مشکل پراکندگی و خردی اراضی کشاورزی در بیشتر مناطق ایران دیده می‌شود. بیش از یک دهه است که برای رفع مشکلات و عوارض ناشی از پراکندگی اراضی، سیاست‌گذاران و محققان، راه‌حل یکپارچه‌سازی اراضی را پیشنهاد می‌کنند. موضوعی که برای آن قانون به تصویب رسید. تصویب آیین‌نامه اجرایی و ابلاغ قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی کشور بیش از ۱۰ سال طول کشید، اما این مطالعه ۱۰ساله نه توانست ضمانت اجرای قانون را از جنبه حقوقی محقق کند و نه سازوکارهای عملیاتی‌اش. منتقدان این قانون می‌گویند مشکل ناشفافی و پیچیدگی است. اردیبهشت سال ۱۴۰۲ مجلس شورای اسلامی به همراه دستگاه‌های اجرایی متولی اجرای این قانون تلاش می‌کردند تا اصلاح جدیدی از قانون ارائه دهند. قانون یکپارچگی اراضی یک چالش بزرگ همراه دارد: درحالی‌که این قانون تلاش می‌کند تا از کوچک‌شدن اراضی جلوگیری کند؛ اما قانون وراثت و حقوق مالکیت به جد امکان کوچک‌سازی اراضی و حتی تغییر کاربری اراضی کشاورزی را فراهم می‌کند. قوانینی که خلاف قانون یک‌پارچه‌سازی اراضی ضمانت‌های اجرای محکمی دارند.

قانون چه می‌گوید؟
قانون یک‌پارچه‌سازی اراضی که شامل ۱۵ ماده است، تمام اراضی متعلق به اشخاص و اراضی اوقافی واقع در خارج از محدودۀ شهرها، اعم از باغ‌ها، نهالستان‌ها، اراضی زیر کشت آبی، دیم و آیِش که در آنها محصولات زراعی، باغی، دامی و شیلاتی تولید می‌شود را در برمی‌گیرد. بر اساس نص این قانون، تفکیک، افراز، تقسیم و هرگونه اقدام حقوقی نظیر صدور سند و همچنین اقدامات عملی از قبیل دیوارکشی، فنس‌کشی و قطعه‌بندی که به کوچک‌شدن اراضی کشاورزی به کمتر از حدنصاب‌های فنی (حدنصاب‌های تعیین‌شده توسط هیئت وزیران) و اقتصادی منجر شود ممنوع است. ماده ۹ این قانون می‌گوید: «به‌منظور تشویق مالکین به تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی و رساندن مساحت اراضی یادشده به حدنصاب‌های تعیین‌شده و بالاتر، وزارت جهاد کشاورزی موظف است متقاضیان را در اولویت پرداخت یارانه‌های حمایتی، تسهیلات و امتیازات از جمله موارد زیر قرار دهد: اجرای عملیات زیربنایی آب‌وخاک، توسعه و نوسازی باغات، ماشین‌آلات بخش کشاورزی، یارانۀ نهاده‌های تولید، اعطای تسهیلات حمایتی ارزان‌قیمت به میزان قیمت کارشناسی روز اراضی از طریق بانک‌های عامل، تأمین صددرصد اعتبار موردنیاز اجرای عملیات آب‌وخاک و توسعۀ روش‌های نوین آبیاری و زیرساخت‌ها برای مالکان اراضی که طبق حدنصاب‌های تعیین‌شده اقدام به تشکیل شرکت‌های کشت و صنعت، تعاونی تولید و سهامی زراعی نمایند.»

این قانون لااقل بر روی کاغذ، از صدور سند شش‌دانگ برای اراضی خردشده جلوگیری می‌کند؛ چون بسیاری از اراضی حساس ما از نظر وسعت، مانند اراضی حاشیه شهر، اراضی گران‌قیمت، اراضی آبی حاشیۀ شهرها، اراضی شمالی کشور و ییلاقی خوش‌نشین بسیار مورد خردشدن قرار گرفته است.

