در نشست علنی روز  ۲۸ بهمن مجلس طرح «فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری» در مجلس، بررسی و تصویب شد. این طرح منجر به حذف مواردی از احکام و قوانین این سه حوزه که امروز دیگر ضرورت ندارند و یا در قریب به صد سال گذشته تصویب شده است و دیگر موضوعیت ندارد، خواهد شد. در این طرح ۱۱۰ عنوان از این قوانین آمده است. می‌توان گفت تصویب این طرح گامی در جهت ساده‌سازی و به‌روزرسانی قوانین حوزه میراث‌ فرهنگی و گردشگری است. «سعید شفیعا» معتقد است این اقدام می‌تواند به تدوین یک قانون جامع در این حوزه منتهی شود که برای حفاظت از میراث فرهنگی و توسعه گردشگری و صنایع‌دستی کشور مؤثر و کارآمد باشد.

در جلسه مربوط به بررسی کلیات و جزئیات طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، برخی نمایندگان مخالف، به «لزوم اصلاح مدیریت حوزه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، لزوم بررسی برخی از احکام پیش از حذف و جایگزینی موارد حذف‌شده با قوانین و احکام جامع» اشاره کردند و موافقان طرح به مباحثی از جمله «عدم توان مردم برای صیانت از حق خود با وجود تورم قانون، عدم ضرورت وجود برخی از قوانین، کاهش کارایی و چابکی دولت با وجود تعدد قوانین» اشاره کردند. اما برای ارائه این طرح چه راهی طی شده و چرا تنقیح قوانین در حوزه میراث فرهنگی اهمیت دارد؟

«سعید شفیعا»، معاون دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش‌های مجلس، درباره مسیری که منتهی به ارائه این طرح شد، به «پیام ما» می‌گوید: «وقتی زمان زیادی از استقرار یک نظام قانون‌گذاری می‌گذرد، ممکن است به‌تبع نیازها و اتفاقات در طول زمان، قوانینی تصویب شوند -منظور از قانون، قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است، نه آیین‌نامه‌ها یا مصوبات سایر شوراها- این قوانین در برخی موارد با هم همپوشانی پیدا می‌کنند. ممکن است یک قانون به‌طور ضمنی حکمی را بیان کرده باشد که قانون دیگری را از دایره اثر خارج کرده است یا به‌صورت صریح روی قانون دیگری اعمال شده و چیزی که قبلاً ممنوع بود را مجاز اعلام کرده یا شرایط خاصی برای آن وضع کرده باشد. به همین ترتیب، انباشت قوانین در یک حوزه شکل می‌گیرد، این اتفاق در برخی موارد باعث ایجاد ابهام در نحوه اجرای آن قانون هم برای مجری قانون و هم برای ناظر قانون می‌شود.» در چنین شرایطی است که قانونگذار با استناد به ماده ۳ قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، اقدام به تنقیح قوانین آن حوزه کرده و برخی قوانین را که شرایط لازم را داشته باشند، منسوخ اعلام کرده و یا به‌روز می‌کند.

به‌گفته شفیعا، این پروژه از سال ۱۳۹۹ در زمینه قوانین و احکام مربوط به سه حوزه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در معاونت قوانین آغاز شد و پیش از آن نیز در مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی‌های اولیه انجام شده و به نتایجی در مورد برخی قوانین رسیده بودند. به‌طور مثال، یکی از اولین قوانین مورد بررسی مربوط به سال ۱۲۹۴ است که قانون تعمیر مقبره نادرشاه است، یا قانونی که اجازه می‌داد یک نفر فرانسوی برای مدیریت موزه‌ها در سال ۱۳۰۷ استخدام شود. شفیعا در مورد اینکه چرا در آن زمان چنین قوانینی تصویب شده است، می‌گوید: «در آن دوره ساختار سیستم حکومتی کشور به‌طور دقیق تقسیم‌بندی نشده بود و وظایف مشخصی میان دستگاه‌ها برای حل مسائل وجود نداشت. بنابراین، برای ساده‌ترین مسائل نیز قانونگذاری صورت می‌گرفت تا یک فصل‌الخطاب برای اجرا تعیین شود. امروز اما این‌گونه نیست و نیازی به تصویب قوانین برای این‌گونه مسائل وجود ندارد. بسیاری از این قوانین، به‌ویژه قوانینی که در حوزه میراث‌ فرهنگی و آثار تاریخی تصویب شده‌اند، دیگر منقضی شده‌اند. به‌عنوان مثال، قانون استخدام آندره گدار یا قانون تجدید استخدام او که در سال ۱۳۱۷ تصویب شده بود، به مواردی اشاره می‌کرد که دیگر کاربردی ندارند.»

