در تاریخ ۱۱ مرداد ۱۴۰۴، هیئت وزیران جمهوری اسلامی ایران آیین‌نامه‌ای با عنوان «آیین‌نامه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های تحت مدیریت دولت» را تصویب و توسط معاون اول رئیس‌جمهور ابلاغ کرد. این سند که توسط سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و دبیرخانه شورای اطلاع‌رسانی دولت پیشنهاد شده، قصد دارد فعالیت‌های مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی را چارچوب‌مند و شفافیت بیشتری در هزینه‌کردها ایجاد کند. اما پرسش این است: آیا این آیین‌نامه می‌تواند واقعاً گامی مؤثر در بهبود مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی باشد یا صرفاً ابزاری برای کنترل و تنظیم بودجه است؟
از «هاشم واعظی»، دستیار دبیر کمیسیون فرهنگی و اجتماعی دولت، درباره میزان اجرایی بودن این آیین‌نامه پرسیدیم و جواب گرفتیم: «وقتی یک مصوبه پس از شش ماه بررسی، با حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، اصحاب رسانه و دانشگاهیان تصویب می‌شود، نشان‌دهنده آن است که همه ابعاد موضوع مورد توجه قرار گرفته است.» او می‌افزاید: «براساس این آیین‌نامه، دستگاه‌های اجرایی موظفند موارد هزینه‌کرد خود را در سامانه‌ای مشخص بارگذاری کنند تا روشن باشد چه اقداماتی، براساس چه مجوزی و در چه فرایندی انجام شده است. دریافت و هزینه‌کرد بودجه نیز باید مبتنی‌بر نیازهای شناسایی‌شده محلی و منطقه‌ای باشد. در این چارچوب، سازمان برنامه‌وبودجه بیشتر نقش «صندوقدار» را ایفا می‌کند؛ به این معنا که اختیار هزینه‌کرد صرفاً در دست دستگاه‌ها نیست و همه مراحل در معرض نظارت عمومی قرار می‌گیرد. مکانیزم انتخاب و تشخیص مصادیق هزینه‌کرد نیز در همان سامانه پیش‌بینی شده است تا مشخص شود که هر هزینه آیا جزو نیازها و چالش‌های واقعی منطقه بوده یا خیر.»
برای گرفتن پاسخ بقیه سؤالات، واعظی به نشست خبری ارجاع داد؛ نشستی که تا زمان تنظیم این گزارش هیچ خبری از آن منتشر نشده است. بنابراین، از «ندا کردونی»، دانش‌آموخته حقوق و عضو شبکه متخصصان پایداری سازمان جهانی گزارش‌دهی(GRI)، و «شهرام فرضی»، مدیر گروه مسئولیت اجتماعی انجمن جامعه‌شناسی ایران، درباره چندوچون این آیین‌نامه پرسیدیم.

شفافیت؛ نخستین دستاورد آیین‌نامه
کارشناسان این آیین‌نامه را، دست‌کم در سطح اولیه، یک گام به جلو می‌دانند. کردونی معتقد است: «نخستین نکته مثبت این است که سند توسط هیئت وزیران منتشر شده و برای نخستین‌بار تعاریفی -هرچند ناقص- در حوزه مسئولیت اجتماعی ارائه کرده است.» او می‌گوید: «در اسناد بالادستی و مقررات رسمی کمتر به چنین موضوعاتی پرداخته شده است و حوزه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی همواره از گردش مالی بالا و فسادهای گسترده رنج برده است. بنابراین، ضرورت داشت برای آن چاره‌اندیشی شود.»
فرضی که آیین‌نامه را به‌عنوان نخستین گام برای انضباط‌بخشی به فعالیت‌های پراکنده شرکت‌ها تلقی می‌کند، بر آن است که «با وجود انتقاداتی که می‌توان به آیین‌نامه وارد کرد، معتقدم که این متن، به‌عنوان یک متن اولیه، یک دستاورد ملی محسوب می‌شود.» او مهم‌ترین دستاورد این آیین‌نامه را «شفافیت» می‌داند، «چراکه تا امروز نمی‌دانستیم شرکت‌های دولتی چه میزان بودجه برای این حوزه در نظر گرفته‌اند و چگونه هزینه می‌کنند. در بسیاری موارد، این هزینه‌ها بدون محاسبه و حسابرسی مشخص انجام می‌شد. گاه فعالیت‌هایی خارج از محدوده فعالیت‌های اصلی شرکت‌ها صورت می‌گرفت. این درحالی‌است که در مناطقی مانند خوزستان، مردم با محدودیت‌ها و نیازهای ضروری غیرقابل‌انکار مواجه‌اند و بسیاری از این مشکلات مستقیماً ناشی از پیامدهای فعالیت همان شرکت‌هاست.»
