بخش اول- آغاز مناقشه (۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲)

نخستین جرقه‌ مناقشه میان کنشگران محیط‌زیست و وزارت نیرو به سال ۱۳۹۷ بازمی‌گردد؛ زمانی که یکی از مسئولان وقت سازمان منابع‌طبیعی، در اقدامی بحث‌برانگیز و فاقد مبنای قانونی، توافقنامه‌ای را با وزارت نیرو منعقد کرد. براساس مفاد این توافق، مقرر شد وزارت نیرو در همکاری با سازمان منابع‌طبیعی، اقدام به جانمایی بستر رودخانه‌ها و سایر پهنه‌های آبی در اراضی ملی کند.

هرچند در ظاهر، هدف این توافقنامه صرفاً سامان‌دهی و شفاف‌سازی مرزهای بستر رودخانه‌ها عنوان شده بود، اما ابهام‌های حقوقی موجود در متن توافقنامه باعث شد وزارت نیرو تفسیر موسعی از آن ارائه دهد. این وزارتخانه در عمل چنین برداشت کرد که اختیار دارد برای تمامی بستر رودخانه‌ها اسناد مالکیت مستقل به‌نام خود دریافت کند. این تفسیر، آغازگر روندی شد که به‌تدریج به واکنش و اعتراض گسترده‌ فعالان محیط‌زیست انجامید.

در پی وقوع سیلاب‌های گسترده سال ۱۳۹۸، که خسارات انسانی و محیط‌زیستی فراوانی بر جای گذاشت، وزارت نیرو به‌جای پذیرش مسئولیت در قبال ضعف در مدیریت حریم‌های آبی، کوشید کمبود اختیارات مالکیتی خود را علت اصلی نابسامانی‌ها معرفی کند و مدعی شد چون سندی بر بستر رودخانه‌ها ندارد، نمی‌تواند از آنها حفاظت کند. این ادعا در میان کارشناسان و فعالان محیط‌زیست با واکنش شدید روبه‌رو شد، چراکه مسئولیت قانونی حفاظت از حریم رودخانه‌ها و ثروت‌های عمومی به‌موجب قانون اساسی و قوانین موضوعه، ارتباطی با مالکیت سندی ندارد، بلکه بخشی از وظایف حاکمیتی است.

در ادامه، وزارت نیرو با پافشاری بر موضع خود تلاش کرد از مسیر اصلاح قانون توزیع عادلانه آب به اهداف خویش دست یابد. پیش‌نویس‌ها و لوایح گوناگونی که در ظاهر برای اصلاح قانون آب تدوین شده بود، درواقع نسخه‌هایی جز سیاست‌های مالکیت‌جویانه و دنباله اقدامات سندخواهی بر بستر منابع آبی نبود. این موضوع، بلافاصله با افشاگری و تحلیل فعالان مدنی و محیط‌زیستی همراه شد. آنان هشدار دادند چنین اصلاحی به‌معنای انتقال مالکیت منابع عمومی به یک دستگاه اجرایی و مغایر با اصول بنیادین حقوق عمومی و اصل ۴۵ قانون اساسی است.

درنتیجه، موجی از مقاومت مدنی و کنشگری جمعی شکل گرفت؛ از بیانیه‌های کارشناسی و نشست‌های تخصصی تا تجمعات و کارزارهای رسانه‌ای. این فشار اجتماعی سبب شد متون متعدد وزارت نیرو برای اصلاح قانون ناکام بماند. بااین‌حال، وزارتخانه در تیرماه ۱۴۰۲ بار دیگر از مسیر اداری وارد شد و با استناد به تفسیر نادرست از قانون کاداستر، اقدام به امضای توافقنامه‌ای جدید با سازمان ثبت اسناد و املاک کشور کرد. هدف این توافق، تسریع در صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه‌ها و حتی حریم آنها به‌نام وزارت نیرو بود.

این اقدام تازه، موج دیگری از اعتراض و خشم در میان فعالان محیط‌زیست، جامعه مدنی و برخی نهادهای حقوقی ایجاد کرد. منتقدان تأکید کردند چنین توافقی مغایر با ماهیت عمومی منابع طبیعی و خلاف نص صریح قانون اساسی است. مجموعه اقدامات مختلف وزارت نیرو و شرکت‌های اقماری آن و کنش متقابل جامعه مدنی خود شرح مفصلی در حد چندین جلد کتاب دارد که باید آن را به مجالی دیگر واگذار کرد.