مدیرگروه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری مرکز پژوهش‌های مجلس درباره روند شناسایی قوانین این سه حوزه و بررسی موارد مورد نیاز در طرح تنقیح می‌گوید: «در فرایند تنقیح قوانین، تیم ما با چالش‌هایی روبه‌رو بود که در آن باید دقیقاً مشخص می‌کردیم کدام قوانین باید منسوخ شوند و کدامیک همچنان اعتبار دارند. این فرایند سیستماتیک و گام‌به‌گام بود که با دقت و سنجش‌های لازم انجام شد. نهایتاً پس از یک سال و نیم تلاش، یک طرح اولیه آماده شد و در مجلس قبلی به صحن رسید، اما نوبت به بررسی آن نرسید. بااین‌حال، به‌دلیل برخی اصلاحات، طرح جدید آماده شد و در کمیسیون فرهنگی و کمیته‌های مختلف مواردی به آن اضافه شد. درنهایت، این طرح در جلسه اخیر، مورد بررسی و رأی‌گیری قرار گرفت و به تصویب رسید. این اقدام بخشی از گام اصلی در تهیه قانون جامع است. به‌عبارت دیگر، ما تمام قوانین این سه حوزه را پالایش و شناسایی کرده‌ایم. حدود ۱۵۰ قانون در این حوزه وجود داشته است که به‌دلایل مختلف باطل شده‌اند یا از دایره اثر خارج شده‌اند. این قوانین دیگر کاربردی ندارند، اما در حال حاضر برخی از آنها همچنان موجود و اجرایی هستند.» شفیعا در مورد اقداماتی که پس از تصویب این طرح انجام خواهد شد، می‌گوید: «در گام بعدی، یک سازوکار شکل می‌گیرد که به‌موجب آن، قانونی یکپارچه تدوین می‌شود. به‌طور مثال، کد X از قانون یکپارچه حوزه فرهنگ به میراث فرهنگی تعلق می‌گیرد و کد اول آن مربوط به حوزه ثبت می‌شود. سپس حوزه ثبت، قوانین و احکام باقیمانده را به‌صورت موضوعی دسته‌بندی می‌کند. قرار بر این است که در این مجلس، پس از انجام این مراحل، یک قانون جامع تصویب شود که تمامی قوانین و احکام باقیمانده را در قالب آن قرار دهد. این اتفاق منجر به ایجاد یک نظام قانونگذاری منسجم و یکپارچه خواهد شد که علاوه‌بر رفع مشکلات و پراکندگی‌های موجود، به تشکیل یک سیستم مدون قوانین در حوزه‌های میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری کمک خواهد کرد.» به‌گفته او، این اولین تجربه جدی در زمینه تنقیح قوانین در حوزه فرهنگ بود و تقریباً به‌طور کامل هم انجام شد. شفیعا معتقد است در حوزه قوانین میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری یک روند منظم در حال شکل‌گیری است.

او در پاسخ به این سؤال که قانون جامعی که قرار است از سوی مجلس تهیه شود، با قانون جامعی که سال‌هاست وزرای میراث فرهنگی تدوین و ارائه آن را به مجلس مدام به تعویق می‌اندازند، تفاوت دارد یا خیر؟ می‌گوید: «از نظر محتوایی همان قانون است؛ هرچند توسط دستگاه اجرایی تهیه نشده است، اما با مشارکت کارشناسان آنها در جلساتی که در معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی حدود سال ۱۳۹۹ برگزار شده بود، انجام شده است. هرچند قانونی که وزارتخانه سابقاً از آن صحبت می‌کرد، تا این لحظه در اختیار قرار نگرفته است تا به متن آن آگاه شویم.» به‌گفته شفیعا، مرکز پژوهش‌های مجلس در حال انجام تحقیقی است که در آن، سرفصل‌ها و عناوین اولیه قوانین مرتبط با حوزه‌های مختلف توسط هوش مصنوعی استخراج می‌شوند و در مرحله بعد کارشناسان بررسی می‌کنند که آیا این سرفصل‌ها صحیح و کامل هستند یا نیاز به اصلاح دارند. «این سرفصل‌ها به مجلس پیشنهاد می‌شود. مجلس نیز پس از دریافت این پیشنهادات، ارتباطات لازم را با دستگاه‌های اجرایی و دیگر نهادها برقرار می‌کند تا مراحل بعدی پروژه پیش برود. به‌نظر می‌رسد با این روند، تا پایان دوره فعلی مجلس، قانون جامعی در حوزه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری به تصویب برسد.»

