«پیام ما» بررسی می کند
نیاز دولت به واگذاری پروژه‌های نیمه تمام به بخش خصوصی

محمد حسین امجدی- کارشناس اقتصادی

تعیین تکلیف پروژه های عمرانی نیمه تمام از نخستین روزهای دولت یازدهم جزو دغدغه های مدیران و برنامه ریزان بوده است. پروژه‌هایی که عدم تکمیل آن‌ها از یک طرف باعث هدررفت سرمایه ملی و از طرف دیگر باعث بی اعتمادی مردم به مسئولان می شود.
تحمیل 113 هزارمیلیارد بر اقتصاد کشور
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس طی سال های 1381 تا 1393 به طور متوسط 511 طرح باید در هر سال تمام می شد، اما فقط 23 درصد از آنها (120 طرح) خاتمه یافته اند و در مجموع هزینه ای معادل 113 هزار میلیارد تومان علاوه بر پیش بینی قوانین بودجه بر اقتصاد کشور تحمیل شده است. به عبارت دیگر 50 درصد از اعتبارات اختصاص یافته به طرح‌های عمرانی در طی این دوره بابت هزینه تأخیر در اتمام طرح‌ها بوده است و نه عملیات جدید.
وجود 75 هزار پروژه عمرانی استانی نیمه تمام در کشور
یکی از اصلی ترین کانال های سرمایه گذاری دولت در ایجاد ظرفیت های جدید تولیدی و خدماتی در کشور بودجه عمرانی است که هر ساله حدود 20 تا 30 درصد از بودجه عمومی کشور را به خود اختصاص می دهد. بر اساس آمار منتشر شده سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در حال حاضر نزدیک به 6 هزار پروژه عمرانی ملی نیمه تمام در کشور وجود دارد که در انتظار دریافت اعتبار دولتی در بودجه های سنواتی است. این در حالی است که بالغ بر 75 هزار پروژه عمرانی استانی نیز از کمبود اعتبار دچار کندی پیشرفت و آسیب هستند. برآورد می شود که برای تکمیل طرح های تعهد شده در قوانین بودجه به ارقامی بیش از 400 هزار میلیارد تومان نیاز است که در خوشبینانه ترین حالت تامین مالی آن 10 سال به طول می انجامد. واضح است که برخی از این پروژه‌ها تا آن زمان مستهلک شده و عملاً غیر قابل بهره برداری خواهند بود.
پروژه های ناتمام؛ چالش بزرگ دولت
با این حال با توجه به عدم وجود فرآیند و بستر مناسب برای اجرا و بهره برداری، نتایج مورد نظر حاصل نمی شود. در میان انبوه مشکلاتی که طرح های عمرانی با آن روبرو است، کمبود اعتبار یکی از عوامل در ناکارآیی این فرآیند عنوان می شود به طوری که طی سال های اخیر به طور متوسط سالانه تنها 58 درصد از اعتبارات عمرانی مصوب، محقق شده است. این امر به خوبی نشان می‌دهد تأمین مالی پروژه های عمرانی بار مالی سنگینی را بر دوش دولت گذاشته است. در شرایط فعلی و با کاهش درآمدهای نفتی و عدم تکافوی درآمدهای مالیاتی یکی از چالش‌های بزرگ دولت انجام این پروژه های نیمه تمام است.
مشارکت عمومی – خصوصی
تجربیات کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد جذب سرمایه بخش خصوصی برای سرمایه گذاری در برنامه‌ها و فعالیت‌های عمومی می‌تواند قسمتی از این کمبود را جبران کند به طوری که امروز می‌توان گفت بسیاری از پروژه های آن کشورها از طریق مکانیزم مشارکت عمومی – خصوصی اجرا و احداث می‌گردند.
