در پی تصویب ماده ۵۱ قانون برنامه هفتم در مجلس شورای اسلامی، که براساس آن قرار است سازمان امور عشایر ایران، امور روستایی و مناطق محروم کشور زیر نظر معاونت روستایی و مناطق محروم ریاست‌جمهوری قرار گیرند، افرادی معدود از جمله، تعدادی از رؤسای سابق سازمان با طرح مسائلی در راستای دلسوزی نسبت به عشایر و نگرانی از آینده سازمان امور عشایر، در فضای مجازی و در سطح سازمان و در بین نمایندگان مجلس به مخالفت برخاستند و خواهان تغییر قانون مذکور و حفظ وضع موجود، هستند.

آنان بدون اینکه بگویند سازمان در حال حاضر چه خدماتی به عشایر ارائه می‌دهد و عشایر چه نیازهایی دارند که همچنان بدون پاسخگو مانده است، حفظ سازمان و تشکیلات اداری آن را وجهه همت خود قرار داده‌اند و تغییر یا اصلاح آن را معادل نابودی عشایر به حساب می‌آورند.

سه نکته ضروری

اول اینکه سازمان امور عشایر پس از انقلاب با تلاش پیگیر، خدمات ارزنده‌ای به عشایر کوچنده ارائه داده و روند این خدمات تا پایان جنگ و تا چند سال پس از آن، نسبتاً، ادامه داشته است.

نکته دیگر اینکه پس از تشکیل دفتر طرح توسعه مناطق عشایری در سازمان امور عشایر (حدود سال‌های ۱۳۶۹ و ۷۰) در زمینه کارهای مطالعاتی و جذب و تربیت نیروهای ورزیده و آموزش‌دیده، اقدامات چشمگیری صورت گرفت؛ به‌طوری‌که ساختار اداری و ترکیب کارکنان سازمان امور عشایر را به‌کلی دگرگون ساخت و از استمرار تصاحب منابع عشایری به‌وسیله کج‌اندیشان، قدرتمندان و سازمان‌های دولتی تا حدودی جلوگیری کرد. 

این دو مرحله، یعنی خدمات عرصه‌ای و کارهای مطالعاتی در ستاد و دفتر مطالعات طرح توسعه زیست‌بوم‌های عشایری، اعتبار و اهمیت قابل‌توجهی به این سازمان داد. بنابراین، نقد این سازمان، به‌معنی نادیده گرفتن زحمات کارکنان و کارشناسان سازمان امور عشایر نیست.

نکته دیگر این است که نمی‌شود برای همه عشایر نسخه واحد پیچیده و کل عشایر کشور را، با یک دید و یک روش مورد شناسایی، برنامه‌ریزی و اجرا قرار داد. هر استان، هر زیست‌بوم و حتی هر سامانه عرفی عشایر، ممکن است ویژگی‌های مربوط به خود را داشته باشند که پس از مطالعه، برای آنها باید برنامه‌ریزی و اقدام متناسب انجام داد. این برنامه‌ریزی و اقدام ممکن است در جهت تقویت کوچ و یا ساماندهی آنها برای اسکان باشد.

چه کسی عشیره است؟

در گذشته تا مرحله اول سرشماری عشایر کوچنده در سال ۱۳۶۴، یکی از مشکلات در مورد شناسایی و برنامه‌ریزی برای عشایر، نداشتن تعریف واحد و آمار قابل‌قبول، از عشایر کوچنده بوده است که در  سال مذکور تعریفی کلی، اما نیازمند به تکمیل، توسط صاحب‌نظران مسائل عشایری عنوان و به‌وسیله مرکز آمار ایران مطرح شد و مورد پذیرش قرار گرفت و برای اولین‌بار در ایران، ساختار ایلی و جمعیت عشایر کشور را بر مبنای این تعریف، سرشماری و به تفکیک عرضه داشته است.

