شهر با تابلو سبز نمی‌شود

پژوهشی با عنوان «ارزیابی تغییر رفتار شهروندان تهرانی در اثر سیاست‌های محیط‌زیستی مدیریت شهری تهران» که مرداد ۱۴۰۵ از سوی «مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران» منتشر شده، به‌دنبال پاسخ به این پرسش است که اجرای سیاست‌های محیط‌زیستی که عمدتاً متولیان امر شهر آن‌ها را وضع کرده‌اند، تا چه اندازه توانسته در تغییر رفتار شهروندان مؤثر باشد.

پژوهشگران این مطالعه، منطقه دو تهران را برای بررسی انتخاب کردند؛ منطقه‌ای که از یک طرف در بسیاری از شاخص‌ها جزو مناطق برخوردار شهری است و از طرف دیگر با مشکلات ترافیکی، به‌ویژه در محورهای شرقی و غربی، مواجه است. در این منطقه، بسیاری از طرح‌های محیط‌زیستی شهرداری، مانند مدیریت پسماند و مسیرهای دوچرخه‌سواری، هم اجرا شده است. در بخش روش‌شناسی این مطالعه تأکید شده که روش‌ها هم کمی بوده‌اند و هم کیفی؛ به این معنا که پژوهشگران آمارهای ثبت‌شده پیش و پس از اجرای دو سیاست توسعه حمل‌ونقل عمومی و طرح کاپ را با داده‌های سایر مناطق تهران مقایسه کرده‌اند. آن‌ها همچنین تأثیر احتمالی همه‌گیری کرونا و گسترش تلفن‌های هوشمند را در نظر گرفته‌اند. کرونا با کاهش رفت‌وآمدهای روزانه و افزایش استفاده از بسته‌بندی‌ها و محصولات یک‌بارمصرف، بر حمل‌ونقل و تولید پسماند تأثیر گذاشت. گسترش تلفن‌های هوشمند نیز استفاده از خدمات اینترنتی و اپلیکیشن‌های شهری را آسان‌تر کرد. بنابراین، همه تغییرات مشاهده‌شده را نمی‌توان صرفاً نتیجه سیاست‌های شهرداری دانست. در بخش کیفی نیز پژوهشگران با شهروندانی که تجربه مواجهه با این طرح‌ها را داشته‌اند، مصاحبه کرده‌اند. آن‌ها از مشارکت‌کنندگان پرسیده‌اند که چگونه با هر طرح آشنا شده‌اند، آیا رفتارشان تغییر کرده و آیا همچنان به استفاده از خدمات ادامه می‌دهند یا آن را کنار گذاشته‌اند.

شهروندان ترغیب شدند؟

اما این سیاست‌ها تا چه اندازه نظر شهروندان را به خود جلب کردند؟ یافته‌های کمی نشان می‌دهد که در منطقه دو، نسبت مسافران مترو و اتوبوس به جمعیت در ساعات اوج صبح حدود ۱۵ درصد افزایش یافته است. این عدد از مقایسه میانگین سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۴ با دوره ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۱ به دست آمده است. پژوهشگران سال ۱۳۹۴ را به‌دلیل شتاب گرفتن توسعه شبکه حمل‌ونقل عمومی، نقطه مداخله در نظر گرفته‌اند. در همین دوره، نسبت مسافران در سایر مناطق تهران کاهش یافته است. بااین‌حال، پژوهش تأکید می‌کند که نتایج این بخش به‌دلیل تفاوت برخی روندهای پیش از مداخله باید با احتیاط تفسیر شوند.

در حوزه پسماند نیز پژوهشگران سال ۱۳۹۸ را آغاز اجرای طرح کاپ در نظر گرفته‌اند و داده‌های سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۸ را با دوره ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ مقایسه کرده‌اند. نتیجه نشان می‌دهد که میانگین سرانه تولید پسماند در منطقه دو حدود ۳۳٫۴ درصد کاهش یافته، درحالی‌که این کاهش در سایر مناطق ۱۶٫۶ درصد بوده است. البته کاهش تولید پسماند در منطقه دو پیش از اجرای طرح کاپ نیز آغاز شده بود. به همین دلیل، پژوهشگران بر نقش این طرح در تداوم و تثبیت روند کاهش تأکید کرده‌اند. همچنین میزان تفکیک پسماند از مبدأ در منطقه دو تقریباً حفظ شده، درحالی‌که در سایر مناطق حدود ۴۱ درصد کاهش یافته است.