کردونی نیز بر ضرورت چاره‌اندیشی برای فسادهای گسترده در حوزه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی تأکید دارد: «اینکه این راهکار درست انتخاب شده یا نه و اینکه آیا به‌خوبی اجرا می‌شود یا با شتاب‌زدگی همراه بوده، بحث دیگری است. اما در اصل، ساماندهی این حوزه اقدامی درست به‌شمار می‌رود؛ زیرا یکی از وظایف نظام حقوقی، پیشگیری از تهدیدهای این‌چنینی است.» او می‌افزاید: «دولت‌ها می‌توانند قانونگذار باشند، تنظیم‌گر باشند یا نقش تسهیلگر ایفا کنند. اما به‌نظر می‌رسد در نظام حکمرانی ما نقش تسهیلگری فراموش شده و حتی نقش تنظیم‌گری نیز به‌درستی فهم نشده است. برداشت غالب این بوده که صرفاً الزام و اجبار ایجاد شود؛ آن‌هم در شرایطی که شرکت‌های تحت کنترل دولت خود پیچیدگی‌های خاصی دارند.»

مسئولیت اجتماعی کدام شرکت؟
بااین‌همه، کارشناسان نکات انتقادی جدی‌ای به آیین‌نامه دارند. کردونی نخستین ایراد آیین‌نامه اخیر را در سطح کلان آن می‌داند: «جایگاه آن در نظام حقوقی کشور مشخص نیست و ارتباط آن با سایر اسناد روشن نشده است.» او به «تورم قانون» در حوزه مسئولیت اجتماعی اشاره می‌کند و می‌گوید: «شرکت‌ها با انبوه مقررات پراکنده مواجه می‌شوند که علاوه‌بر سردرگمی، در عرصه تجارت بین‌الملل نیز مانع ایجاد می‌کند.»
آیین‌نامه در ماده ۱ شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی را به‌طور گسترده‌ای تحت پوشش قرار داده و تعهدات آنها را در قبال جوامع محلی، محیط‌زیست و ذی‌نفعان تعریف کرده است. این شامل بانک‌ها، بیمه‌ها، شرکت‌های صنعتی و حتی شرکت‌هایی است که دولت در آن‌ها سهامدار عمده نیست اما حق انتخاب هیئت‌مدیره را دارد. تعریف «شرکت» در آیین‌نامه بیش‌ازحد کلی و شامل تعداد زیادی نهاد با عملکرد و ساختار متفاوت است؛ بدون راهکار مشخص برای هماهنگی، احتمال دوباره‌کاری و تضاد منافع بالا است. کردونی در‌این‌باره می‌گوید: «به‌نظر می‌رسد یکی از مشکلات اصلی همچنان تعریف «شرکت‌های تحت کنترل یا مدیریت دولت» است. سال‌هاست در ایران بر سر تعریف «شرکت دولتی» اختلاف وجود دارد و این سند نیز گامی جدی برای حل این مسئله برنداشته است. درست است که در متن از اصطلاح «شرکت‌های تحت مدیریت دولت» استفاده شده تا دامنه محدود «شرکت دولتی» را کمی گسترده‌تر کند، اما باز هم شفافیت لازم وجود ندارد. در مقررات‌گذاری، تعیین دقیق دامنه شمول یک سند حقوقی ضروری است تا نهادها بدانند آیا مشمول آن هستند یا خیر.»