بر مبنای این تعریف، عشایر کوچنده به مردمی گفته می‌شود که حداقل سه ویژگی داشته باشند: ۱.ساختار اجتماعی قبیله‌ای، ۲. اتکای معاش به دامداری و ۳.شیوه زندگی شبانی یا کوچندگی.

چون معیشت عشایر کوچنده متکی بر دام‌هایی است که آنها را در مراتع طبیعی می‌چرانند، با تغییر فصل از نقطه‌ای به نقطه‌ای و از منطقه‌ای به منطقه دیگر (بین ییلاق و قشلاق) کوچ می‌کند. برای چنین جامعه‌ای که مدام در حال کوچ در مناطق مختلف و بعضاً چند استان در سال است و زندگی آن به دام و مرتع بستگی کامل دارد و سازمان‌های وظیفه‌مند دیگری کمتر امکان خدمت به آنها را دارند و عملاً ساختارهای ثابت و غیرمنعطف امکان ارائه خدمت به این جامعه غیرثابت و متحرک را ندارند، سازمان امور عشایر به وجود آمده است. بنابراین، این سازمان باید با چنین ساختار و زندگی مدام درحال حرکتی، تطابق و هماهنگی و همنوایی داشته باشد که بتواند کارکردهای مثبتی از خود برای جامعه خدمت‌گیرنده ارائه کند. 

درواقع، سازمان امور عشایر باید مانند آموزش‌و‌پرورش عشایری، همراه با عشایر می‌کوچید و می‌کوشید مدام کوچنده و کوشا باشد. در غیر این‌صورت، استقرار آن در شهر و مراکز شهری به‌نحوی‌که منتظر باشد عشایر کوچنده برای حل مسائل خود به آن مراجعه کنند، نقض غرض است.

در چهار دهه پس از انقلاب هم در سازمان خدمت‌دهنده، یعنی سازمان امور عشایر ایران، و هم در جامعه خدمت گیرنده، یعنی عشایر کوچنده، تغییرات وسیع اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی به‌وجود آمده است که یقیناً بدون توجه و مرور این تغییرات نمی‌توان در مورد آینده این سازمان و عشایر کوچنده تصمیم‌گیری کرد.

محدودیت دسترسی

 سازمان امور عشایر که در ابتدا نام آن سازمان دامداران متحرک بود، در سال ۱۳۵۲ با فلسفه خدمت به عشایر کوچنده و ساماندهی به زندگی آنها پا به عرصه وجود گذاشت (که درسال۱۳۶۲ به سازمان امور عشایر تغییر نام داد) و عملاً نیز در آغاز، خدمات قابل‌توجهی به عشایر در حین کوچ، ارائه کرده است. اما به‌مرور زمان سازمان از تحرک همپایی و همراهی با عشایر در بسیاری از عرصه‌ها و خدمات جا مانده است و یا برخی از وظایفش، از آن منفک و گرفته شده است. درنتیجه، سازمان با تشکیلات روبه‌گسترش خود، به‌طور روزافزون در مراکز شهری اسکان یافته است. 

درواقع، دسترسی عشایر به این سازمان و اخذ خدمات از آن روز‌به‌روز با محدودیت بیشتری، مواجه شده است. سازمان مرکزی امور عشایر که براساس اساسنامه مورد استنادش، باید خارج از تهران و در یکی از استان‌های دارای عشایر، تشکیل شود و به‌راحتی در دسترس عشایر قرار داشته باشد، در تهران مستقر شده و تشکیلات گسترده روزافزونی را با پست‌های پرامتیاز و مدیریتی در تهران، دایر کرده است که به‌ندرت در طول سال پای عشایر کوچنده بدان می‌رسد.

در چنین شرایطی سازمان برای نمود وجود خویش و نشان‌دادن کارایی خود، به اقدامات کم‌تأثیر نمایشی با تبلیغات زیاد روی آورد. برگزاری سمینارهای منطقه‌ای و انواع جشنواره‌های ساختگی و پرهزینه، توسط افراد دکورشده به لباس و آرایش عشایر، رواج پیدا کرد که اصولاً شیوه کوچندگی، مجال حضور در آنها را نداشت و ندارد.

