کافی است از روستاهای جلگه‌ای شرق گیلان تا دامنه‌های تالش و دیلمان عبور کنیم. خانه‌هایی را می‌بینیم که عمرشان از بسیاری از قوانین مربوط به اراضی ملی بیشتر است؛ خانه‌هایی که دولت برای آن‌ها برق کشیده، آبرسانی کرده، مدرسه ساخته، راه آسفالته احداث کرده و خدمات عمومی ارائه داده است؛ اما صاحبان همان خانه‌ها هنوز برای دریافت سند مالکیت میان اداره منابع طبیعی، بنیاد مسکن، ثبت اسناد و دهیاری‌ها سرگردان‌اند. سال‌هاست در خانه‌ای زندگی می‌کنند که دولت آن را به رسمیت شناخته، اما قانون هنوز درباره آن به جمع‌بندی نرسیده است.

در همین استان، چند کیلومتر آن‌سوتر، زمین دیگر نه محل زندگی، بلکه کالایی برای سرمایه‌گذاری است؛ قیمت آن هر روز افزایش می‌یابد، دست‌به‌دست می‌شود، تغییر کاربری می‌دهد و آرام‌آرام از چرخه تولید خارج می‌شود. در یک سو، خانواده‌ای قرار دارد که سال‌هاست در انتظار تعیین تکلیف حقوقی خانه خود مانده و در سوی دیگر، بازاری که هر خبر مرتبط با زمین را به فرصتی برای سوداگری تبدیل می‌کند. این دو تصویر، هر دو واقعی‌اند و هر دو گیلان امروز را روایت می‌کنند.

در چنین فضایی، خبر واگذاری اراضی ملی به روستاییان با ۹۰ درصد تخفیف، بیش از آنکه یک تصمیم اجرایی باشد، به آزمونی برای حکمرانی بر سرزمین تبدیل می‌شود.

هزینه بی‌تصمیمی

بی‌تردید، هزاران خانوار روستایی سال‌هاست هزینه بی‌تصمیمی دولت را می‌پردازند. فقدان سند رسمی، تنها یک مشکل اداری نیست؛ محدودیت در دریافت تسهیلات، دشواری انتقال قانونی املاک، کاهش امنیت سرمایه‌گذاری و بلاتکلیفی حقوقی، بخشی از پیامدهای آن است.

از این منظر، هر سیاستی که بتواند این گره تاریخی را باز کند، در نگاه نخست اقدامی قابل دفاع به نظر می‌رسد؛ اما در حقوق عمومی، هیچ سیاستی را تنها با نیت خیر نمی‌توان سنجید. پرسش اصلی این نیست که آیا باید از روستاییان حمایت کرد یا نه؛ پرسش آن است که این حمایت با کدام منطق حقوقی، با چه ضابطه‌ای و با چه اثری بر آینده سرزمین انجام می‌شود.

شاید مهم‌ترین خطای ما در مواجهه با چنین تصمیم‌هایی آن باشد که مسئله را به دوگانه‌ای ساده تبدیل می‌کنیم؛ یا طرفدار مردم باشیم یا طرفدار منابع طبیعی. حال آنکه حکمرانی مطلوب، دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که این دوگانه‌های کاذب کنار گذاشته شوند.

اصل چهل‌وپنجم قانون اساسی، انفال و ثروت‌های عمومی را در اختیار حکومت قرار داده است تا طبق مصالح عامه صرف شود. بسیاری این اصل را به معنای اختیار مطلق دولت برای تصمیم‌گیری درباره اراضی ملی می‌دانند؛ اما روح حقوق عمومی، تفسیری متفاوت از آن ارائه می‌دهد، زیرا دولت مالک انفال نیست؛ امین آن است.

این تفاوت، صرفاً یک تعبیر حقوقی نیست؛ بلکه فلسفه رابطه دولت با اموال عمومی است. مالک می‌تواند درباره دارایی خود تصمیم بگیرد، آن را بفروشد، ببخشد یا نگه دارد؛ اما امین چنین حقی ندارد. امانت، همواره با مسئولیت همراه است؛ مسئولیتی در برابر مردم، قانون و نسل‌هایی که هنوز نیامده‌اند.