فرضی اما تأکید دارد که آیین‌نامه به یک اصلاح و یک ابهام‌زدایی نیازمند است و آن اصلاح تبصره ۳ ماده ۵ است که «شرکت‌ها را ملزم می‌کند ۲۵ درصد از اعتبار مسئولیت اجتماعی شرکتی خود را به اولویت پیشبرد برنامه نهضت مدرسه‌سازی اختصاص دهند، گویی تلاش‌ها در این جهت سامان گرفته تا بخشی از علاقه‌مندی رئیس‌جمهور محترم به مدرسه‌سازی در این تبصره تبلور پیدا کند. این تبصره، با روح مسئولیت‌پذیری شرکت در ماده ۲ که در آن پذیرش مسئولیت و پاسخگویی شرکت در برابر آثار و پیامدهای منفی ناشی از فعالیتها و تصمیم‌ها، جبران خسارات، اصلاح رویه‌ها و جلوگیری از تکرار آسیب‌های وارده با اولویت نسبت به موارد بعدی، تصریح شده، مغایرت دارد.» او می‌افزاید: «همچنین آنجا که از تخصیص حداکثر سه درصد از «درآمد» شرکت سخن به میان آمده است، درعین هوشمندی که با گذار از تجربه هند در تخصیص دو درصد از «سود» شرکت‌ها، شرکت‌های دولتی را در چارچوب محکم‌تری قرار داده است، اما ابهام دارد.» فرضی درباره اجرای این بند می‌گوید «سر درآوردن از درآمد سالانه بسیاری از شرکت‌های دولتی هم عمر نوح می‌خواهد و هم‌ اعلام آن می‌تواند هزینه‌ داشته باشد، مانند مشکلی که به‌دلیل اعلام نکردن درآمد شرکت نفت و با شکایت دیوان محاسبات برای مدیرعامل شرکت ملی نفت ایران ایجاد شده است. از سوی دیگر، مشخص نشده که تخصیص اعتبار سه درصد از درآمد، در اختیار واحدهای ستادی هلدینگ‌ها و شرکت‌های بزرگی است که شرکت‌های اقماری زیر نظر آنها هستند، یا آنکه خود شرکت‌های فرعی و زیرمجموعه می‌توانند پروژه‌های مسئولیت اجتماعی را تعریف کنند و به تصویب مجمع برسانند.»

تقلیل‌گرا و ناکارآمد
یکی دیگر از انتقادها به تمرکز آیین‌نامه بر جوامع محلی است. کردونی می‌گوید: «مسئولیت اجتماعی صرفاً به جوامع محلی محدود شده و سایر ذی‌نفعان، از جمله نیروی انسانی شرکت‌ها، کاملاً نادیده گرفته شده‌اند.» او تعیین درصد مشخصی از درآمد برای فعالیت‌های اجتماعی را تحمیل برنامه‌ها از سوی دولت و الزام به اجرای اقدامات ازپیش‌تعیین‌شده و مغایر با رویه‌های بین‌المللی مسئولیت اجتماعی و پایداری می‌داند.
آیین‌نامه با جزئیات، وظایف نظارتی شوراها، سازمان استان، سازمان برنامه‌وبودجه و دستگاه‌های اجرایی را مشخص کرده است. شرکت‌ها موظف‌اند گزارش عملکرد سالانه با سرفصل مجزا ارائه دهند و تمامی اقدامات در سامانه یکپارچه ثبت شوند (ماده ۹). همچنین، هر دو سال یک‌بار اثربخشی برنامه‌ها باید با تحقیقات دانشگاهی بررسی شود (ماده ۱۰).
فرضی می‌گوید: «ایجاد این چارچوب می‌تواند اقدامی فوری برای جلوگیری از هزینه‌ها و ریخت‌وپاش‌هایی باشد که تاکنون تحت عنوان «مسئولیت اجتماعی» انجام شده است. دست‌کم فایده آن این است که موضوع «اثربخشی اقدامات» نیز در آن مورد توجه قرار گرفته است. به‌عنوان نمونه، من که بیشتر در حوزه نفت فعالیت کرده‌ام، شاهد بوده‌ام که تاکنون هیچ اقدام جدی در جهت ارزیابی اثر هزینه‌هایی که تحت نام مسئولیت اجتماعی انجام شده، یا صورت نگرفته است یا منتشر نشده است. درعین‌حال، تعیین شاخص‌های کمی در قالب چارچوب گزارش‌دهی مشخص، می‌تواند به ایجاد هماهنگی در محتوای گزارش‌ها و مقایسه‌پذیری آنها کمک کند.»
اما تجربه نشان داده است وجود سامانه‌ها و گزارش‌دهی الزامی، لزوماً منجر به اجرای مؤثر پروژه‌ها نمی‌شود؛ زیرا کیفیت داده‌ها، صحت گزارش‌ها و امکان پیگیری نهادهای مستقل در ایران چندان مطمئن نیست. تا زمانی‌که شرکت خود باید گروه تحقیقاتی را استخدام کند و بودجه و هزینه تحقیقات اثربخشی را تأمین کند، همچنان تحقیقات و گزارش‌ها می‌توانند غیرواقع تنظیم شوند. درواقع، بدون سازوکارهای نظارتی و ارزیابی‌های مستقل، ریسک گزارش‌دهی سطحی و تأثیر حداقلی پروژه‌ها بالا است.