طبق آخرین آماری که دی‌ماه امسال در «هفتمین نشست سالانه اقتصاد مقاومتی کشور» با موضوع «تغییر کاربری و خردشدن اراضی کشاورزی» عنوان شد در حال حاضر حدود ۷۵ درصد بهره‌برداران دارای اراضی کمتر از ۵ هکتار هستند. همچنین سرانه اراضی کشاورزی در ایران از ۶.۴ هکتار به ۴.۹ هکتار کاهش یافته است.

امنیت غذایی به این معناست که همه افراد دسترسی پایدار به غذای کافی و سالم در کالاهای اساسی نظیر گندم، جو، برنج، گوشت و … در همه شرایط را داشته باشند. در همین راستا مقام معظم رهبری به‌منظور حفظ استقلال و تأمین پایدار امنیت غذایی، تأکید ویژه‌ای بر خودکفایی در کالاهای اساسی در کشور دارند.

این آمار نشان می‌دهد حدود ۲۱ تا ۲۳ میلیون هکتار از اراضی در کشور استعداد کشاورزی دارند که حدود ۱۸.۵ میلیون هکتار از اراضی در حال بهره‌برداری هستند. در این میان ۷۵ درصد بهره‌برداران دارای اراضی کمتر از ۵ هکتار هستند. این در حالی است که به‌منظور سودآوری کشاورزی حداقل به ۷ هکتار زمین کشاورزی نیاز است.
مقاومت قانون ارث
حالا قانون ارث با جدیت مقابل این موضوع ایستاده است. ایستادگی که کارشناسان بخش کشاورزی می‌گویند جز با راه‌حل فقهی نمی‌توان بر آن فائق آمد.
فرزین فرهادی، کارشناس مدیریت آب‌وخاک در کشاورزی می‌گوید: «تمام دنیا می‌داند که خردشدن اراضی بزرگ‌ترین ضرر را به منابع آب‌وخاک وارد می‌کند. ما متأسفانه هنوز نتوانستیم برای این مشکل راه‌حلی پیدا کنیم. هرچه زمین خردتر شود، در حقیقت مالکیت خردتر می‌شود و همین اتفاق منجر به این می‌شود که در وهله نخست هر مالکی برای خود دنبال منبع آب مستقلی باشد. تصور کنید که ۲۰ هکتار زمین با مجوز یک چاه کشت می‌شد. حالا همین زیمن به بیست زمین یک‌هکتاری تبدیل شده است. هر کدام هم سودای استفاده از یک چاه دارند. الگوی کشت هم چندان برای اراضی خرد معنی ندارد. من دوست دارم تربچه می‌کارم و شما دوست دارید هندوانه یا برنج می‌کارید. طرح یکپارچه‌سازی اراضی از دهه ۶۰ مطرح بود. اما متأسفانه به‌خاطر مسائل و چالش‌هایی که با قانون وراثت داشت مورد قبول واقع نشد. همین حالا هم به‌ویژه در استانی مانند مازندران میانگین مالکیت به حدود ۳۰۰۰ هزار متر رسیده است. آن‌قدر زمین خرد شده است. این اتفاق به‌ویژه در دو استان مازندران و گیلان مانند یک زنگ خطر برای کشاورزی و همین‌طور اراضی کشاورزی است. قطعات زراعی به اندازه‌های کوچکی تبدیل شده است که دیگر به‌هیچ‌عنوان مناسب برای کشت نیست و بازدهی و راندمانی ندارد. این زمین‌ها همه همان اراضی می‌شوند که بعدها تحت عنوان تغییر کاربری نامشان را می‌شنویم.»