انفال دارایی دولت نیست

از این منظر، انفال نه دارایی دولت‌هاست و نه سرمایه‌ای که هر دوره مدیریتی بتواند مطابق سلیقه خود درباره آن تصمیم بگیرد. هر تصمیمی درباره این ثروت باید بتواند هم‌زمان از دو آزمون عدالت برای شهروند امروز و حفظ حقوق شهروند فردا عبور کند. با این زاویه دید، دیگر بحث بر سر عدد ۹۰ درصد نیست؛ مسئله آن است که آیا این تخفیف در چارچوب امانت‌داری دولت از انفال قابل توجیه است یا خیر؟ آیا با یک سیاست جبرانی روبه‌رو هستیم یا با استثنایی که ممکن است بعدها به رویه‌ای فراگیر تبدیل شود؟

بخش مهمی از این تعارض، محصول رفتار متناقض دولت در چند دهه گذشته است. از یک سو، دستگاه‌های متولی منابع طبیعی بر ملی بودن اراضی تأکید کرده‌اند و از سوی دیگر، همان دول با ایجاد زیرساخت، ارائه خدمات عمومی و پذیرش عملی سکونت، این وضعیت را تثبیت کرده است. مردم نیز براساس همین رفتار دولت، برای زندگی، ساخت خانه، تشکیل خانواده و آینده فرزندان خود برنامه‌ریزی کرده‌اند.

در حقوق اداری، چنین وضعیتی با مفهومی شناخته می‌شود که از آن با عنوان «اعتماد مشروع» یاد می‌کنند. بر اساس این اصل، شهروند حق دارد به رفتار مستمر و قابل پیش‌بینی دولت اعتماد کند. دولت نمی‌تواند سال‌ها یک وضعیت را تحمل یا حتی تقویت کند و سپس بدون پیش‌بینی راه‌حلی عادلانه، تمام پیامدهای آن را متوجه مردم سازد؛ اما اعتماد مشروع نیز مرز دارد.

این اصل از سکونتگاهی حمایت می‌کند که حاصل دهه‌ها سیاست‌گذاری و رفتار دولت است، نه از تصرفات جدیدی که با هدف کسب منفعت شکل می‌گیرند. اگر قرار است واگذاری اراضی ملی، پاسخی به یک بی‌عدالتی تاریخی باشد، باید با ضوابطی روشن، محدود و غیرقابل‌تسری اجرا شود؛ به‌گونه‌ای که پرونده گذشته را ببندد، نه آنکه انگیزه‌ای برای تکرار آن در آینده ایجاد کند. اینجاست که مسئله از یک پرونده ثبتی فراتر می‌رود و به موضوع حکمرانی سرزمین تبدیل می‌شود.

زیرساخت حیات گیلان

سال‌هاست از آمایش سرزمین سخن می‌گوییم، اما بسیاری از تصمیم‌های ما همچنان واکنشی و مقطعی‌اند. آمایش سرزمین یعنی هر تصمیم درباره زمین، پیش از آنکه پاسخی به یک مطالبه کوتاه‌مدت باشد، باید با ظرفیت‌های اکولوژیک، نیازهای توسعه، امنیت غذایی، حفاظت از منابع طبیعی و آینده منطقه سنجیده شود. زمین، تنها یک دارایی اقتصادی نیست؛ زیرساخت حیات یک سرزمین است.

