مرور تجربه‌های بین‌المللی و داخلی که به کنترل فقر می‌انجامند

مشاغل عمومی، راه نجات از بیکاری گسترده

بیکاری گسترده در جهان دولت‌ها را وادار کرده است که نقش خود را در بازار کار بازتعریف کنند. دولت‌ها عموماً پذیرفته‌اند همان‌طور که در هنگام سقوط نظام مالی باید با مداخلۀ مستقیم، بازارهای مالی و در واقع نظام اقتصادی را نجات دهند، در  شرایط بیکاری گسترده نیز بایستی با اجرای سیاست مشاغل عمومی نقش آخرین کارآفرین نجات‌دهنده (Employer of last Resort ) را به‌عهده گیرند. مشاغل عمومی در واقع یکی از ابزارهای حمایتی دولت‌ها هستند که ضمن کاهش فقر، توان‌مندی اجتماعی و مهارتی فقرا را افزایش می‌دهند. این ابزار هم‌چنین به‌عنوان شیوه‌ای کارآمد برای هدف‌مندی منابع حمایتی دولت‌ها عمل می‌کند؛ به‌این معنا که برنامه‌های مشاغل عمومی با تعیین دست‌مزدی پایین‌تر از حداقل دست‌مزد قانونی، شرایطی را فراهم می‌کنند تا صرفاً افراد نیازمند به این برنامه‌ها بپیوندند. این گزارش پژوهشی با همکاری معاونت رفاه وزارت تعاون تهیه شده است.

مصداق مشاغل عمومی در روستاها کمک به حفظ محیط‌زیست، گسترش آبخیزداری و بیابان‌زدایی، و در شهرها گسترش خدمات بهداشتی، ورزشی، آموزشی، و مراقبتی است. در برنامه‌های مشاغل عمومی افراد به‌طور داوطلبانه در زمینه‌هایی مشغول به کار می‌شوند که منافع بلندمدت‌تری را برای آن‌ها در پی دارد.  به طور مثال در روستا گسترش آبخیزداری و یا حفظ محیط زیست می‌تواند به تقویت زیرساخت‌های روستایی و گسترش بخش کشاورزی بیانجامد و از این طریق روستاها می‌توانند مزیت‌های پایدار به‌دست آورند. تجارب جهانی اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی نشان می‌دهد که این برنامه‌ها با وجود برخی کاستی‌های اجرایی، به‌دلیل مهارت‌افزایی و پیوندهای کاری که برای افراد ایجاد می‌کنند، به اشتغال بلندمدت‌تر آن‌ها منجر می‌شوند و علاوه بر کاهش فقر بر کاهش نرخ بیکاری نیز تاثیرگذار هستند.

تجارب جهانی 

برنامه‌های مشاغل عمومی در طول دهه‌ها در کشورهای مختلفی چون آلمان، هند، آرژانتین و آفریقای جنوبی اجرا شده‌ است. مثلا در آلمان سابقۀ اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی به دهۀ 1930 بازمی‌گردد. در این دوران، رکود اقتصادی بزرگ، کشور آلمان را با بحرانی عمیق مواجه ساخت. تولید ناخالص داخلی در فاصلۀ سال‌های 32-1928 بیش از 20 درصد کاهش پیدا کرد و به‌تبع آن شمار بیکاران و فقر ناشی از آن به سرعت رو به افزایش گذاشت و از 650 هزار نفر به بیش از 6 میلیون رسید؛ نرخ بیکاری نیز از حول‌و‌حوش 8 درصد به حدود 30 درصد رسید. در پی این بحران، دولت آلمان در مواجهه با بیکاری گسترده و رکود اقتصادی، برنامۀ مشاغل عمومی را به اجرا گذاشت. در نتیجۀ اجرای این برنامه، تعداد بیکاران از 6 میلیون نفر در سال 1933 به 1.8 میلیون نفر در سال 1937 رسید. تجربۀ جدیدتر آلمان در زمینۀ اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی به سال 1990 مربوط است. بااین‌حال، از سال 1992 مقیاس برنامه کاهش یافت، به‌نحوی که در سال 1997 به‌طور متوسط 200 هزار نفر در برنامه شرکت کردند.