با این‌همه، از دل این رویدادها همبستگی میان شورای تشکل‌های جامعه مدنی محیط‌زیست و منابع‌طبیعی و کارگروه حقوق بشر کانون مستقل وکلای دادگستری (انجمن اسکودا) شکل گرفت که برکات درخشانی به بار آورد؛ هدف این جستار، بررسی آنهاست.

بخش دوم – ورود نهادهای فقهی و قضائی و تحول در مسیر پرونده

در پی اعتراض‌های گسترده جامعه مدنی و پیگیری‌های مستمر انجمن‌ها و وکلا، سرانجام یکی از وکلای عضو اسکودا در قالب شکایتی رسمی، تفاهم‌نامه تنظیم‌شده میان وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را نزد دیوان عدالت اداری به چالش کشید. این شکایت، نقطه‌عطفی در روند کنش جمعی فعالان محیط‌زیست محسوب می‌شود؛ زیرا برای نخستین بار، موضوع مالکیت‌خواهی وزارت نیرو بر بستر و حریم رودخانه‌ها در مسیر رسمی مورد بررسی فقهی شورای نگهبان قرار گرفت و منتج به نتیجه قضائی درخشان و صریح در  کشور شد.

شعبه رسیدگی‌کننده در دیوان عدالت اداری، با توجه به حساسیت موضوع و اهمیت مبانی شرعی و قانونی آن، اقدام به استعلام از فقهای شورای نگهبان کرد تا مشخص شود آیا وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه آن از منظر فقه اسلامی، حقی برای تملک یا مالکیت بستر و پهنه‌های آبی کشور دارند یا خیر.

فقهای شورای نگهبان در پاسخ به این استعلام، طی نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲، صریحاً اعلام کردند که:

«ازآنجاکه موارد موضوع استعلام براساس شرع و مطابق اصل ۴۵ قانون اساسی از انفال و در اختیار حکومت اسلامی است و از سوی دیگر، تعبیر «سند مالکیت» ظهور در ملکیت دارد و موجب تلقی اموال عمومی به‌عنوان ملک دولت می‌شود. لذا اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به این موارد خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت، صرفاً اختیار اداره باشد، نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.»

این اعلام نظر فقهی، نقطه پایانی بر هرگونه تفسیر مالکانه از سوی وزارت نیرو نسبت به منابع عمومی از جمله بستر و حریم رودخانه‌ها بود.

در پی وصول این نظر فقهی صریح، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز با استناد به آن و پس از بررسی مفاد تفاهم‌نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ میان وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، طی دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۴۸۴۹۸ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۵، رأی به ابطال بندهای ۵-۴ و ۱۱-۴ ماده ۴ آن تفاهم‌نامه صادر کرد.

دیوان در رأی خود تصریح کرد نظر فقهای شورای نگهبان مبنی‌بر «خلاف شرع بودن اطلاق مقررات مربوط به صدور اسناد مالکیت برای اموال مشمول اصل ۴۵ قانون اساسی» لازم‌الاتباع است و براین‌اساس، اطلاق بندهای یادشده از تاریخ تصویب تفاهمنامه باطل اعلام می‌شود.

این رأی از یک‌سو، نقطه تثبیت دیدگاه فقهی در نفی مالکیت نهادی بر منابع عمومی بود و از سوی دیگر، نشان داد کنشگری مدنی و پیگیری مستمر جامعه حقوقی و محیط‌زیستی می‌تواند زمینه‌ساز تحول نهادی در نظام حقوقی کشور شود. نتیجه نهایی این مسیر آن است که بستر و حریم رودخانه‌ها، همچنان در زمره انفال و اموال عمومی باقی می‌مانند و هیچ نهاد یا وزارتخانه‌ای نمی‌تواند برای آنها سند مالکیت اختصاصی دریافت کند.

بررسی آثار احکام در عرصه‌های گوناگون

پیش از هر چیز باید با نگاهی درونی آغاز کرد. هنگامی که بدعت «سهم‌خواهی دستگاهی از اموال عمومی» شکل گرفت، هشدارهایی داده شد اما بخش مهمی از جامعه مدنی، از جمله فعالان محیط‌زیست خصوصاً جامعه حقوقی، واکنش درخوری نشان ندادند.

این بی‌توجهی، ریشه در کم‌عمقی نگاه کلان و ضعف بلوغ نهادی داشت؛ جایی که در برابر پروژه‌های تخریبی ساختاری، کنشگران فاقد هماهنگی و راهبرد بودند. نتیجه آن شد که تهدیدها در سطح ملی گسترش یافت و منجر به صدور اسناد بلاحق برای بخش‌هایی از ثروت‌های عمومی شد.

