀ خوب منتهی شود.»

مخدوش‌بودن آمارها یک مشکل مهم است که گاهی نیز به ابزار سیاسی تبدیل شده است. نه در آمار تولیدات کشاورزی این دقت وجود دارد، نه در آمار منابع پایه؛ مثلاً بیش از سه دهه است که وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست آمار واحد و یکسانی از مصرف آب در بخش کشاورزی ارائه نمی‌دهند. حتی در مورد ضایعات هم آمار دقیقی نداریم

او همچنین به کاربرد فناوری‌های نوین در کشاورزی اشاره کرد و گفت: «برخی صحبت از نوآوری و تکنولوژی برای رفع مشکلات کشاورزی می‌کنند و به این ابزارها به‌عنوان یک معجزه نگاه می‌کنند؛ اما تا زمانی‌که ما نتوانیم شرط لازم را برآورده کنیم که آن شرط لازم، حکمرانی و سیاستگذاری مطلوب است، بهترین فناوری‌های جهان نه‌تنها کمکی به حل مشکلات ما نخواهند کرد، بلکه معتقدم به مشکلات ما نیز اضافه خواهند کرد. اول باید بتوانیم سیاستگذاری و حکمرانی را بهبود ببخشیم و بعد از آن از ابزارهای نوین مانند هوش مصنوعی، پهپاد، فناوری زیستی و کشاورزی هوشمند استفاده کنیم.»
نبود تعاریف و استراتژی روشن
عمادی دربارۀ مشکلات حکمرانی بخش کشاورزی، به نبود استراتژی و تعاریف روشن از اهداف اشاره کرد و گفت: «اولین مشکل حکمرانی ما در بخش کشاورزی این است که تعریفی شفاف و روشن از استراتژی در بخش کشاورزی ارائه نداده است. ما در این مدت، یک شبه هدف منحرف‌کننده‌ای به نام خودکفایی هم داشته‌ایم. مشکل من با این موضوع این است که دقیقاً خودکفایی به چه معناست؟ آیا به‌معنای خودمعیشتی است؟ که این اگر به‌معنای تهیه‌کردن همه‌چیز توسط خودمان باشد، اصلاً در دنیای فعلی امکانپذیر نیست.»
او ادامه داد: «پس از مدتی، خودکفایی به خوداتکایی تغییر کرد که این نیز تعریف نشده است. حالا در برنامۀ هفتم توسعه گفته شده که ما باید بتوانیم ۹۰ درصد از اقلام استراتژیک خودمان را تأمین کنیم. سؤال این است که چرا ۹۰ درصد؟ و سؤال دیگر اینکه اصولاً اقلام استراتژیک یعنی چه؟ آیا منظور گندم است؟ چرا روغن نباید جزء اقلام استراتژیک باشد؟ مثلاً در جنگ اوکراین، نبود کمبود گندم باعث تورم نشد، بلکه کمبود روغن باعث افزایش تورم در اروپا شد.»
او همچنین اضافه کرد: «اقلام استراتژیک در هر اقتصاد و در هر موقعیتی تعریف‌های جداگانه دارد. مثلاً در گذشته مردم ایران عمدتاً نان مصرف می‌کردند، اما امروز برنج جایگزین آن شده است. یعنی امروز برنج تبدیل به یک محصول استراتژیک شده است. این موضوعات تعریف نشده است. انتقاد من از این جنبه نیست که موضوعاتی مانند خودکفایی و خوداتکایی با نگاهی انقلابی و تقدس‌گرایانه بیان می‌شود، بلکه انتقادم از این جنبه است که تعریفی دقیق از چنین موضوعاتی ارائه نشده است.»
این معاون اسبق وزارت جهادکشاورزی گفت: «پیشنهاد خود ما باتوجه‌به تعاریف و مفاهیم جهانی، اقتدار غذایی بود. معنای کلی آن این است که ب‌ خاطر ضعف در تولید یک مادۀ غذایی، امنیت ملی به خطر نیفتد؛ اما این یک سرفصل است و باید با دقت و جدیت این مفهوم تعریف شود. اینکه بخواهیم نگاه امنیتی به موضوع تأمین غذا داشته باشیم و بار دیگر به سراغ این برویم که خودمان همه‌چیز را تولید کنیم، ن‌ تنها مشکلاتمان حل نمی‌شود که باتوجه‌به شرایط ایران از نظر منابع پایۀ کشاورزی نوعی خودکشی و بلکه نوعی مادرکشی است. بعدها خواهند گفت لعنت صد نسل بر نسلی که سهل‌انگار بود. به سرمشقی برای کشورهای جهان تبدیل می‌شویم که هرکاری که کردیم را دیگران نکنند!»
ناهماهنگی بین‌بخشی و تناقض در قوانین
عمادی «نقص در هماهنگی‌ها و تناقض در هدف‌گذاری‌ها و قوانین در بخش‌های مختلف» را از دیگر مشکلات مهم بخش کشاورزی عنوان کرد و گفت: «دلیل این موضوع، نبود تعریف دقیقی در بخش کلان توسعه و توسعۀ کشاورزی است که دچار این مشکلات شده‌ایم.»