استمداد از فقها
فرهادی معتقد است قانون یک‌پارچه‌سازی اراضی اساساً قابلیت مقابله با این موضوع را ندارد: «طبق قانون شرع مالکیت و ارث دو قانون بسیار محکم است. تجهیز و نوسازی اراضی موجب این می‌شود که تغییر کاربری کمتری اتفاق بیفتد. اما در مورد خردشدن اراضی کمک نمی‌کند. پدری که زمین یک‌هکتاری دارد و در طرح تجهیز و نوسازی هم شرکت کرده است پس از فوت باید برای ۵ فرزند ارث بگذارد. یعنی یک زمین می‌تواند به ۵ پلاک ۲۰۰ متری تبدیل شود. اینجا فقط فقه می‌تواند راهگشا باشد. علما و مراجع در مورد این موضوع چاره‌اندیشی کنند. حتی پاکستان، ترکیه و… هم اجازه تقسیم زمین کشاورزی را نمی‌دهند. مالکیت منتقل می‌شود؛ اما اجازه خردشدن زمین و تغییر کاربری آن داده نمی‌شود. روش‌های گوناگون و تشویقی هم برای جلوگیری از این موضوع وجود دارد. من فکر می‌کنم اختلاف میان این دو قانون فقط باید از این طریق حل شود. قانون مالکیت و ارث در کشور ما بر اساس شرع است؛ بنابراین بی‌گمان شرع و فقه هم می‌تواند برایش چاره‌ای پیدا کند.»

«فاطمه پاسبان» اقتصاددان کشاورزی است. او نیز معتقد است که قانون ارث مهم‌ترین موضوعی که در حال حاضر باید برای تعارض آن با قانون یکپارچه‌سازی اراضی چاره‌جویی شود: «قانون ارث یک قانون فقهی است که ما نمی‌توانیم و نباید آن را کنار بگذاریم. باید کار کارشناسی و کار شرعی در کنار هم انجام شود تا بتوانند این مشکل را حل کنند. سؤال این است که چگونه الزاماتی را در قانون ارث به وجود بیاوریم که از خردشدن اراضی جلوگیری کنیم. حدود و قصور قانون ارث را شرع مشخص کرده است.»

او ادامه می‌دهد: «فقط تعامل میان علم و شرع می‌تواند این مشکل را حل کند. یعنی قانون ارث برقرار باشد؛ اما الزامات از خردشدن جلوگیری کند. مثلاً تعیین حدنصاب برای خردشدن، چون بهره‌وری کشاورزی و امنیت غذایی و… به میزان بهینه وابسته است. بخشی از توافقات هم باید میان خود افراد شکل بگیرد. اشکال حقوقی و اقتصادی متفاوتی باید سنجیده شود. مثلاً یک تعاونی یا یک شرکت سهامی یا هر روشی که خود مردم به‌ویژه در مناطق محلی تعیین می‌کنند. یعنی درست است مالکیت آن فردی می‌شود؛ اما بهره‌برداری از آن یک‌شکل حقوقی پیدا می‌کند. هر کس هم که بخواهد از این تعامل خارج شود ارزش زمینش محاسبه شده و می‌تواند آن را به‌عنوان آورده یا سهم یا هر چیزی برداشت کند. اگر هم حاصل این تقسیم به‌اندازه بهینه برای بهره‌وری و تولید رسید می‌تواند مالکیت فردی و بهره‌برداری فردی را بدون مانع قلمداد کرد. این چیزها رو می‌توان در الزامات قانونی و قضایی در زمان تقسیم ارث در نظر گرفت. اما به‌هرحال رسیدن به هر نتیجه‌ای حتماً نیازمند کار و. فعالیت گروهی فقها و کارشناسان بخش کشاورزی است.»
پاسبان اما ملاحظه دیگری نیز دارد: «در مورد شکل بهره‌برداری یا مالکیت عمومی نیز هیچ نیازی نیست که برای همه نقاط کشور یک الگوی سراسری داده شود. مردم در هر منطقه یا هر گروه یا هر شهر و روستا می‌توانند به الگوی موردنظر خود برسند. تنها چیزی که مهم است اینکه الزام قضایی مانع از خردشدن اراضی شود. نه اینکه تمام جزئیات را بخواهیم به مردم دیکته کنیم.»