با طرح موضوع لایحه نظام جدید تأمین اجتماعی و بحث از اختصاص تعهدات و مطالبات این سازمان به دولت و دریافت واریزی‌ها از سوی خزانه و درعین‌حال، تأمین منابع این سازمان از محل مالیات‌ها، پرسش‌های فراوانی در میان صاحب‌نظران و کارشناسان حوزه تأمین اجتماعی نسبت به آینده بزرگ‌ترین سازمان بیمه‌گر اجتماعی خاورمیانه ایجاد شد. در چنین شرایطی، برخی بیشترین مخاطره مندرج در این لایحه را، نقض استقلال نهادی و عملکردی حرفه‌ای سازمان تأمین اجتماعی ارزیابی کردند؛ موضوعی که سابقاً بسیاری از کارشناسان اقتصادی، فقدان آن در نهادی؛ چون بانک مرکزی را یکی از عمده‌ترین دلایل بروز مشکلات در نظام پولی ارزیابی می‌کردند. در این باره با «فرشاد اسماعیلی» کارشناس حقوق کار و تأمین اجتماعی به ارزیابی این پیشنهاد دولت پرداختیم.

برخی کارشناسان حوزه تأمین اجتماعی بر این باورند که لایحه جدید می‌تواند استقلال تأمین اجتماعی را خدشه‌دار کند. این استقلال چه معنایی دارد و چرا ضروری است؟

در تمام نظام‌های پیشرفته تأمین اجتماعی، اصل «استقلال نهادی» صندوق‌های بیمه اجتماعی، یکی از پایه‌های اصلی پایداری اقتصادی و ثبات اجتماعی محسوب می‌شود. دلیل آن روشن است؛ منابع صندوق بیمه اجتماعی «بودجه عمومی» نیست بلکه (Contributory Resources) یا «ذخایر ناشی از مشارکت بیمه‌شدگان و کارفرمایان» است.

در ادبیات حرفه‌ای بیمه اجتماعی، حق‌بیمه ماهیت (Deferred Wage: حقوق و دستمزد معوق نیروی کار) دارد؛ بنابراین هرگونه مداخله دولت در این منابع، صرفاً یک جابه‌جایی مالی نیست؛ بلکه تعرض به حقوق مکتسبه بیمه‌شدگان و نقض اصل امانت‌داری بین‌نسلی است. مسئله امروز فقط یک معافیت ۱۶ درصدی یا انتقال بخشی از دارایی‌های سازمان نیست؛ مسئله، فرسایش تدریجی استقلال مالی، اداری و اکچوئریال بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی کشور است.

شما به‌ضرورت امانت‌دار بودن مدیریت تأمین اجتماعی اشاره کردید. چرا دولت‌ها در بحران چرا به منابع تأمین اجتماعی چشم می‌دوزند؟

در اقتصادهای گرفتار تورم، تحریم، رکود و ناترازی بودجه، دولت‌ها معمولاً به سمت منابعی می‌روند که نقدشوندگی بالا و مقاومت نهادی پایین‌تری دارند. در ایران متأسفانه سال‌هاست سازمان تأمین اجتماعی به‌جای آنکه یک «Autonomous Social Insurance Institution» تلقی شود، به‌عنوان حیات خلوت مالی دولت دیده می‌شود. این نگاه خطرناک، سازمان را از یک نهاد بیمه‌گر اجتماعی به یک (ابزار شبه‌بودجه‌ای) تبدیل می‌کند. درحالی‌که در منطق بیمه اجتماعی، منابع صندوق‌ها باید کاملاً از بودجه عمومی دولت تفکیک شوند. این اصل در ادبیات بین‌المللی تحت عنوان: «Separation Between Social Insurance Funds and General Revenues»؛ یعنی جدایی بین صندوق‌های بیمه اجتماعی و درآمدهای عمومی شناخته می‌شود.

