رویدادهای بحرانی که به‌طور طبیعی یا توسط عوامل انسانی، ایجاد و تشدید و منجر به اختلال و تحمیل خسارت به‌زندگی مردم می‌شوند، نیازمند همکاری شبکه‌ای از بازیگران هستند تا آسیب‌های جانی و مالی ناشی از آنها کاهش یابد و اجتماعات آسیب‌دیده ضمن احیا، تاب‌آوری بیشتری نیز به‌دست آورند. بنابراین، به مجموعه اقداماتی که در حوزه چرخه مدیریت سوانح (پیشگیری، آماده‌سازی، مقابله و بازتوانی) توسط مجموعه‌ای از سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی، دولتی و مردمی انجام می‌شود، نظام مدیریت سانحه یا نظام مدیریت بحران گفته می‌شود. شناسایی و آسیب‌شناسی این نظام از طریق بررسی قوانین و نگاشت نهادی بازیگران آن موجب هویدایی ظرفیت‌ها و توان عملکردی و همچنین نقاط ضعف کشور در این حوزه حاکمیتی است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بررسی سیر قانونگذاری و نگاشت نهادی شبکه مدیریت بحران کشور سوانح»، با بیان این نکات می‌گوید: «تداخل و همپوشانی وظایف درون دستگاه‌های دولتی، سبب عارضه‌های مختلفی چون موازی‌کاری، سیاستگذاری و پشتیبانی چندگانه، عدم تخصیص بهینه بودجه و تقسیم بودجه میان سازمان‌های مختلف بدون پاسخگو کردن آنها شده است. مجموع این آسیب‌ها، سبب کاهش عملکرد نظام مدیریت بحران کشور به‌عنوان یک شبکه متشکل از سازمان‌های مختلف شده است.»

سناریوهای موجود
این گزارش ادامه می‌دهد: «برای کاستن آثار منفی این مسائل، راهکارهایی در قالب سه سناریو مورد توجه قرار گرفته است. در سناریوی اول که پیشتر نیز در قالب طرح نمایندگان مجلس دنبال شده، می‌توان جایگاه سازمان مدیریت بحران را از طریق ادغام با برخی سازمان‌های دیگر ارتقا داد تا به‌صورت یک وزارتخانه فعالیت‌های خود را دنبال کند. گرچه این سناریو مورد توجه بوده است، اما باید گفت ساختارسازی صرف این رویکرد چه‌بسا مزیت عملکردی روشنی برای شبکه مدیریت بحران در بر نداشته باشد. در سناریوی دوم، بهبود و استانداردسازی روابط بین بازیگران شبکه بدون ایجاد ساختاری جدید می‌تواند مبنای عمل باشد. در چنین حالتی تدوین استانداردهای عملیاتی، تدوین و ابلاغ اسناد ملی در حوزه مدیریت بحران، برگزاری مانورها، آموزش‌ها، کنفرانس‌ها و نشست‌های مشترک و سایر شیوه‌های تقویت قابلیت‌های تعاملی بازیگران شبکه می‌تواند به این منظور به‌کار گرفته شود. گرچه تقویت هماهنگی و ارتباطات بین سازمانی جزء ضروریات بهبود عملکرد شبکه مدیریت بحران است، اما باید گفت این سناریو به‌سبب اینکه توان ساختارسازی یا گروه‌سازی بازیگران شبکه را ندارد، گرچه لازم، اما کافی نیست.»
طبق این گزارش در سناریوی سوم (سناریوی مطلوب) که حد واسط تأکید بر حکمرانی عمودی و افقی را اتخاذ کرده است، ضمن پیگیری هدف تقویت تعاملات و هماهنگی درون شبکه، اثربخشی این هماهنگی از طریق تفکیک شبکه به دو خُرده شبکه موضوعی افزایش می‌یابد: «درواقع، مطلوبیت این سناریو ناشی از تأکید واقع‌بینانه و نتیجه‌گرایانه مبتنی‌بر اصل ایجاد حداقل تغییرات برای کسب حداکثر نتایج است. درواقع، در این سناریو فعالیت‌های نظام مدیریت بحران به دو حوزه عملیاتی و پشتیبانی تقسیم می‌شود. در حوزه عملیاتی، فعالیت‌های مقابله و بازتوانی با بحران انجام می‌شود و در مرحله پشتیبانی، پیشگیری و آمادگی در برابر حوادث انجام می‌گیرد. در این میان، سازمان مدیریت بحران، وظیفه انسجام و تجمیع فعالیت‌های حوزه پیشگیری و آمادگی را برعهده دارد و بدین‌منظور به‌عنوان یک بازوی عملیاتی زیرمجموعه شورای‌عالی مدیریت بحران قرار می‌گیرد. فعالیت‌های حوزه پاسخ و عملیات نیز ذیل یک شبکه عملیاتی با محوریت یک سازمان متولی نظیر سازمان آتش‌نشانی قابل تمرکز است. بنابراین، در بخش عملیات با ایجاد سیستم مقابله با بحران حول محور یک سازمان عملیاتی نظیر سازمان آتش‌نشانی می‌توان شبکه سازمان‌های درگیر در عملیات را ساماندهی کرد. برای نمونه، در کشوری نظیر ژاپن، فعالیت‌های مقابله با بحران حول شهرداری‌ها و سازمان آتش‌نشانی تعریف شده است و به‌هنگام بروز حادثه آتش‌نشانی، به‌عنوان مرکز فرماندهی حادثه وارد عمل می‌شود و تمام سازمان‌های درگیر با محوریت این سازمان و براساس استانداردهای آن وارد عملیات می‌شوند.»