اما نهایتاً جامعه مدنی هرچند دیر، توانست به تجربه‌ای مشترک در بازپس‌گیری حقوق عمومی دست یابد.

تجربه کنش مدنی و بازآفرینی اعتماد به نفس

این پرونده نشان داد احساس ناتوانی و توهم بی‌اثر بودن جامعه تا چه اندازه مانع عمل است. تجربه اعتراض مدنی و شکایت رسمی علیه تفاهمنامه وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نشان داد وقتی جامعه مدنی آگاهانه و منسجم عمل کند، از دانش حقوقی و تخصصی بهره گیرد و ارتباط خود را با لایه‌های گوناگون جامعه حفظ کند، امکان تأثیرگذاری و پیروزی وجود دارد.

این حرکت نماد آن بود که مردم می‌توانند عامل تغییر باشند، نه‌فقط تماشاگر آن. «تکیه‌گاه اعتماد جمعی» و «اهرم همت عمومی» همان نقطه‌ای است که قدرت حقیقی از آن زاده می‌شود.

از خوشه تا شبکه؛ ضرورت ارتباط میان‌رشته‌ای

یکی از درس‌های مهم این تجربه، عبور از ساختار خوشه‌ای جامعه مدنی به‌سوی شبکه‌ای از ارتباطات میان‌رشته‌ای است. کنشگران محیط‌زیست، حقوقدانان، پژوهشگران اجتماعی و دانشگاهیان زمانی مؤثر می‌شوند که به‌جای گفت‌وگوهای درون‌گروهی، در شبکه‌ای پیوسته و یادگیرنده عمل کنند.

در همین پرونده، پیوند میان بخش محیط‌زیستی و جامعه‌ حقوقی (به‌ویژه اسکودا) عامل اصلی موفقیت بود. این همکاری نشان داد مسئله‌ محیط‌زیست صرفاً محیط‌زیستی نیست؛ مسئله‌ای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و فلسفی است که فقط در قالب شبکه‌ای از تعاملات می‌تواند به تغییر نهادی بینجامد.

دستاورد حقوقی: تثبیت مرز اموال عمومی و اموال دولتی

در این پرونده، یک بار دیگر و این‌بار با وضوح بیشتر، حقوق عمومی ایران، مرز میان «اموال عمومی» و «اموال دولتی» به‌صورت دقیق و الزام‌آور تعیین شد.

فقهای شورای نگهبان در نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ تصریح کردند اطلاق بندهای تفاهمنامه در صدور سند مالکیت برای انفال «خلاف شرع» است و تنها اختیار اداره (نه مالکیت) برای دولت مجاز است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۴۸۴۹۸ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۵، بر همین اساس، بندهای ۵-۴ و ۱۱-۴ ماده ۴ تفاهمنامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ را باطل اعلام کرد.

این رأی تصریح کرد بستر و حریم رودخانه‌ها، از مصادیق اموال و ثروت عمومی است و هیچ نهاد اجرایی نمی‌تواند برای آن سند مالکیت بگیرد. نتیجه این حکم، تثبیت اصل بنیادین «تفکیک مالکیت عمومی از مالکیت دولتی» و بازگرداندن حق نظارت مردم بر منابع ملی است.

آموزه‌های حقوقی و نهادی

الف) تمایز میان اختیار مدیریتی و مالکیت عمومی:

این رأی روشن کرد داشتن اختیار مدیریتی بر منابع‌طبیعی، به‌معنای تملک نیست. دولت و دستگاه‌های اجرایی صرفاً امین و مدیر اموال عمومی‌اند، نه مالک آنها.

ب) تحکیم اقتدار سازمان منابع‌طبیعی:

حکم دیوان عدالت اداری موجب احیای اقتدار حاکمیتی سازمان منابع‌طبیعی به‌عنوان متولی اصلی انفال و مانع از تبدیل ثروت‌های عمومی به اموال دستگاهی شد.

ج) پیوند فقه و حقوق عمومی:

نظر فقهای شورای نگهبان، جلوه‌ای از بازگشت «فقه انفال» به «ساحت حقوق عمومی» بود؛ تذکری که شرع نیز ابزار تحدید اقتدار دولت است، نه توجیه آن.