چرا در سطح جهانی استقلال مالی و اداری صندوق‌های بیمه‌ای اهمیت حیاتی دارد؟

در دنیا صندوق‌های بیمه اجتماعی بر مبنای چند اصل اداره می‌شوند: استقلال مالی، استقلال اداری، تعادل آماری، حکمرانی سه‌جانبه، حمایت از حق بیمه‌های بیمه‌شدگان، حفاظت از دارایی‌های بیمه اجتماعی، همگی از اصول مدیریت صندوق‌های بیمه اجتماعی هستند. اصل «Ring-fencing – همان حصارکشی حلقه‌ای» به معنای اینکه دارایی‌ها و ذخایر صندوق بیمه‌ای باید از مداخلات مالی و بودجه‌ای دولت مصون بماند، اهمیت ویژه‌ای دارد. به همین دلیل در بسیاری از کشورها اولاً دولت حق استفاده از منابع صندوق برای جبران کسری بودجه را ندارد. ثانیاً انتقال دارایی‌های صندوق بدون سازوکار سه‌جانبه ممنوع است. ثالثاً مدیریت ذخایر باید تحت قواعد اکچوئریال انجام شود. رابعاً هر تصمیم مالی باید «Long-term Sustainability Assessment» (ارزیابی پایداری بلندمدت) داشته باشد. خامساً، مداخله دولت در منابع بیمه‌ای می‌تواند حتی مغایر حقوق مالکیت بیمه‌شدگان تلقی شود.

آیا سازمان جهانی کار درباره صندوق‌های بازنشستگی و استقلال آن‌ها کنوانسیون‌ها و اصولی معرفی کرده است؟

«سازمان بین‌المللی کار» (ILO) در مقاوله‌نامه‌ها و استانداردهای مرتبط با «Social Security Governance» (حکمرانی تأمین اجتماعی) تأکید می‌کند که صندوق‌های بیمه اجتماعی باید: اولاً استقلال مدیریتی داشته باشند. دوم اینکه مبتنی بر مشارکت شرکای اجتماعی اداره شوند. سوم اینکه از مداخلات کوتاه‌مدت سیاسی و مالی مصون بمانند. چهارم بر اساس محاسبات اکچوئریال اداره شوند نه تصمیمات بودجه‌ای! در واقع فلسفه سه‌جانبه‌گرایی دقیقاً برای جلوگیری از تبدیل صندوق‌های بیمه‌ای به صندوق جبران کسری بودجه دولت‌هاست.

آیا عدم استقلال سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند به فساد بینجامد؟

تضعیف استقلال مالی و اداری سازمان تأمین اجتماعی فقط یک خطای مدیریتی نیست؛ یک زنجیره از بحران‌های اقتصادی و اجتماعی تولید می‌کند که می‌توان به برخی از آن‌ها اشاره کرد؛ مواردی چون: تخریب اعتماد بیمه‌شدگان و به دنبالش افزایش فرار بیمه‌ای و متعاقبش، تضعیف پایداری محاسبات بیمه‌ای (اکچوئریال) صندوق، تأثیر در کاهش قدرت سرمایه‌گذاری بلندمدت، بخشی از این زنجیره تخریب ناشی از عدم استقلال سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی هستند. تبدیل صندوق بیمه‌ای به ساختار بودجه‌خور دولتی و انتقال بحران مالی دولت به صندوق بیمه اجتماعی، نتایج این زنجیره ویرانگر هستند.