شهروندان از چه چیزهایی ناراضی بودند؟

یافته‌های کیفی، برخلاف یافته‌های کمی که فقط دو سیاست را در نظر گرفته بود، پنج سیاست توسعه حمل‌ونقل عمومی، سوخت‌رسانی سیار «پیدو»، «مسیر زندگی»، طرح کاپ و «نوماند» را در بر گرفته است. دو مورد آخر در حوزه کاهش پسماند هستند. در حوزه حمل‌ونقل عمومی، هشت نفر از یازده مصاحبه‌شونده به مشکل دسترسی از ایستگاه تا مقصد نهایی اشاره کرده‌اند. در طرح کاپ نیز بی‌اعتمادی به سرنوشت پسماند تفکیک‌شده از مهم‌ترین موانع مشارکت بوده است. در بررسی نوماند هم پژوهشگران با استناد به تحلیل‌های صورت‌گرفته نتیجه گرفته‌اند که این طرح در بسیاری از موارد، بیش از آنکه رفتار جدیدی ایجاد کند، شیوه انجام رفتاری را که از قبل وجود داشته تغییر داده است. نامشخص بودن زمان مراجعه مأموران جمع‌آوری نیز از مهم‌ترین دلایل نارضایتی بوده است.

پژوهشگران با مقایسه روایت‌های مربوط به پنج سیاست محیط‌زیستی، چند مضمون مشترک استخراج کرده‌اند. مهم‌ترین آن‌ها مسئله قابلیت پیش‌بینی و اتکاپذیری اجرای سیاست بوده است. برای مثال، شهروندان در طرح‌های کاهش پسماند با اصل تفکیک پسماند مخالفتی نداشته‌اند، اما نامنظم بودن جمع‌آوری بر اعتماد و تمایل آن‌ها به ادامه مشارکت تأثیر گذاشته است. در حمل‌ونقل هم به نظر می‌رسید که وجود زیرساخت به‌تنهایی کافی نبوده و کیفیت دسترسی به خدمات اهمیت داشته است.

وضع سیاست فقط بخشی از ماجراست

در پایان، پژوهشگران نتیجه گرفته‌اند که موفقیت سیاست‌های محیط‌زیستی بیش از طراحی اولیه آن‌ها به کیفیت اجرای روزمره، استمرار خدمات و اعتماد شهروندان بستگی دارد؛ نتیجه‌ای که محصول تحلیل تطبیقی تجربه مصاحبه‌شوندگان و یافته‌های آماری پژوهش بوده است. نتایج این پژوهش را یک جامعه‌شناس حوزه محیط‌زیست هم تاحدودی تأیید می‌کند. «معصومه اشتیاقی» در گفت‌وگو با «پیام ما» تأکید دارد که تغییر رفتار شهروندان فرایندی زمان‌بر و پیچیده است: «سیاست‌گذاری فقط بخشی از ماجراست. ابتدا سیاستی تدوین می‌شود، اما پس از آن باید عوامل مختلفی مورد توجه قرار گیرند. حتی سیاست‌هایی که در حوزه‌های مختلف شهری در تهران اجرا می‌شوند نیز به‌درستی شناسایی نمی‌شوند. وقتی قرار است تغییری در الگوی مصرف یا سبک زندگی شهروندان ایجاد شود، نمی‌توان صرفاً در سطح مدیریتی سندی تدوین کرد و چند برنامه را برای اجرا به سطوح پایین‌تر ابلاغ کرد و انتظار داشت که رفتار شهروندان تغییر کند. تغییر رفتار فرایندی پیچیده است. بخش دولتی، اعم از دولت و شهرداری‌ها، باید در مداخلات و سیاست‌گذاری‌های شهری متغیرهای بسیار زیادی را در نظر بگیرد.» اشتیاقی ادامه می‌دهد: «برای ایجاد تغییر باید به تاریخ جامعه و مجموعه‌ای از الزامات و ویژگی‌های آن توجه کرد. فرهنگ نیز یکی از این عوامل است. البته این به آن معنا نیست که جامعه ما لزوماً از جوامع دیگر پیچیده‌تر است.»

این جامعه‌شناس حوزه محیط‌زیست با اشاره به مسئله پایین بودن اعتماد نهادی در ایران توضیح می‌دهد: «اگر گزارش‌های پیمایش ارزش‌ها و نگرش‌های ایرانیان را بررسی کنیم، متوجه می‌شویم که از نظر اعتماد نهادی در وضعیت مناسبی قرار نداریم. در سال‌های اخیر هم بررسی‌های زیادی داشتم و همه آن‌ها تأیید می‌کنند که اعتماد به نهادهای دولتی پایین است و شهرداری‌ها نیز یکی از همین نهادها هستند. وقتی اعتماد نهادی پایین باشد، زنجیره پیوند اجتماعی، مشارکت، مسئولیت‌پذیری و حمایت نیز تضعیف می‌شود. در چنین شرایطی نمی‌توان ساختار نهادی را به سمتی هدایت کرد که سیاست‌گذاری‌ها به تغییر رفتار شهروندان منجر شوند.»