مفهوم سرمایه گذاری مشارکتی بخش خصوصی و عمومی که اختصاراً به آن مشارکت عمومی – خصوصی (PPP) گفته می‌شود، به پروژه های سرمایه گذاری اطلاق می‌گردد که در آن‌ها یکی از زیر مجموعه های دولت مرکزی (بخش عمومی) با مشارکت یک یا چند شرکت خصوصی، تأمین مالی و ساخت و بهره برداری پروژه‌ها را به عهده می‌گیرد و درآمدهای ناشی از راه اندازی پروژه هم به نسبت سهم مشارکت هر یک از شرکا بین آن‌ها تقسیم می‌شود. مدیریت بودجه، بهره گیری از مهارت‌های بخش خصوصی، بهینه نمودن طراحی و هزینه یابی در کل پروژه، ارائه به موقع خدمات، افزایش کیفیت ارائه خدمات و نهایتاً تسهیم ریسک از مهم‌ترین مزایای و تبعات مثبت مشارکت با بخش خصوصی شمرده شده است. از جمله بخش‌هایی که معمولاً در دنیا از مشارکت‌های عمومی خصوصی استفاده می‌کنند می‌توان به تولید و توزیع برق، آب و فاضلاب، دفع ضایعات، خطوط لوله، بیمارستان‌ها، مدرسه سازی و امکانات آموزشی، استادیوم‌ها، زندان‌ها، خطوط ریلی، جاده‌ها، سیستم‌های مبتنی بر فناوری اطلاعات و بخش مسکن اشاره نمود.
عدم رضایت طرفین از پیمان کاری بخش خصوصی
در کشورمان نیز سال‌هاست بین دولت و بخش خصوصی در اجرای پروژه های عمرانی همکاری وجود دارد. هر چند در سال‌های اخیر تعداد محدودی از پروژه های نیروگاهی، خدمات شهری و آزاد راهی از طریق مشارکت عمومی – خصوصی اجرایی شده‌اند، اما آنچه تاکنون اتفاق افتاده بیشتر پیمان کاری بخش خصوصی بوده است (مشارکت بخش خصوصی صرفاً در ساخت یک پروژه عمرانی و سپس تحویل آن به بخش عمومی). این همکاری در بستر قانون برگزاری مناقصات انجام می‌گیرد. اما این نوع همکاری مورد رضایت هیچ‌کدام از طرفین نیست. دولت ناراضی است چرا که انگیزه زیاد بخش خصوصی برای کاهش هزینه‌ها اغلب همراه با کاهش کیفیت پروژه و در نتیجه افزایش هزینه های تعمیرات و نگهداری پروژه در آینده شده است. از سوی دیگر پیمانکاران هم به دلیل عدم پرداخت به موقع مطالبات خود از دولت ناراضی هستند.
الزام دولت به واگذاری پروژه های نیمه تمام
به بخش خصوصی
همه این مشکلات باعث شد دولت به سمت استفاده از سرمایه گذاران و سرمایه داران بخش خصوصی برای همکاری و مشارکت برای اتمام پروژه‌ها برود. عدم وجود بودجه کافی برای تکمیل پروژه های نیمه تمام، کثرت پروژه‌ها، مستهلک شده آن‌ها، افزایش بدهی دولت به پیمانکاران و همچنین فعال نمودن بخش خصوصی محرک این تصمیم بودند. بر این اساس در ماده 27 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) که در ماه های اخیر به تصویب مجلس رسیده است، شورای اقتصاد مکلف شده است دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌های عمرانی جدید، نیمه تمام، تکمیل شده و آماده بهره برداری را تصویب و ابلاغ نماید. خوشبختانه این دستورالعمل در مهرماه سال جاری به تصویب شورای اقتصاد رسید و توسط رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تمامی دستگاه‌ها و استان‌ها ابلاغ گردیده است. دستورالعمل فوق با هدف واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی تهیه شده است و راه برای مشارکت سرمایه گذران غیر پیمانکار نیز فراهم شده است. این موضوع می‌تواند از نارضایتی‌های فوق بکاهد. از آن جا که یک سرمایه گذار بخش خصوصی به طور همزمان مسئولیت ساخت و هم مسئولیت بهره برداری از پروژه را بر عهده دارد بنابراین علاوه بر توجه به کاهش هزینه های ساخت به کاهش هزینه های آتی مربوط به تعمیر و نگهداری پروژه هم توجه خواهد داشت. همچنین درآمد بخش خصوصی از بابت فروش خدمات ناشی از ایجاد پروژه، تا حد زیادی به کیفیت پروژه بستگی دارد و لذا این مسئله هم باعث می‌شود بخش خصوصی کیفیت را فدای هزینه ساخت پروژه نکند. از طرف دیگر استفاده از درآمدهای ناشی از بهره برداری پروژه توسط بخش خصوصی، دولت را بی نیاز از تأمین اعتبار پروژه ها خواهد کرد و در نتیجه باعث کاهش بدهی‌های دولت خواهد شد.