یکی از مسائل مبتلابه حوزه میراث فرهنگی که بی‌توجهی به آن باعث سوءاستفاده بسیاری از متخلفان و به‌تبع آن آسیب به مصادیق مختلف میراث فرهنگی و تاریخی ایران شده، به‌روز نبودن قوانین است، موضوعی که شفیعا درباره آن در روند تنقیح قوانین این حوزه می‌گوید: «تصور کنید یک سرفصل باز وجود دارد. انگار یک کتاب را باز کرده‌اید و نوشته‌اید الف، بعد در فصل الف، زیر فصل‌هایی قرار دارد با عنوان الف ۱، الف ۲ و… . اگر فرض کنیم الف به موضوع مجوزها مربوط است، تکلیف اینکه زیرفصل‌های مجوزها دیگر نمی‌تواند در بحث‌های قبلی گنجانده شود، روشن است و اگر بنا بر این باشد که زیرفصلی اضافه شود، مرتبط با همین موضوع است و فضا هم برای اضافه شدن زیرفصل به‌قدر کافی وجود دارد. ممکن است در آینده، مسائل جدیدی مانند هوش مصنوعی وارد حوزه میراث فرهنگی یا گردشگری شوند یا موضوعاتی مانند حقوق مردم نسبت به اموال تاریخی فرهنگی و آثار ارزشمند با هوش مصنوعی گره بخورد. در این صورت، ممکن است یک زیرفصل جدید در سرفصل گردشگری به هوش مصنوعی و حقوق مالکانه اختصاص پیدا کند. به‌این‌ترتیب، فضای گسترده‌ای وجود دارد که باکس‌های آن باز می‌شود و محتوا در آن قرار می‌گیرد.»

دو مورد از آنها در برنامه هفتم توسعه پیشرفت قرار گرفتند و دو مورد به‌تازگی اعلام وصول شد. یکی از آنها در مورد حفاری غیرمجاز به قصد به‌دست آوردن میراث فرهنگی است و دیگری در مورد حریم تپه‌ها و محوطه‌های باستانی که به‌تازگی اعلام وصول شد. یکی از وظایف ما این است که برای هر مسئله‌ای که پیش‌نویس نیاز داشته باشد، آن را تهیه کنیم. نمایندگان با دیدگاه خود آن را ویرایش می‌کنند و مسئله دقیق‌تر می‌شود. درنهایت، ادبیات موضوع به آن اضافه می‌شود و مورد استفاده قرار می‌گیرد. اینکه بدون طی شدن این روند، قانونی تدوین شود، درست نیست. قانون‌ باید براساس نیازها و ضرورت‌ها تدوین شود و قانونی خوب است که کارشناسی‌شده باشد. نمی‌توان برای هر فضای خالی در یک حوزه تخصصی، تهیه قانون کرد بدون اینکه کارشناسی دقیق انجام شده باشد.»