از جمله کارهای مثبتی که سازمان انجام داده است، به تصویب رساندن آیین‌نامه ساماندهی عشایر و چندین آیین‌نامه و سند بالادستی دیگر از جمله طرح‌های مرتبط با حوزه‌های بهداشت، آموزش، امور فرهنگی و اجتماعی عشایر در هیئت دولت بود. این آیین‌نامه‌ها، بایست دستگاه‌های اجرایی و موظف دیگر را که در زمینه وظایف تخصصی خود باید برای عشایر نیز انجام وظیفه کنند، بسیج و آنها را وادار به کار می‌کرد که هماهنگی و نظارت این کار با سازمان امور عشایر است. 

متأسفانه ضعف جایگاه و ساختاری در زیرمجموعه وزارتخانه‌ای که اولویت آن مسائل دیگر است و کمترین توجه را به عشایر و سازمان متبوع آنان دارد، مشکلات و ضعف مدیریتی و ناتوانی این سازمان در هماهنگی و بسیج این دستگاه‌ها، باعث شده است اقدامات مهم و مفید ذکرشده انجام نشود و عملاً به حالت تعطیل درآید. از طرفی سازمان و ادارات کل آن نیز در جهت تأیید و تثبیت تشکیلات خود، از طریق افزودن استان‌هایی که قبلاً سازمان تشکیلات اداری در آنها نداشت و به طرق مختلف، چه در مقاطع سرشماری و غیر آن، میل به افزودن آمار عشایر داشته‌اند که به‌ این دلیل، در حال حاضر بین سازمان و مرکز آمار ایران در مورد جمعیت عشایر، به‌واسطه بیش‌شماری به‌شیوه ثبتی مبنایی، تفاهم لازم به‌عمل نیامده است.

چنانچه بخواهیم عمده تغییرات و اشکالات سازمان امور عشایر را به اختصار بیان کنیم، به شرح زیر خواهند بود:

۱. استقرار غیرقانونی تشکیلات ستادی در تهران: گسترش روزافزون تشکیلات و پست‌های مدیریتی، برای کادرهای ستادی، کاسته‌شدن و حذف بسیاری از خدمات قبلی سازمان در زمینه: دامپزشکی، مرتع، امور عمرانی… و رهاکردن طرح توسعه مناطق عشایری که مطالعه و اسکان عشایر داوطلب را در زیست‌بوم‌ها تحقق می‌داد و باعث کاهش آمار عشایر می‌شد.

۲. دایر کردن ادارات و تشکیلات در استان‌هایی که عملاً فاقد عشایر بر مبنای تعریف فوق‌الذکر عشایری بوده‌اند (خواست نمایندگان مجلس و سازمان در آنها دخیل بود).

۳. پرداختن به پروژه‌ها و امور پراکنده و کم‌اثر در زندگی عشایر کوچنده.

۴. سوق دادن سهم قابل‌توجهی از اعتبارات عشایر به خرید ساختمان در تهران و مرکز استان‌ها.

۵. افزایش کنفرانس‌ها، جشنواره‌ها و سمینارهای بی‌تأثیر یا کم‌تأثیر در زندگی عشایر کوچنده، در نقاط خوش آب‌وهوا با هزینه‌های زیاد.

۶. تبلیغات غیرواقعی و ارائه آمارهای نادرست در مورد عشایر و تولیدات آنها (مثلاً در مورد صنایع‌دستی که بارها اعلام می‌شود ۳۵ درصد صنایع‌دستی را عشایر کوچنده تولید می‌کنند.!! کسانی‌ که با کوچ آشنا هستند می‌دانند کوچندگان مجال بسیار اندکی در این زمینه دارند).

۷. تلاش برای بالا بردن تعداد عشایر کوچنده به شیوه‌های مختلف به‌ویژه با اجرای سرشماری‌های ثبتی-مبنایی آماری برای حفظ و گسترش تشکیلات و پست‌های با مزیت در سلسله‌مراتب اداری.