در دستورالعمل برای واگذاری پروژه‌ها از انواع روش‌های مرسوم دنیا استفاده شده است. بر این اساس روش‌های ساخت- بهره برداری – انتقال (BOT)، ساخت- بهره برداری – پرداخت اجاره به سرمایه پذیر – انتقال (BOLT)، ساخت- انتقال -پرداخت اجاره به سرمایه گذار (BTL)، ساخت- مالکیت -بهره برداری (BOO)، تجهیز و بازسازی- مالکیت -بهره برداری (ROO)، بهره برداری و نگهداری (O&M)، تجهیز و بازسازی- بهره برداری -انتقال (ROT) و واگذاری امتیاز (Concession) معرفی شده است. از نکات بارز این دستورالعمل، مشوق‌های در نظر گرفته شده برای سرمایه گذاران مجری پروژه‌ها است. از جمله این مشوق‌ها می‌توان به ارائه تضمین خرید محصول، حمایت از صدور مجوز صادرات محصول، ارائه کمک‌های فنی و یا در اختیار قرار دادن زیر ساخت‌های بخش عمومی، تضمین پرداخت ما به التفاوت قیمت محصول، کمک به دریافت فاینانس خارجی و تسهیلات بانک‌های توسعه ای بین‌المللی و … اشاره کرد. همچنین در صورتی که قیمت‌های پیشنهادی سرمایه گذران کمتر از قیمت پایه کارشناسی تعیین شده باشد سرمایه پذیر می‌تواند در مرحله اول تا بیست درصد و در مرحله دوم بر حسب وضعیت پروژه تا پنجاه درصد در مناطق عمومی و تا هشتاد درصد در مناطق محروم، تخفیف در قیمت پایه منظور نماید.
نتیجه گیری
بزرگ شدن بدنه دولت و به تبع آن سهم بسیار زیاد اعتبارات جاری و پرداخت های اجتناب ناپذیر در بودجه منجر گردیده تا دولت نتواند برنامه های عمرانی خود را به سرانجام برساند. منابع هر چند اندک برای طرح های عمرانی نیز به صورت مناسب هزینه نشده و دائماً با انبوهی از طرح های نیمه تمام و با طول دوره ساخت بسیار بالاتر از حد استاندارد روبرو است. بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه عمرانی دولت برای ساخت و تکمیل پروژه های نیمه تمام کفایت نمی‌کند. رهاسازی این پروژه‌ها نیز باعث اتلاف سرمایه های ملی می‌شود. با توجه به فشار موجود بر منابع مالی دولت و انبوه طرح های نیمه تمامی که نیازمند حجم قابل توجهی از منابع برای اتمام هستند، بخش خصوصی می‌تواند به کمک دولت آمده و در یک بازی برد- برد ضمن مشارکت در اتمام این پروژه‌ها، از منافع به دست آمده از آن‌ها حداکثر استفاده را ببرد. دستورالعمل ماده 27 قانون تنظیم راه را برای همکاری بخش عمومی و خصوصی فراهم کرده است. هر چند در ابتدای راه ممکن است با اشکالات و چالش‌های فراوانی روبرو باشد اما نوید بخش فصلی نو در همکاری و همراهی دولت و بخش خصوصی است.
در استان کرمان نیز بیش از ‌صد و هفتاد پروژه توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی شناسایی شده که امکان واگذاری به بخش خصوصی را دارند و هم اکنون لیست این پروژه‌ها در سایت این سازمان قرار داده شده است. بدون شک استقبال سرمایه گذاران موجب کاهش بار مالی دولت، رشد بخش خصوصی استان، ایجاد اشتغال و مقاوم سازی اقتصاد استان خواهد شد.