د) تقدم مصلحت عمومی بر سازوکار اداری:

هیچ توافقنامه‌‌ای، حتی بین دو نهاد عالی کشور، نمی‌تواند اصل بنیادین حفاظت از منافع عمومی را نقض کند. رأی دیوان یادآور شد مشروعیت اداری، تابع خیر عمومی است، نه هماهنگی سازمانی.

هـ) جلوگیری از دولتی‌سازی ثروت عمومی:

ابطال تفاهمنامه، سدی در برابر روند خطرناک تبدیل منابع عمومی به «دارایی‌های قابل‌واگذاری» در قالب برنامه‌های مولدسازی بود.

*آثار محیط‌زیستی رأی دیوان عدالت اداری بر منابع پایه کشور

در پایان، ضروری است به ابعاد محیط‌زیستی و اثر حفاظتی این رأی بر منابع پایه کشور اشاره شود.

رودخانه‌ها صرفاً مسیر عبور آب نیستند؛ بلکه سامانه‌هایی زنده و پویا هستند که نقش تعیین‌کننده‌ای در پایداری اکولوژیک سرزمین ایفا می‌کنند. جریان طبیعی آب و تبادل مداوم میان بستر رودخانه و لایه‌های زیرین خاک، عامل اصلی تغذیه آبخوان‌ها و حفظ تراز آبی مناطق پایین‌دست است. هرگونه دست‌کاری، ساخت‌وساز یا اقدام سازه‌ای در بستر و حریم رودخانه، این چرخه حیاتی را مختل می‌کند.

جریان آزاد و بی‌مانع رودخانه‌ها موجب تهویه، اکسیژن‌رسانی و پالایش طبیعی آب است؛ درحالی‌که لوله‌گذاری، کانال‌سازی یا پوشاندن بستر، این کارکرد حیاتی را از بین می‌برد. افزون‌برآن، بستر و حریم رودخانه‌ها زیستگاه هزاران گونه گیاهی و جانوری‌ است و هر نوع تملک، تغییر مالکیت یا تصرف اداری در این مناطق، دروازه‌ای برای ساخت‌وساز، قطع پیوستگی اکولوژیک و درنهایت، نابودی زنجیره حیات طبیعی باز می‌کند.

تملک و اعمال مالکیت وزارت نیرو بر این سامانه‌ها، عملاً زمینه‌ساز اقدامات سازه‌ای فزون‌تر چون دیواره‌سازی، کانالیزه‌کردن و واگذاری تدریجی حریم و بستر رودخانه‌ها شد؛ روندی که رویکرد حفاظتی را به نگاه درآمدزایی و فنی بدل کرد و «اندام‌های حیاتی سرزمین» را در معرض بهره‌برداری اداری قرار داد.

از این منظر، رأی دیوان عدالت اداری و نظر فقهای شورای نگهبان، افزون‌بر وجه حقوقی، دارای اهمیت محیط‌زیستی و اقلیمی بنیادین است؛ زیرا مانع از قانونی‌شدن روندی شد که می‌توانست ساختار طبیعی سامانه‌های آبی و سبز کشور را متلاشی سازد. این رأی، نه‌تنها از منظر حقوق عمومی، بلکه از حیث پایداری بوم‌سازگان ملی، اقدامی در جهت بازگرداندن طبیعت به جایگاه واقعی و حقوقی خویش است.

پیوند حقوق محیط‌زیست و حقوق عمومی

از منظر حقوقی، حفظ شاکله طبیعی رودخانه‌ها و منابع پایه، تجلی عملی اصل پنجاهم قانون اساسی است که حفاظت از محیط‌زیست را وظیفه‌ای عمومی می‌داند.

برپایه همین اصل و در پرتو رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۴۸۴۹۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، هرگونه اقدام مالکانه یا ساخت‌وسازی که منجر به تغییر کاربری بستر یا حریم رودخانه‌ها شود، نقض آشکار حقوق نسل‌های آینده و عدول از اصل پیشگیری در حقوق محیط‌زیست محسوب می‌شود.

درنتیجه، این رأی را باید نه صرفاً به‌عنوان ابطال یک تفاهم‌نامه اداری، بلکه به‌عنوان اقدامی لازم، هرچند ناکافی، در مسیر احیای تعادل اکولوژیک و بازگرداندن منزلت طبیعت به جایگاه حقوقی خویش ارزیابی کرد.

چنین تصمیمی درحقیقت نقطه تلاقی عدالت اداری و عدالت بوم‌شناختی است؛ جایی که حقوق طبیعت و حقوق مردم در یک مسیر واحد قرار می‌گیرند.