تحولات جامعه کوچنده

با پایان و سقوط سلسله‌های «ایل‌سالار»، قدرت یافتن سلسله پهلوی، آغاز مدرنیزاسیون و پیدایش عصر ماشینی و تحولات صنعتی زندگی عشایر کوچنده نیز دچار تغییر و تحول شدیدی شد. نظر به اینکه این مطالب را در کتاب رخدادهای دگرگونه‌ساز در جامعه ایلی آورده‌ام، در اینجا فقط به‌اختصار، پاره‌ای از تغییرات عشایر کوچنده، مورد اشاره قرار می‌گیرند:

ساختار سیاسی اداری داخلی ایلات یعنی ایلخانی، ایل بیگی، کلانتری، کدخدایی و به‌کلی فروپاشیده است. به‌تبع تغییرات ساختاری سیاسی، ساخت اجتماعی، به‌ویژه در رده‌های کلان، مانند ایل، بزرگ طایفه و امثال آن نیز فروپاشیده‌اند (و الان فقط به‌صورت انتزاعی از آنها نام برده می‌شود و گروهی به‌شکل تصنعی می‌خواهند آنها را زنده کنند).

همبستگی‌های اجتماعی، تعاونی‌های سنتی ایلی به حداقل خود رسیده و در زمینه‌هایی به‌کلی از بین رفته است. دام، که محور اصلی معاش عشایر کوچنده است، ضمن اینکه ترکیب آن به هم خورده، دام‌های سنگین به‌دلیل هزینه حمل‌ونقل ماشینی و خوراک، در اغلب مناطق به‌ویژه عشایری که دارای کوچ بلند هستند، حذف شده‌اند. همچنین، بهره‌برداری از دام‌ها به شیوه گذشته دیگر برای خودمصرفی نیست، بلکه برای عرضه به بازار است. میزان دام عشایر کوچنده باقیمانده نیز افزایش یافته است.

دزدی دام یکی از نگرانی‌ها و باعث سلب آرامش عشایر شده است. مرتع، که غذای اصلی دام عشایر کوچنده بوده است و به‌خاطر آن کوچ می‌کردند، به‌دلیل افزایش دام و گسترده شدن روستاهای عشایر اسکان‌یافته در ایل‌راه‌ها و قطب‌های ییلاق و قشلاق و کاهش بارندگی، تقریباً غیر‌قابل‌محاسبه در زندگی عشایر شده است. در‌واقع، به‌استثنای مدت کمی از سال‌های پرباران، تغذیه دام به‌صورت دستی انجام می‌شود.

کوچ، به‌دلیل بسته شدن بیشتر ایل‌راه‌ها و پیداشدن ماشین در زندگی عشایر، به‌صورت ماشینی انجام می‌شود. عشایر یک‌روزه با ماشین از ییلاق به قشلاق و بالعکس کوچ می‌کند. درواقع، «میان‌بند» و مسیر ایل‌ر‌اه که سفر را مدتی طولانی می‌کرد و به علوفه ییلاق و قشلاق فرصت رشد می‌داد، از کوچ عشایر حذف شده است و تعلیف دستی و کوچ با ماشین، واحدهای عشایری را به‌صورت سلولی یا تک‌خانواری درآورده است.

تعاون و همکاری اجتماعی عشایر که در سایه ساختار اجتماعی سیاسی آنان به‌صورت سنتی وجود داشت و بسیاری از امور، از جمله امنیت، را تأمین می‌کرد، امروزه به حداقل خود رسیده است. عشایر در سایه ساختار اجتماعی، در گذشته نیروی انسانی و امنیتی واحدهای عشایری را تأمین می‌‌کردند، اما امروزه حتی برای تأمین چوپان با مشکل بزرگی مواجه هستند. صاحب دام یا به‌صورت خودچوپانی یا استفاده از نیروی افغانی، با دشواری این مسئله را حل می‌کند.