قوانینی که اجرا نمی‌شوند

در حال حاضر، قوانین بسیاری در حوزه میراث فرهنگی وجود دارند که دستگاه‌های اجرایی توجهی به اجرای آنها ندارند و می‌توان گفت عمده مسائل مربوط به تخریب آثار و شکسته شدن حرایم آثار تاریخی یا رواج حفاری‌های غیرمجاز و بسیاری مشکلات دیگر بیشتر از آنکه به خلأ قانونی مربوط باشند، به اجرا نشدن صحیح قانون برمی‌گردند. به‌عقیده شفیعا، این مسئله به عوامل متعددی بستگی دارد. او به نظارت و جدیت مجلس در نظارت بر اجرای قوانین اشاره کرد و گفت: «در مواقعی هم پیش آمده است که به یک موضوع خاص بیشتر شده است؛ مثلاً یک دوره امنیت، یک دوره معیشت، یک دوره اقتصاد و… در این میان، رسیدگی و نظارت به برخی مسائل همیشه به تعویق افتاده یا کمتر به آن‌ توجه شده است. میراث فرهنگی یکی از این مسائل است که همیشه در حاشیه قرار گرفته یا در تعامل میان توسعه و حفظ میراث، حفاظت همیشه مغلوب بوده است. در بسیاری از موارد، توجه به توسعه بیشتر از توجه به حفظ میراث بوده است.» شفیعا تأکید می‌کند از منظری دیگر نباید همه‌چیز را تنها از منظر قانونگذاری دید: «یکی از مسائلی که باید به آن توجه کرد، تعریف اقتصادی صحیح از میراث فرهنگی است. نه به‌معنای اینکه آثار تاریخی را بفروشیم، بلکه به‌گونه‌ای‌که ارزش تولید کنیم؛ چه ارزش اجتماعی و فرهنگی و چه چرخه مالی که این آثار میراثی دارای ارزش شوند. و بعد قوانین باید به‌گونه‌ای تدوین شوند که برای حفاظت از این آثار معیاری مشخص وجود داشته باشد. اما متأسفانه این چرخه در جایی قطع شده است. حس تعلق نسبت به میراث فرهنگی به‌طور کامل و آن‌طورکه باید شکل نگرفته است و نتواسته‌ایم این مسئله را به‌درستی مدیریت کنیم. برای مالک یک بنای تاریخی، ساختن یک ساختمان شش‌طبقه سود بیشتری نسبت به نگه‌داشتن همان بنای تاریخی دارد. یک بحث فرهنگی در کنار یک بحث قانونی وجود دارد که باید به هر دو توجه کرد.»

ضعف کنشگری در حوزه میراث فرهنگی

در بسیاری موارد دستگاه‌های اجرایی چشم بر قوانین موجود در حوزه میراث فرهنگی می‌بندند و الزامی به اجرای قوانین مربوط به آن احساس نمی‌کنند. سعید شفیعا ریشه این موضوع را نبود کنشگری در این حوزه و استفاده نکردن از ظرفیت‌های قانونی می‌داند: «علت اصلی این موضوع به عدم مطالبه‌گری و آگاهی نهادهای مسئول برمی‌گردد. اگر مسئولان میراث فرهنگی کشور آگاه باشند و از ظرفیت‌های قانونی برای پیگیری تخلفات استفاده کنند، می‌توانند نهادهای متخلف را به پاسخگویی وادار کنند. در حال حاضر، درواقع دستگاه‌های ناظر مانند سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و مجلس، هرکدام به‌شکلی می‌توانند وارد عمل شوند و درصورت بروز تخلف، اقدامات قانونی انجام دهند. علاوه‌براین، تشکل‌های مردم‌نهاد نیز می‌توانند درصورت مشاهده تخلف، اعلام جرم کنند و از مرجع قضائی پیگیری کنند. اما متأسفانه در این زمینه، کنشگری از سوی این تشکل‌ها هم به‌اندازه کافی فعال نیست.»

او این موضوع را با کنشگری در حوزه محیط‌زیست مقایسه می‌کند و می‌گوید: «یک تفاوت بزرگ این است که در حوزه محیط‌زیست، این مسائل به دغدغه‌ای عمومی تبدیل شده است و مردم بیشتر از آن حمایت می‌کنند، درحالی‌که در مورد میراث فرهنگی، این مسئله به‌اندازه کافی در بین مردم اهمیت پیدا نکرده است. آگاهی‌رسانی و روابط‌عمومی قوی می‌تواند نقش بزرگی در تغییر این وضعیت داشته باشد، ولی باید بپذیریم که در این زمینه نتواسته‌ایم به‌اندازه کافی موفق عمل کنیم. درنهایت، این وظیفه وزارت میراث‌فرهنگی است که به‌طور جدی به این مسائل پرداخته و با استفاده از ظرفیت‌های قانونی و فرهنگی، مشکلات را حل کند.» شفیعا البته بر این موضوع تأکید دارد که اعتبارات و منابع مالی که به این وزارتخانه تخصیص پیدا می‌کند، همیشه متناسب با وظایف و برنامه‌های آن نبوده، اما این به‌معنی عدم توانایی این دستگاه در پیگیری امور نیست. این وزارتخانه باید از ظرفیت‌های موجود قانونی به‌نفع میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی کشور بهره‌برداری کند.