گیلان، بیش از بسیاری از استان‌های کشور، به چنین نگاهی نیاز دارد؛ استانی با مساحت محدود، جنگل‌های هیرکانی، تالاب انزلی، اراضی کشاورزی حاصلخیز و اکوسیستم‌هایی که کوچک‌ترین مداخله در آن‌ها، آثار بلندمدتی بر جای می‌گذارد. هر مترمربع از این خاک، هم‌زمان چند کارکرد دارد؛ تولید غذا، حفظ تنوع‌زیستی، تنظیم چرخه آب، پایداری اقلیم محلی و تأمین معیشت هزاران خانواده. از این رو، هیچ سیاستی درباره زمین، حتی اگر با نیت حمایت از مردم تدوین شده باشد، نمی‌تواند خود را از الزامات حکمرانی سرزمین و آمایش فضایی بی‌نیاز بداند. گیلان امروز، تنها با مسئله تعیین تکلیف سکونتگاه‌های قدیمی روبه‌رو نیست. گیلان در دو دهه گذشته، وارد مرحله‌ای تازه از تحولات اجتماعی و اقتصادی شده است؛ تحولی که کمتر درباره آن سخن گفته‌ایم و بیشتر آثارش را دیده‌ایم.

اقتصاد گیلان، آرام‌آرام از اقتصاد تولید به اقتصاد زمین نزدیک شده است. افزایش قیمت زمین در کلان‌شهرها، توسعه دورکاری، جذابیت اقلیمی استان، گسترش خانه‌های دوم و مهاجرت داخلی، گیلان را به یکی از مهم‌ترین مقاصد سرمایه‌گذاری ملکی کشور تبدیل کرده است. این اتفاق، فی‌نفسه نه جرم است و نه حتی ناپسند. هر شهروند ایرانی حق دارد محل زندگی خود را انتخاب کند و در هر نقطه از کشور سرمایه‌گذاری کند. مسئله، مهاجرت نیست؛ مسئله، فقدان سیاستی است که بتواند میان حقوق شهروندان، ظرفیت سرزمین و منافع عمومی تعادل برقرار کند.

وقتی زمین، بیش از آنکه ارزش تولیدی داشته باشد، ارزش سرمایه‌ای پیدا می‌کند، قواعد بازی تغییر می‌کند. شالیزار دیگر فقط محل کشت برنج نیست؛ دارایی مالی است. خانه روستایی دیگر فقط محل زندگی نیست؛ فرصت سرمایه‌گذاری است. حتی سکونتگاه‌های قدیمی نیز ممکن است به بخشی از چرخه سوداگری تبدیل شوند. در چنین شرایطی، هر تصمیمی که به مالکیت زمین مربوط باشد، نه‌تنها بر زندگی روستاییان، بلکه بر رفتار بازار نیز اثر می‌گذارد؛ به همین دلیل است که هر سیاست مرتبط با اراضی ملی باید یک پیوست حکمرانی زمین نیز داشته باشد.

پرسش‌هایی از این دست، پیش از اجرا باید پاسخ روشن داشته باشند: آیا این اراضی تا مدت معینی قابل نقل‌وانتقال خواهند بود؟ آیا برای جلوگیری از انتقال‌های صوری مالکیت، سازوکار مشخصی پیش‌بینی شده است؟ چگونه میان سکونت واقعی و بهره‌برداری فرصت‌طلبانه تمایز ایجاد خواهد شد؟ آیا سامانه‌ای برای نظارت عمومی بر اجرای این مصوبه وجود دارد؟

این‌ها پرسش‌های مخالفان یک تصمیم نیست؛ پرسش‌های یک سیاست‌گذاری مسئولانه است.
تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که بازار، همواره سریع‌تر از قانون حرکت می‌کند. هرجا ضابطه مبهم باشد، واسطه‌گری، سوداگری و دور زدن قانون، راه خود را پیدا می‌کند. اگر سیاستی که قرار است یک بی‌عدالتی تاریخی را جبران کند، به فرصتی برای تولید رانت تبدیل شود، نخستین قربانی آن اعتماد عمومی خواهد بود.