صنایع‌دستی، که در گذشته به‌صورت خودمصرفی بخشی از نیازهای اساسی عشایر را رفع می‌کرد (مانند: سیاه‌چادر، چیغ یا چیت، گلیم، گبه و…) و توسط زنان عشایر بافته می‌شد، امروزه کمیاب شده یا به حداقل رسیده است.

نیازهای جدیدی مانند نیاز به تعمیر ماشین، داشتن پنل خورشیدی، تلفن همراه، تبلت، اینترنت و… در زندگی عشایر رخ نموده است که سازمان امور عشایر (غیر از پنل خورشیدی) به بسیاری از آنها توجه ندارد.

با توجه به تغییراتی که در سازمان امور عشایر و عشایر کوچنده به وجود آمده است، ملاحظه می‌شود که روز‌به‌روز فاصله این دو از هم بیشتر می‌شود.

خلاصه کلام اینکه عشایر با رویکردهای جدید در زندگی، در حال کاهش، بی‌سامانی، پراکندگی اجتماعی و محتاج امنیت و خوراک برای خود و علوفه دام است و سازمان امور عشایر در حال فربه‌شدن و تلاش برای حفظ و گسترش غیرمنطقی تشکیلات و ساختار اداری گسترده پر از رانت خود با کمترین توجه به عشایر و نیازهای جدید آنها است و … 

 آیا این وضع نباید مورد تجدیدنظر، بهسازی و بهبود و تقویت ساختاری و … قرار گیرد؟ چالش جدیدی که اخیراً برای حذف ماده ۵۱ قانون برنامه هفتم در مورد سازمان امور عشایر پیدا شده، به چه علت است؟ آیا دلسوزی برای عشایر است یا حفظ رانت‌های موجود اداری و تشکیلاتی سازمانی؟

سه جریان اصلی

یک جریان که برای حفظ وضع موجود تلاش دامنه‌داری را در مبارزه با قانون پیش گرفته‌اند تلاش می‌کنند غالباً آرمانی و از منظر ایلخانی و ایل‌سالاری به سازمان امور عشایر نگاه کنند.

جریان دیگر، خواهان تغییر و بهبود وضعیت زندگی عشایر، با حفظ هویت و جایگاه فرهنگی اقتصادی اجتماعی آنان است؛ برخی از مدیران سابق، کارشناسان و اغلب پرسنل زحمتکش موجود تشکیلات از این دسته‌اند. اینان از ناکارآمد بودن ساختار و عملکرد سازمان در رنج‌اند.

جریان سوم خود عشایر هستند که از تشکیلات فعلی غالباً ناراضی و خواهان دستگاهی چابک، قوی، ناظر، همراه و همپا با خود هستند. آنان به‌شدت در تنگنای کمبود نهاده دامی، آب و غذا، خدمات زیربنایی، بهداشتی، آموزشی و همچنین تأمین امنیت خویش هستند.

بنابراین، ضرورت تحول و بازنگری ساختاری (چه از جهت ساختاری و چه از جهت اختیارات) و انتقال سازمان امور عشایر به زیرمجموعه معاونت روستایی و مناطق محروم ریاست‌جمهوری، اگر با نگاه کارشناسی و مأموریت‌محور همراه شود، می‌تواند فرصتی مهم برای احیای مأموریت‌های اصلی سازمان باشد. چنین تغییری باید به‌جای مقاومت اداری، به‌عنوان فرصتی برای بازآفرینی و نوسازی ساختاری در نظر گرفته شود؛ ساختاری که در آن: برنامه‌ریزی‌ها منطقه‌محور و براساس ویژگی‌های هر زیست‌بوم عشایری انجام شود؛ استفاده از فناوری‌های نو مانند سامانه‌های اطلاعات جغرافیایی (GIS)، داده‌کاوی و هوش مصنوعی برای مدیریت کوچ و منابع‌طبیعی گسترش یابد و نقش خود عشایر، به‌ویژه جوانان تحصیلکرده عشایری، در تصمیم‌سازی و مدیریت مناطقشان تقویت شود.