این درحالی‌است که کردونی به ماده ۳ اشاره می‌کند و می‌گوید: «در ماده ۳ آمده است که شرکت می‌تواند پس از انجام تکالیف قانونی خود، در حوزه مسئولیت اجتماعی فعالیت کند. این نوع نگارش می‌تواند بهانه‌ای به دست برخی شرکت‌ها دهد تا اساساً وارد این حوزه نشوند و آن را صرفاً یک انتخاب اختیاری بدانند.»
درباره سازوکار اجرایی آیین‌نامه نیز کردونی معتقد است: «فرایند پیش‌بینی‌شده بروکراسی بسیار سنگینی را به شرکت‌ها تحمیل می‌کند. یک شرکت دولتی باید ابتدا سند خود را تدوین کند، سپس آن را در سامانه بارگذاری کند تا شورای استان نظر دهد، و پس از آن فرایند بازگشت، اصلاح یا تأیید طی شود. شرکت‌ها موظف شده‌اند تا مهرماه تمامی مراحل را تکمیل کنند و در ادامه نیز قراردادهایی با وزارتخانه‌ها منعقد سازند. چنین فرایندی نه‌تنها پیچیده و زمان‌بر است، بلکه آمادگی لازم در دولت و شرکت‌ها برای اجرای آن نیز وجود ندارد».
آیین‌نامه بر هماهنگی میان شرکت‌ها، دستگاه‌های اجرایی، سازمان استان و شورا تأکید کرده است. تجارب گذشته نشان می‌دهد پروژه‌های مشترک با چند نهاد مختلف در ایران با چالش‌های فراوانی، از قبیل تأخیر در تصویب و تخصیص منابع، تضاد منافع و اولویت‌بندی سیاسی-اقتصادی، پیچیدگی اداری و بوروکراسی، همواره با کندی و ناکارآمدی مواجه هستند و ریسک اجرای ناقص بالا می‌رود.

ناسازگاری با استانداردهای بین‌المللی
یکی دیگر از چالش‌های آیین‌نامه ایجاد محدودیت برای شرکت‌ها در فعالیت‌های CSR آنهاست. کردونی معتقد است: «در سطح جهانی، شرکت‌ها آثار منفی فعالیت‌های خود را شناسایی و سپس برای رفع آنها اقدام می‌کنند، اما در این آیین‌نامه، دولت به شرکت‌ها می‌گوید چه موضوعاتی اولویت دارد و چگونه باید اقدام کنند. این رویکرد از نظر مفهومی و مبنایی با اصول شناخته‌شده حوزه مسئولیت اجتماعی و پایداری مغایر است.»
اما فرضی معتقد است: «این آیین‌نامه می‌تواند تا حد زیادی شرکت‌هایی را که به‌صورت کلان در حوزه شرکت‌های دولتی فعالیت می‌کنند و تاکنون پاسخگویی کافی در زمینه مسئولیت اجتماعی و محیط‌زیست نداشته‌اند، به پاسخگویی و شفافیت وادارد. به‌این‌ترتیب می‌توان وضعیت اقدامات آنها را ارزیابی کرد و مشخص کرد که چه اقداماتی انجام شده و چه اقداماتی برای کاهش آثار منفی فعالیت‌ها برنامه‌ریزی می‌شود.»
حال آنکه زمینه‌های عمل به مسئولیت اجتماعی شرکتی و مصادیق آن در ماده ۲ آیین‌نامه ذکر شده است.