مجموعه این خرده بحران‌ها کنار هم یک بحران کلان را می‌سازد و تقویت می‌کند که آن را این‌چنین و در بالاترین سطوح می‌شناسیم: «تهدید امنیت اجتماعی و ثبات اجتماعی» در پی این خرده بحران‌ها تشدید می‌شود. مسئله اصلی؛ نقض ماهیت بیمه‌ای سازمان است. به عبارت بهتر، بزرگ‌ترین خطای سیاست‌گذاری این است که دولت میان مالیات ستانی و تأمین مالی بیمه اجتماعی مرزی قائل نشود. مالیات ابزار تأمین هزینه‌های عمومی دولت است؛ اما حق‌بیمه، ذخیره بیمه‌شدگان برای پوشش ریسک‌های اجتماعی آینده است؛ لذا تجمیع این دو منطق، عملاً به نابودی منطق بیمه‌ای منجر می‌شود. صندوق بیمه اجتماعی اگر استقلال مالی و اداری نداشته باشد، دیگر صندوق بیمه اجتماعی نیست؛ به یک حساب فرعی خزانه تبدیل می‌شود. امروز دفاع از استقلال سازمان تأمین اجتماعی، دفاع از یک نهاد اداری نیست؛ دفاع از امنیت اقتصادی میلیون‌ها بیمه‌شده و بازنشسته است. اگر استقلال مالی، اداری و نهادی سازمان به‌تدریج تضعیف شود، نتیجه فقط بحران صندوق نخواهد بود؛ بلکه فروپاشی اعتماد اجتماعی، افزایش ناامنی اقتصادی و بی‌ثباتی اجتماعی خواهد بود. در تمام دنیا، صندوق‌های بیمه اجتماعی را از دولت‌ها مستقل نگه می‌دارند تا نسل امروزوفردا قربانی تصمیمات کوتاه‌مدت مالی و سیاسی نشوند. مشکل اینجاست که ما هنوز میان «منابع عمومی دولت» و «ذخایر بین‌النسلی بیمه‌شدگان» تفکیک نهادی قائل نشده‌ایم. معتقدم خبرنگاران باید خوب این گفتمان جریان‌سازی کنند که پای استقلال ساختاری سفت‌تر شود و تکیه اصلی بر قانون ساختار باشد. همه مشکلات اساساً از همان دورزدن قانون ساختار می‌آید.

دفاع از استقلال سازمان تأمین اجتماعی، دفاع از یک ساختمان اداری یا یک نهاد بروکراتیک نیست؛ دفاع از «چتر حمایت اجتماعی» و امنیت اجتماعی بین‌نسلی است. مسئله اصلی، حفاظت از «حقوق اجتماعی بین‌نسلی» و صیانت از ذخایر ناشی از حق‌بیمه میلیون‌ها بیمه‌شده است؛ ذخایری که در ادبیات بیمه‌ای، دستمزد معوق نیروی کار محسوب می‌شوند، نه منابع قابل‌مصرف دولت‌ها!

آیا مشکلات ناشی از عدم استقلال می‌تواند موجب سوءاستفاده دولت‌ها به زیان ساختار تأمین اجتماعی منتهی شود؟

وقتی از استقلال مالی و اداری سازمان بیمه اجتماعی دفاع می‌کنیم، درواقع از اصل «حفظ ماهیت مشارکتی صندوق» دفاع می‌کنیم؛ یعنی جلوگیری از تبدیل منابع بیمه‌شدگان به ابزار جبران کسری بودجه دولت و «عملیات شبه مالی»!

در تمام دنیا فلسفه «استقلال نهادی» صندوق‌های بیمه اجتماعی دقیقاً برای جلوگیری از همین دست‌اندازی دولت‌ها شکل گرفته است؛ چون تجربه جهانی نشان داده هرگاه دولت‌ها به ذخایر بین‌النسلی صندوق‌ها وارد شده‌اند، نتیجه آن فرسایش اعتماد عمومی، تخریب پایداری اکچوئریال و تهدید «انسجام» بوده است؛ بنابراین این یک دعوای سازمانی نیست؛ دفاع از «حق اجتماعی نسل‌های آینده» و حفاظت از «اصل برابری بین‌النسلی» است؛ یعنی اینکه منابع بیمه‌ای کارگران امروز، قربانی بحران‌های کوتاه‌مدت مالی و سیاسی دولت‌ها نشود.