اما این، تنها چالش پیش‌روی این تصمیم نیست. پرسش دیگری نیز وجود دارد که کمتر درباره آن سخن گفته شده است؛ عدالت سرزمینی.
اصل چهل‌وهشتم قانون اساسی، دولت را مکلف می‌کند که در بهره‌برداری از منابع و توزیع امکانات، از تبعیض میان مناطق مختلف کشور پرهیز کند. معنای این اصل، صرفاً توزیع اعتبارات عمرانی نیست؛ بلکه هر تصمیمی که به منابع عمومی مربوط می‌شود، باید از منطق حقوقی روشنی برخوردار باشد.

شفاف حرف بزنید

اگر امروز گیلان به دلیل ویژگی‌های خاص خود مشمول چنین سیاستی شده است، این ویژگی‌ها (شرایط خاص اکولوژیک یا اجتماعی گیلان و…) باید به‌صورت شفاف بیان شود. سیاست عمومی زمانی پایدار می‌شود که بر استدلال استوار باشد، نه بر استثنا.

گیلان با جنگل‌های هیرکانی، تالاب انزلی، رودخانه‌های متعدد و اراضی کشاورزی، ظرفیت بی‌پایان ندارد. هر تصمیمی که به زمین مربوط می‌شود، دیر یا زود بر محیط‌زیست نیز اثر خواهد گذاشت؛ محیط‌زیستی که پیش‌شرط امنیت غذایی، توسعه پایدار و اقتصاد آینده استان است.

شاید مهم‌ترین ضعف سیاست‌گذاری در ایران همین باشد که مسائل را جدا از یکدیگر می‌بیند. مسکن، مسئله وزارت راه است؛ منابع طبیعی، مسئله سازمان منابع طبیعی؛ کشاورزی، مسئله جهاد کشاورزی و محیط‌زیست، مسئله سازمان حفاظت محیط‌زیست. اما زمین، همه این‌ها را به هم پیوند می‌دهد. نمی‌توان درباره زمین تصمیم گرفت، بی‌آنکه هم‌زمان به کشاورزی، محیط‌زیست، توسعه روستایی، سرمایه‌گذاری و آینده سرزمین اندیشید.

این همان معنای حکمرانی خوب است؛ تصمیمی که نه صرفاً قانونی باشد، نه صرفاً محبوب، بلکه بتواند میان منافع کوتاه‌مدت و حقوق بلندمدت جامعه تعادل برقرار کند. شاید امروز، بیش از آنکه به تخفیف ۹۰ درصدی بیندیشیم، باید به کیفیت حکمرانی بر انفال فکر کنیم. دولت، اگر خود را امین بداند، ناگزیر است پیش از هر تصمیم از خود بپرسد که آیا این سیاست تنها گره امروز را باز می‌کند یا گرهی تازه برای فردا می‌سازد؟

گیلان، بیش از هر زمان دیگری، به چنین پرسشی نیاز دارد. ما سال‌هاست درباره حفظ جنگل‌ها، نجات تالاب انزلی، جلوگیری از تغییر کاربری شالیزارها و مهار ویلاسازی سخن گفته‌ایم؛ اما کمتر از این پرسیده‌ایم که آیا نظام تصمیم‌گیری ما اساساً قادر به حکمرانی بر زمین هست یا خیر؟

تا زمانی که پاسخ این پرسش روشن نشود، هر مصوبه‌ای ــ حتی اگر با نیت خیرخواهانه تدوین شده باشد ــ ممکن است به بخشی از مسئله تبدیل شود، نه بخشی از راه‌حل. شاید وقت آن رسیده باشد که به جای آنکه هر بار درباره نحوه واگذاری زمین سخن بگوییم، از خود بپرسیم چرا در استانی که زمین، ارزشمندترین سرمایه طبیعی آن است، هنوز «سیاست زمین» نداریم؛ سیاستی که هم حق روستایی را به رسمیت بشناسد، هم حرمت انفال را حفظ کند و هم سهم نسل‌های آینده را از این امانت فراموش نکند.

آنچه آینده گیلان را تضمین می‌کند، نه ارزان‌تر واگذار کردن زمین، بلکه عادلانه‌تر و عاقلانه‌تر حکمرانی کردن بر آن است.