از جبران خسارت تا تأمین هزینه‌های دولت
ماده ۲ آیین‌نامه شامل چهار بخش اصلی است: مسئولیت‌پذیری شرکت در جوامع محلی، مشارکت در توسعه جوامع محلی، پایداری توسعه و حفاظت و بهبود محیط‌زیست. این ماده دامنه وسیعی از فعالیت‌ها را در بر می‌گیرد: از جبران خسارات، آموزش مهارت‌ها، بهداشت، عدالت اجتماعی، تا محیط‌زیست و میراث‌فرهنگی. همچنین، رویکرد عدالت‌محور و محرومیت‌زدایی در بخش‌های مختلف دیده شده است، از جمله حمایت از اقشار نیازمند و اولویت‌بندی استان‌های محروم. هرچند ماده ۲ بند ۱ به «اولویت نسبت به موارد بعدی» اشاره می‌کند، اما ترتیب واقعی تخصیص منابع، نحوه انتخاب پروژه‌ها و وزن‌دهی به هر حوزه مشخص نیست. به‌عبارت دیگر، دست شرکت‌ها برای پرهیز از اجرای تعهدات سنگین و هزینه‌بر در حوزه‌های کم‌اثر و انجام اقدامات سطحی و تبلیغاتی همچنان باز است؛ مسئله‌ای که در بین شرکت‌های صنعتی به‌وفور دیده می‌شود.
اما مهمترین مسئله تداخل موارد لیست‌شده در بند ۲ با وظایف نهادهای دولتی است. بسیاری از موارد بند ۲ (بهداشت، آموزش، میراث‌فرهنگی) در حیطه فعالیت وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی است. پیش‌ازاین گفته‌های رئیس‌جمهور و اعضای هیئت دولت این زنگ خطر را به صدا درآورده بود که قرار است کمبود بودجه و کم‌کاری دولت بر مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها سوار شود و روزنامه «پیام ما» در گزارشی مبسوط با عنوان «توجه به سلامت و آموزش یا بی‌توجهی به محیط‌زیست» دراین‌باره هشدار داده بود. اکنون طبق مصوبه دولت نه‌تنها ساختن مدرسه و خانه بهداشت در ردیف مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها قرار گرفته است که حتی هزینه‌کرد حداقل ۲۵ درصد از منابع CSR شرکت‌ها در پروژه‌های مدرسه‌سازی تحت نظارت معاونت توسعه روستایی الزامی شده است.
اگرچه این آیین‌نامه بر عدالت و محرومیت‌زدایی تأکید دارد، اما معیارهای عملی شفاف نیستند. برای مثال، چنانکه پیش‌ازاین نیز برخی صنایع به‌دلایل مختلف مدرسه‌سازی و ساختن خانه بهداشت را در زمره فعالیت‌های CSR خود را به انجام رسانده‌اند و اکنون این مدارس و ساختمان‌ها خالی از هر دانش‌آموز و بیماری به ساختمان‌های متروکه‌ای بدل شده‌اند؛ چراکه معلم و دیگر ملزومات و امکانات آموزشی و بهداشتی مهیا نیست؛ امکاناتی که دولت بایست برای مناطق مختلف مهیا می‌کرد.
تقریباً همه اذعان دارند که بودجه هنگفتی در بخش مسئولیت اجتماعی شرکتی هزینه می‌شود، اما اثربخشی‌ ندارند. به‌نظر می‌رسد قرار است این مشکل همچنان پابرجا باشد. هرچند ماده ۹ مصوبه به درج تمامی اقدامات در سامانه اشاره می‌کند، اما در عمل، حجم گسترده فعالیت‌ها و پراکندگی مصادیق ماده ۲، رصد و پیگیری واقعی تأثیرگذاری را دشوار و تقریباً غیرممکن می‌کند.
رئیس‌جمهور از اولین ماه‌های آغاز به کار دولت خود بر مدرسه‌سازی و عدالت آموزشی تأکید داشته و دارد. او بارها از کارخانه‌ها و واحدهای صنعتی خواسته است تا برای ساخت مدرسه و تقویت بهداشت» تلاش کنند؛ از تأکید مستقیم بر ساخت مدرسه و تأمین بهداشت تا نهضت توسعه عدالت آموزشی و «معطل‌نماندن برای بودجه رسمی». هم‌زمان، خبرها از الزام بخشی از اعتبارات CSR شرکت‌های دولتی به مدرسه‌سازی حکایت دارد و حتی در برخی دستگاه‌ها (مثل نفت) گفته شده «بودجه CSR فقط در سه حوزه آموزش، بهداشت و ورزش هزینه شود»؛ این یعنی «هدف‌گذاری از بالا» برای کانال مصرف CSR، نه براساس آسیب‌های واقعی هر بنگاه. نتیجه‌اش «لغزش مأموریت» است: CSR به جیب‌ دوم بودجه‌های آموزشی و بهداشتی دولت بدل می‌شود، نه ابزاری برای حل ریسک‌ها و پیامدهای ویژه هر صنعت.