فراز و فرودهای الگوی هند

در سال 2005، جمعیت روستایی هند، 70.7 درصد از جمعیت کل کشور را تشکیل می‌داد. هم‌چنین در این سال 41.8 درصد از این جمعیت روستایی زیر خط فقر زندگی می‌کردند. اگرچه هند در طول دهه‌های اخیر رشد اقتصادی بالایی را هم در شهرها و هم در روستاهای خود تجربه کرده است، اما میزان نابرابری درآمدی در بخش کشاورزی این کشور بسیار بالاست. به‌طوری‌که یک بررسی صورت‌گرفته بین سال‌های 2003 و 2013، ضریب جینی در بخش کشاورزی هند را 0.6 ارزیابی می‌کند. با توجه به این مسئله دولت هند در طول سال‌ها، مجموعه‌ای از طرح‌های اجتماعی را برای کاهش فقر روستایی معرفی کرده‌ است که یکی از برجسته‌ترین این طرح‌ها «قانون ملی تضمین اشتغال روستایی ماهاتما گاندی» است.این قانون، ایجاد اشتغال مزدبگیری صد روز در سال را برای هر خانوار روستایی جویای کار ضمانت می‌کند. مطابق با این قانون برنامۀ مشاغل عمومی باید تقاضامحور باشد و شهروندان در شناسایی مشاغل سودمند و تصمیم‌گیری دربارۀ آن‌ها مشارکت داشته باشند. هم‌چنین این قانون کارگران غیرماهر را در اولویت قرار می‌دهد. از طرفی نیز برای تسهیل دسترسی کارگران، این مشاغل بایستی حداکثر در فاصلۀ 5 کیلومتری محل سکونت متقاضی فراهم شوند. برنامۀ مشاغل عمومی در هند که منشأ آن قانون تضمین اشتغال روستایی است، خصلتی تمرکززدا دارد و کار را به‌عنوان یک حق انسانی به‌رسمیت می‌شناسد.این برنامه در مقیاسی وسیع و در سطح ملی و ایالتی اجرا می‌شود و بنابراین اجرای آن مستلزم وجود سیستم‌هایی شفاف به‌منظور اطمینان از کارایی و اثربخشی است. برای دستیابی به این هدف، سیستم نظارتی حاکم بر اجرای این برنامه بر مبنای تکنولوژی اطلاعات طراحی شده است. برای مثال اطلاعات مربوط به حضور و غیاب کارگران در محل اجرای پروژه به‌طور روزانه ثبت شده و پس از تأیید از طریق تلفن همراه به پایگاه مرکزی داده‌های برنامه ارسال می‌شود و در این پایگاه فوراً به‌روزرسانی شده و در دسترس عموم قرار می‌گیرد. پرداخت مزد نیز از طریق کارت‌های هوشمند و با استفاده از فناوری اثر انگشت انجام می‌شود. از هنگام آغاز اجرای برنامۀ تضمین اشتغال روستایی در سال 2006، تا سال 12-2011، این برنامه بیش از 50 میلیون خانوار، یعنی 30 درصد از کل خانوارهای روستایی را تحت تأثیر قرار داد. زنان یکی از گروه‌هایی بودند که مشارکت قابل‌توجهی در برنامۀ MGNREGA داشتند. به‌طور میانگین نرخ مشارکت زنان در این برنامه در سال 7-2006،  39.5 درصد، و در سال 12-2011، 48.1 درصد بوده است.دستمزد کارگران در ایالات مختلف متفاوت است اما به‌طور میانگین کارگران تحت پوشش این طرح در سال مالی 7-2006 روزانه 1.94 دلار دریافت می‌کردند که این میزان در سال 2-2011 به 2.64 دلار و در سال 2020 به 3.59 دلار رسیده است. لازم به ذکر است که 90 درصد از منابع مالی این برنامه توسط دولت هند و 10 درصد باقی‌مانده توسط دولت‌های ایالتی تأمین می‌شود.این برنامه در 10 سال نخست اجرای خود توانست بازار کار روستایی را به‌نفع کارگران غیررسمی بخش کشاورزی هند متحول کند. به‌نحوی‌که اجرای تنها برخی از مفاد قانون، وابستگی روستاییان به رباخواران و میزان مهاجرت‌های اجباری را در میان روستاییان کاهش داد. بااین‌حال، یکی از ارزیابی‌های صورت‌گرفته از این برنامه در سال 2016، حاکی از آن است که مشارکت روستاییان در طرح، مابین سال 2009 و 2015 کاهش یافته است. بنا به ارزیابی این روند نزولی نشان‌گر آن است که در این برنامه، مفادی چون امنیت معیشت از طریق ایجاد اشتغال و خلق دارایی‌ها بادوام برآورده نشده‌اند. دشواری‌های فرآیند اجرایی از جمله تأخیر در پرداخت دست‌مزدها و اختصاص مشاغل، و هم‌چنین ادعای فساد در فرآیند ثبت‌نام، روستاییان را از تقاضای شغل تحت این برنامه منصرف ساخت. سایر مشکلات این برنامه به فقدان آگاهی عمومی از آن، سوءمدیریت و ظرفیت نهادی پایین مربوط بودند. البته چنان‌چه در نمودار 3 می‌بینیم، میزان مشارکت روستاییان در طرح، از سال 16-2015 مجدداً روندی افزایشی یافته است، اما هیچ بررسی عمده‌ای دربارۀ علل این بهبود انجام نشده است