او اتخاذ برخی سیاست‌ها برای حمایت از بخش کشاورزی را ناکارآمد خواند و گفت: «ما در بخش کشاورزی، سخاوتمندانه عمل کرده‌ایم. در حال حاضر تمام فعالیت‌های کشاورزی معاف از مالیات است، رایانه‌های زیادی پرداخت کردیم. حالا که دولت از نظر اقتصادی ضعیف شده است و قادر به انجام این کار نیست، برایمان ثابت شده که خیلی از این حمایت‌ها کارساز نبوده است. به‌عنوان مثال در موضوع آبیاری تحت فشار، ما تا چند سال قبل بیش از سه میلیارد دلار در این حوزه سرمایه‌گذاری کردیم و به‌دلیل آنکه این کار با ارزیابی منطقه‌ای نبوده است، در خیلی جاها کارآیی نداشته است. حتی آبی که صرفه‌جویی کرده‌ایم را به بانک آبی خودمان بازنگردانده‌ایم و کشاورزان با ذخیره آبی که داشته‌اند فقط وسعت زمین‌های کشاورزی خود را افزایش داده‌اند.»
خلأ نهاد سیاستگذار بخش کشاورزی
عمادی با بیان اینکه در معرفت‌شناسی نظام حکمرانی بخش کشاورزی دچار چالش‌های اساسی هستیم، خلأ وجود سازمانی مستقل برای سیاستگذاری و تبیین دقیق اهداف و استراتژی‌ها در این بخش را ریشۀ چالش‌های معرفت شناختی در حوزۀ کشاورزی دانست و گفت: «ما در این سال‌ها یک نهاد صاحب صلاحیت و اختیار تأسیس نکرده‌ایم. وزارت جهادکشاورزی یک دستگاه اجرایی است. اما برای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی نهادی نداریم. در سال ۱۳۵۹، وزارت جهادسازندگی وقت، مرکز پژوهش‌هایی را راه‌اندازی کرد، اما متأسفانه فراتر از ترجمه کتاب‌های خارجی نرفت. درواقع، کارکرد اصلی این پژوهشکده به این موضوع تنزل پیدا کرده بود که هر وقت وزیران وقت را به مجلس فرا می‌خواندند، آنها نامه‌ای به این پژوهشکده می‌نوشتند و متنی برای توجیه درخواست می‌کردند! از آن طرف وزارت کشاورزی وقت هم یک مؤسسۀ تحقیقات اقتصادی راه‌اندازی کرده بود که آن مؤسسه هم عملاً کارش همین شده بود.»
او اضافه کرد: «طبیعی بود وقتی که اهداف وزارتخانه از جایی دیگر تدوین می‌شد، سازمان برنامه‌وبودجه هم مسئول آن بود، عملاً وزارتخانه تمایلی به راه‌انداختن نهاد پژوهشی نشان نمی‌داد.»
آمارهای مخدوش و سیاسی
عمادی در بخش دیگری از صحبت‌های خود به نبود اطلاعات و داده‌های کافی برای سیاستگذاری بخش کشاورزی اشاره کرد و گفت: «متأسفانه در تمام این سال‌ها یک تحلیل مبتنی‌بر آمار قابل استناد ندیده‌ام که بتوانید از بازۀ زمانی و آمار یک استنتاج داشته باشید.»
او ادامه داد: «مخدوش‌بودن آمارها یک مشکل مهم است که گاهی نیز به ابزار سیاسی تبدیل شده است. نه در آمار تولیدات کشاورزی این دقت وجود دارد و نه در آمار منابع پایه؛ مثلاً بیش از سه دهه است که وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست آمار واحد و یکسانی از مصرف آب در بخش کشاورزی ارائه نمی‌دهند. حتی در مورد ضایعات هم آمار دقیقی نداریم.»
عمادی همچنین گفت: «در تمام مکاتب مربوط به علم پزشکی سه اصل اساسی وجود دارد که آن، معاینه، تشخیص و درمان است. در مورد مشکلات بخش کشاورزی هم نیاز به‌همین سه اصل داریم. برای معاینه احتیاج به اعداد و ارقام قابل اتکا داریم که ما متأسفانه چنین اطلاعاتی نداریم. برای رسیدن به یک نقطه، نیاز به نقشه داریم. در این نقشه احتیاج داریم بدانیم کجا هستیم، دقیقاً به کجا می‌خواهیم برویم و وضعیت مسیر به چه صورتی است. یعنی احتیاج به داده داریم که بدانیم در کجا هستیم.»
او گفت: «متأسفانه ما نه دقیقاً می‌دانیم در چه نقطه‌ای قرار داریم و نه تعاریف درست و دقیقی از جایی که می‌خواهیم برویم داریم. این مشکلی اساسی است که عامل به‌وجود‌آمدن مشکلات بسیار گسترده‌ای در بخش کشاورزی و تولید غذا در کشور ماست.»