تمرکز بر فاز پاسخ
مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «مشخص است این شبکه، شبکه‌ای واکنشی و متمرکز بر فاز پاسخ و تا حدودی بازتوانی است. بنابراین، به‌رغم اینکه قانونگذار و سیاستگذار در مقام تقنین کوشیده است از طریق ساختارسازی و تأسیس سازمان‌های جدید یا موازی به فازهای مغفول چرخه مدیریت بحران بپردازد یا از طریق تعیین تکالیف مربوطه، سازمان‌های فعلی را در این مسیر هدایت کند، اما عملیات شبکه کماکان گویای این است که در عمل روابط بین سازمان‌ها، شیوه تعیین و تخصیص بودجه و همکاری عملیاتی بهبود پیدا نکرده و به‌سمت فازهای پیشگیری و آمادگی جهت نیافته است. این موضوع نشان از حاکمیت توجه ساختاری در مقابل توجه فرایندی در حکمرانی شبکه مدیریت بحران و در کلیت سیاستگذاری کشور دارد. تقویت ساختاری جایگزین بهبود فرایندها نمی‌شوند (گرچه تأکید روی بهبود فرایندهای بین سازمانی بدون برخورداری از ساختار مناسب نیز چه‌بسا به اتلاف منابع بینجامد). لذا توجه به فرایندهای ارتباطی، توان هماهنگی و ظرفیت‌های تعامل بین‌دستگاهی در کنار ساختارسازی مناسب (نظیر آنچه در سناریوی دوم این گزارش پیشنهاد شد)، امکان بیشتری برای بهبود عملکرد کل شبکه فراهم می‌آورد. برقراری تعادل میان این دوگانه ساختاری فرایندی، بیش از قانونگذاری بالادستی نیازمند حمایت تقنینی و سیاستی از ابتکارات پایین‌دستی و جمعی نهادهای درگیر است، به‌طوری‌که اسناد و اقدامات حاکم و صادر از شبکه تعامل پویا و سازنده‌ای داشته باشند.»
این گزارش نتیجه می‌گیرد که یکی از اقداماتی که برای رفع این آسیب پیگیری آن پیشنهاد می‌شود، تعیین و تدقیق و به‌عبارتی بازنگری الگوی تقسیم وظیفه در شبکه سازمان‌های درگیر است: «تعیین حدود مسئولیت و وظایف سازمان‌های درگیر در نظام مدیریت بحران می‌تواند در بهبود عملکرد این سازمان‌ها و همچنین پاسخگو کردن آنها براساس وظایف محوله اثرگذار باشد. اینکه وظایف سازمان‌ها به‌صورت تخصصی در قالب مراحل فرایند مدیریت بحران (پیشگیری، آمادگی، پاسخ و بازیابی) مشخص شده باشد، سبب می‌شود اقدامات سازمان‌های درگیر براساس شاخص‌های تخصصی حوزه ارزیابی شود و سازمان‌ها را نسبت به عملکرد خود پاسخگو کند. این موضوع می‌تواند کارآمدی نظام مدیریت بحران را افزایش دهد.»

پیشتر بیان شد ناهماهنگی میان سازمان‌ها و نهادهای فعال در فرایند مدیریت بحران یکی از آسیب‌های نظام مدیریت بحران کشور است. در مورد چرایی این مسئله عوامل مختلفی ذکر شده، اما در این قسمت برای رفع این مسئله پیشنهاد می‌شود الگوهای هماهنگی شبکه‌ای در نظام مدیریت بحران کشور تقویت شود. ارزیابی اقدامات و عملکرد نظام مدیریت بحران کشور گویای این است که میان سازمان‌ها و نهادهای درگیر در این نظام ارتباط یکپارچه‌ای وجود ندارد و همین امر سبب بروز آسیب‌ها و نقاط ضعف مختلفی شده است: «بنابراین، ضروری است اقداماتی که در فرایند مدیریت بحران انجام می‌شود، به‌صورت یک شبکه یکپارچه هماهنگ شود و هر مرحله، اقدامات قبلی فرایند را تکمیل کند. از این منظر، هماهنگی، فرایندی پویا در راستای یکپارچه‌سازی فعالیت‌ها و ایجاد همسویی هدفمند میان وظایف و تلاش‌های واحدها با تعامل سنجیده بازیگران وابسته به یکدیگر تعریف می‌شود که فعالیت‌های شبکه‌ای را تسهیل می‌کند و از هم‌پوشانی و ناهماهنگی‌ها، خلأها و تضادها در درون و بین سازمان‌ها جلوگیری می‌کند. هماهنگی باید به‌صورتی در شبکه تقویت شود که عملکرد شبکه در کل مراحل «پیشگیری، آمادگی، پاسخ و بازتوانی» و قبل از سانحه و بعد از سانحه متوازن و یکپارچه باشد. براین‌اساس، یکی از نکات مهم حاکمیتی در حوزه نظام مدیریت بحران کشور، دوری از نگاه گسترش سیلوهای عمودی ساختاری و حرکت در مسیر افقی روان‌سازی فرایند بین مراحل «پیشگیری، آمادگی، پاسخ و بازتوانی» میان کل شبکه است. بنابراین، حرکت از سمت الگوهای حکمرانی عمودی به‌سمت حکمرانی افقی شبکه، یکی از ضروریات جهت‌دهی نظام مدیریت بحران کشور است؛ به‌گونه‌ای‌که تعاملات بین‌سازمانی تقویت و در جهت انجام اقدامات مشترک و مکمل اصلاح شود.»