او با اشاره به پیچیدگی رفتارهای محیط‌زیستی ادامه می‌دهد: «به نظر من، یکی از دلایل شکست سیاست‌گذاری‌ها در کشور ما، به‌ویژه در حوزه محیط‌زیست، این است که پیچیدگی این فرایند درک نمی‌شود.» او می‌گوید وقتی اعتماد عمومی با اجرای یک سیاست نادرست از بین می‌رود، باید به پیامدهای آن نیز توجه کرد: «برای مثال، در دوره مدیریت آقای قالیباف در شهرداری تهران مطالعه‌ای در حوزه پسماند انجام دادیم که بعدها به کتاب تبدیل شد. این مطالعه در سال ۱۳۹۱ و به‌صورت پایلوت در یکی از مناطق تهران بود. مسئله این است که مدیران شهری سیاستی را اجرا می‌کنند، اما در بخشی از فرایند اجرا مشکلاتی به وجود می‌آید. این مشکلات به‌درستی آسیب‌شناسی نمی‌شوند و روند اجرای سیاست نیز به یک فرایند نهادی تبدیل نمی‌شود. در واقع، افراد مختلف در این فرایند مداخله می‌کنند و سیاست‌ها به سمتی می‌روند که حتی اهداف اولیه یک اقدام مناسب را نیز مخدوش می‌کنند.» او معتقد است که عملکرد ضعیف نهادها در ذهنیت شهروندان باقی می‌ماند و می‌تواند بر رفتار بعدی آن‌ها اثر بگذارد: «وقتی شهروندان دوباره با همان خطاها مواجه می‌شوند، از خود می‌پرسند چرا باید برای اجرای یک سیاست هزینه بدهند؟ چرا باید زحمت تغییر عادت‌های خود را بپذیرند، درحالی‌که سیاست‌گذار هیچ تغییری در شیوه اجرا و مدل خدمات‌رسانی خود ایجاد نمی‌کند؟ البته باید توجه داشت که چنین مسائلی در همه دنیا وجود دارد. شکاف میان سیاست‌گذاران، دولت یا نهادهای مدیریت شهری و جامعه مختص ایران نیست و در کشورهای دیگر نیز به‌دلیل وجود گروه‌های مختلف اجتماعی چنین شکافی مشاهده می‌شود.»

نگاه فانتزی سیاست‌گذار

اشتیاقی با اشاره به وضعیت کنونی ایران ادامه می‌دهد: «مسئله دیگری که باید در وضعیت کنونی ایران به آن توجه کنیم، نظریه دگرگونی ارزشی است. براساس این نظریه، زمانی موضوعاتی مانند حفاظت از محیط‌زیست به اولویت افراد تبدیل می‌شوند که برخی نیازهای اساسی آن‌ها، مانند مسکن، تأمین شده باشد. سیاست‌گذار ما در برخی موارد با نگاهی فانتزی به مسائل نگاه می‌کند و این شرایط را در نظر نمی‌گیرد. در وضعیتی که شمار زیادی از شهروندان برای تأمین نیازهای زندگی خود با مشکل مواجه هستند و ثبات اقتصادی و اجتماعی وجود ندارد، سیاست‌گذار نمی‌تواند صرفاً براساس یک تصور آرمانی انتظار داشته باشد که سیاست‌هایش به نتیجه برسند. برای اتخاذ هر سیاست باید مجموعه شرایط موجود در جامعه را در نظر گرفت و متناسب با همان شرایط تغییراتی را اعمال کرد.» این جامعه‌شناس محیط‌زیست با تأکید بر اینکه تغییر رفتار یک‌شبه رخ نمی‌دهد، در پایان می‌گوید: «تغییر رفتار نیز باید در یک فرایند اتفاق بیفتد. نمی‌توان امروز اعلام کرد که از فردا تفکیک زباله باید به شیوه مشخصی انجام شود و انتظار داشت که این تغییر سریعاً رخ دهد. حتی اگر رئیس‌جمهور یا یکی از مدیران شهری خودروی شخصی خود را کنار بگذارد و از حمل‌ونقل عمومی استفاده کند، به این معنا نیست که شهروندان نیز همین رفتار را تکرار می‌کنند. این نوع نگاه نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران مسئله تغییر رفتار را بیش از اندازه ساده می‌کنند و آن را به اقدامات نمادین تقلیل می‌دهند. تصور می‌کنند اگر یک مقام مسئول برای دو روز از حمل‌ونقل عمومی استفاده کند، نگرش‌ها، هنجارها، انگیزه‌ها و رفتار شهروندان نیز تغییر می‌کند؛ درحالی‌که تغییر رفتار فرایندی بسیار پیچیده‌تر است.»