دو نمونه از تجربه ایران 

در ایران هم در زمینه مشاغل عمومی گام‌هایی برداشته شده است. مقابله با آتش‌سوزی جنگل­‌ها در کردستان یکی از این تجربه‌ها است. در سال 1399، با توجه به بارش مناسب و رویش علوفه در مراتع و جنگل‌­ها، با گرم‌شدن هوا و خشک‌شدن علف‌­ها، خطر آتش‌سوزی افزایش یافت و در مناطق مختلف کشور، از جمله استان کردستان، آتش‌سوزی جنگل­‌ها آغاز شد. به همین دلیل طرح مشارکتی مقابله با آتش‌سوزی جنگل‌­های کردستان، از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با همکاری سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری، برای مدت سه ماه (مرداد ،شهریور و مهر) در 78 روستای شهرستان‌های بانه و مریوان اجرا شد. هدف از اجرای این طرح سامان‌دهی و استفادۀ مؤثر از ظرفیت جوامع محلی برای پیشگیری و مدیریت حریق و اقدام سریع به ‌هنگام بروز آتش‌سوزی بود. در این طرح عام‌المنفعه که بودجه‌ای 5 میلیارد ریالی به آن اختصاص داده شده بود، 228 داوطلب شرکت کردند که پس از گذراندن دورۀ آموزشی مسئولیت پایش مناطق اطراف هر روستا را بر عهده گرفتند. تأمین مالی پرداخت حق الزحمه نیروهای داوطلب محلی به عهده­ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بود و در نتیجۀ اجرای این طرح در شهرستان مریوان تعداد آتش‌سوزی 69 درصد و مساحت حریق 89 درصد کاهش یافته است؛ این نسبت­‌ها در شهرستان بانه به ترتیب 21 درصد و 32 درصد کاهش بوده است.طرح لایروبی قنواتِ قصرقند یکی دیگر از تجربه‌های داخلی است. شهرستان قصرقند از شهرهای جنوبی استان سیستان‌وبلوچستان است که تقریباً کل جمعیت آن به کشاورزی مشغول‌اند. 70 درصد از منابع آبی کشاورزی این شهرستان از قنوات تأمین می‌شود. بر اثر خشک‌سالی‌های اخیر، تقریباً 80 رشته از 160 رشته قنات این شهرستان با افت سطح آب مواجه شده و 70 رشته‌ از آن‌ها نیز به‌طور کامل خشک شدند. برای بهبود این وضعیت و کمک به اقتصاد کشاورزی در این شهرستان و معیشت ساکنان آن، طرح لایروبی قنوات شهرستان قصرقند به‌عنوان یک برنامۀ مشاغل عمومی این بار با همکاری وزارتخانه‌های تعاون و جهاد کشاورزی در سال جاری به‌صورت پایلوت به اجرا گذاشته شد. در این طرح 10 رشته قنات انتخاب شدند که در گذشته سطح زیر کشت هر یک از این 10 قنات حداقل 20 تا 30 هکتار زمین کشاورزی بود.برای مثال یکی از قنات‌هایی که به‌طور کامل خشک شده بود،  با اجرای طرح لایروبی قنوات در عرض یک هفته دبی آب قنات به 1 لیتر در ثانیه رسید و پیش‌بینی می‌شود که با اتمام لایروبی این میزان به 10 لیتر بر ثانیه رسیده و بتواند نیمی از اراضی زیر کشت سابق این قنات را تأمین آبی کند. اکنون 28 نیروی داوطلب به لایروبی این قنات‌ها مشغول هستند.