ضعف نظام مدیریت بحران
این مطالعه در بخش دیگری می‌گوید: «محور مفهومی پیشنهادی سوم مبتنی‌بر ضعف نظام مدیریت بحران کشور در حوزه برقراری پیوند پویا میان دو حوزه نظر و عمل است، به‌نحوی‌که اسناد مبنای اقدام هماهنگ و الزامات اقدامی مبنای به‌روزرسانی اسناد باشند و درنهایت هر دو حوزه به‌ نوعی درس‌آموزی عملیاتی و سیاستی منجر شوند. خوانش سیر تحولات مدیریت بحران در کشور مبین این نکته است که نهادهای مختلف دولت، مجلس و سازمان‌های زیرمجموعه رهبری، در سیاستگذاری و تدوین اسناد بالادستی نقش داشته‌اند. با ذکر این مقدمه باید گفت یکی از آسیب‌های نظام مدیریت بحران کشور وجود اسناد بالادستی متعدد است که توسط مراجع مختلف تدوین و ارائه یا به‌صورت دستوری از سمت مراجعی نظیر شورای‌عالی مدیریت بحران ابلاغ شده‌اند. در جریان تدوین این اسناد، ردپای تطور و تکامل نظری بسیار کمرنگ و درعوض، ردپای تعجیل عملی (عموماً به‌سبب وقوع یک حادثه بزرگ) بسیار پررنگ است.» طبق این گزارش، این موضوع نشان از عدم درس‌آموزی و یادگیری خط‌مشی در ساحت سیاستگذاری و حکمرانی این حوزه دارد: «درواقع، باید گفت سیاستگذاری این حوزه عموماً محدود به تغییر و تبدیل ساختارسازانه شده و کیفیت سیاستگذاری در این حوزه بهبود کیفی محدودی داشته است. در همین راستا، یکی دیگر از ضعف‌های نظام مدیریت بحران کشور، عدم تناسب اقدامات عملیاتی و اجرایی سازمان‌های درگیر در نظام مدیریت بحران با اسناد بالادستی است، به این معنا که در مقام اجرا، سیاست‌های وضع‌شده و متجلی در اسناد به‌دلایل مختلف به‌خوبی اجرا نمی‌شوند. بنابراین، توجه به حوزه اجرای سیاست‌های وضع‌شده و فرایند تدوین اسناد مرتبط با آنها یکی دیگر از حوزه‌های مهمی است که باید مورد توجه قرار گیرد. همچنین، لازم به ذکر است که برخی از اسناد تدوین‌شده در نظام مدیریت بحران کشور مانند «سند راهبرد ملی مدیریت بحران»، «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و بحران»، «برنامه ملی آمادگی و پاسخ» و «برنامه ملی بازسازی و بازتوانی» عمدتاً ماهیت برنامه‌ای دارند و از جایگاه بالایی به‌لحاظ تقنینی برخوردار نیستند. بر این اساس، لازم است برای تقویت جایگاه اینگونه اسناد بالادستی اقدام شود. در کنار آراستن نظام مدیریت بحران با تصویب قوانین جامع لازم است نظام مدیریت بحران از قوانین غیرضروری پیراسته شود و از تصویب قوانینی که با کلیت نظام مدیریت بحران کشور تعارض دارد، جلوگیری شود.»
جاری‌سازی و عملیاتی کردن پیشنهادهای سه‌گانه فوق در قالب سناریوهای مختلفی امکانپذیر هستند. این سناریوها در یک پیوستار از تأکید بر حکمرانی عمودی (ایجاد ساختاری نظیر وزارتخانه مختص مدیریت بحران) تا تأکید بر حکمرانی افقی (تأکید بر هماهنگی و یکپارچگی فعالیت‌های شبکه از طریق استانداردسازی و تقویت تعاملات بین‌سازمانی) متغیر هستند.