سیاست یا خط‌مشی مجموعه‌­ای از اقدامات یا عدم اقدامات به نسبت ثابت و هدفمند است که یک یا مجموعه‌­ای از بازیگران در برخورد با یک مسئله یا دغدغه در پیش می‌­گیرد. همچنین سیاست، راهنمای تصمیم‌گیری است. سیاست‌ها چارچوب وسیعی ایجاد می‌­کنند که مدیران باید در محدوده­ آنها تصمیمات لازم را اتخاذ کنند. سیاست حساس‌‌ترین حوزه فعالیت انسان در جامعه است و سخت تحت‌تأثیر فرهنگ، اندیشه، منافع و نظریات گروهی و شخصی هر جامعه قرار دارد و خود نیز از آن تاثیر می‌گیرد. در فرهنگستان علوم، سیاستگذاری با عبارت فرایند تصمیم‌گیری در مورد یک راهکار برای رسیدن به یک هدف مشخص تعریف شده است.

«ماکس کرات»، استاد سیاست جنگل دانشگاه گوتینگن، سیاستگذاری و سیاست جنگل را چنین تعریف می‌­کند: سیاستگذاری فرایند اجتماعی چانه‌­زنی برای تنظیم منافع ناسازگار ذی‌نفعان متفاوت است. سیاست جنگل آن فرایندهای چانه‌زنی اجتماعی است که منافع ناسازگار ذی‌نفعان مختلف در استفاده و حفاظت جنگل براساس برنامه‌­های بخش جنگل را تأمین کند. با این توصیف اگر سیاست را چارچوبی برای تصمیم‌گیری، فرایند چانه‌زنی اجتماعی برای تنظیم منافع ناسازگار دست‌اندرکاران یک موضوع، یا مجموعه‌­ای از اقدامات برای دستیابی به اثرات یا تغییرات دلخواه بدانیم؛ فرایند سیاستی شیوه­‌ای است که یک سیاست در آن شکل می‌­گیرد، اجرا و ارزیابی می‌‌شود. بنابراین، یک سیاست خوب الزاماً از یک فرایند سیاستی خوب متولد می‌­شود. از سوی دیگر یکی از روش‌های تحلیل سیاست، تحلیل فرایندهایی است که سیاست در بستر آنها شکل می‌­گیرد. در تحلیل سیاست براساس فرایندهای سیاستی، توجه و تمرکز تحلیل­گران بر چگونگی ساخته ­شدن تصمیم­‌های سیاستی و شکل‌­گیری سیاست‌ها (ساختار) در عمل است. بنابراین، اگر سیاستی کارآمدی لازم و کافی را نداشته باشد، نه­‌تنها باید به «محتوی» آن بلکه باید به دو مقوله‌ سازنده و تشکیل‌دهنده آن یعنی «ساختار» و «فرایند» نیز پرداخته شود.

با این مقدمه، مروری بر مسئله سیاست جنگل کشور با تمرکز بر سه عنصر محتوی، ساختار و فرایند خواهیم داشت.

به‌طورکلی، «محتوا»ی سیاست‌­های بخش جنگل کشور، در یک «فرایند» کارشناس‌محور و با تمرکز بر دیدگاه کارشناسان سازمان جنگل‌­ها و استادان و پژوهشگران دانشگاه­‌ها و مؤسسات تحقیقات، در «ساختار»:

 ۱- دیدگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام و رهبری (سیاست‌های کلی نظام در بخش منابع طبیعی)؛

۲- قوانین مجلس شورای اسلامی [ملی قبل از انقلاب] (قوانین عادی و برنامه‌­های توسعه‌­ای کشور)؛

۳- مصوبات هیئت وزیران (تصویب‌‌نامه‌‌ها)؛

۴- بخشنامه وزارت جهادکشاورزی و سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری در سطح ملی (طرح و برنامه‌‌های ملی)؛

۵- تصمیمات کمیته‌‌های فنی اداره‌‌های کل استان‌ها و شورای‌عالی جنگل و مرتع (طرح‌های منطقه‌‌ای)، تعیین و تدوین می‌­شود.

گرچه تاکنون سیاست‌­ها و قوانین متعددی برای حفظ، احیا، توسعه و بهره­‌برداری پایدار از جنگل‌­ها تصویب شده، اما در این بین، مهمترین محتوای سیاستی بخش جنگل، ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل­‌ها و مراتع (۱۳۴۶) است. طبق مفاد این ماده قانونی، بهره‌برداری از جنگل­‌ها و مراتع و بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی ملی توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی به‌منظور استحصال چوب و هیزم و زغال باید طبق طرحی به‌عمل‌ آید که به تصویب سازمان جنگلبانی رسیده باشد و سازمان مزبور با رعایت مفاد طرح­‌های مصوب پروانه بهره‌برداری صادر خواهد کرد. این طرح، در بند ۱۲ ماده ۱ این قانون، طرح جنگلداری نامیده می‌­شود و طرحی است که در آن مقدار و محل و موقع برداشت و مدت اجرا و نحوه بهره‌برداری و عملیات ‌احیایی و عمرانی که در داخل جنگل یا جنگل‌­های مربوط باید به‌عمل آید، درج شده و به تصویب سازمان جنگلبانی ایران رسیده باشد. 

این قانونی در حالی تصویب می‌­شود که بهره­‌برداری از جنگل‌­ها در قالب طرح از سال ۱۳۳۹ آغاز شده است. بنابراین، هر سیاستی در ارتباط با جنگل، در قالب طرح جنگلداری نمود پیدا می‌­کند. به‌عبارت دیگر، این طرح­‌ها­، آینه «محتوا، ساختار و فرایند» بخش سیاست جنگل در کشور هستند. بر این اساس، در بیش از شش دهه گذشته تلاش سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور بر تهیه و اجرای طرح‌­های جنگلداری با تمرکز بر جنگل‌­های با امکان بهره‌برداری چوبی در شمال کشور بوده است و برای ۱.۳ میلیون هکتار از مساحت ۱.۹ میلیون هکتاری این جنگل‌­ها طرح تهیه شده که ۹۵۰ هزار هکتار از آن تا سال ۱۳۹۵ (سال توقف بهره­‌برداری چوبی در برنامه ششم توسعه) در حال اجرا بوده است (حدود ۵۰ درصد جنگل‌­های شمال کشور). علاوه‌براین، تربیت نیروی متخصص در دانشگاه­‌ها نیز بر همین بخش از جنگل‌­های کشور متمرکز بود (هفت درصد از ۱۲ میلیون هکتار جنگل­‌های کشور با پوشش طبیعی بیش از ۵ درصد).

جهت شناخت بهتر این طرح‌­ها، نتایج پژوهشی با عنوان «نقاط قوت و ضعف طرح­‌های جنگلداری در جنگل‌های شمال ایران (۱۳۹۹)»، که توسط نگارنده و همکاران در گروه جنگلداری و اقتصاد جنگل دانشگاه تهران انجام شد، مرور می‌شود. در این پژوهش بااستفاده از روش نمونه­‌گیری هدفمند، به بررسی دیدگاه‌­های ۳۲ نفر از استادان، کارشناسان، صاحب‌نظران، مسئولان دستگاه‌های اجرایی و مجریان طرح‌­های جنگلداری پرداخته شد. نتایج نشان می‌­دهد نقاط قوت این طرح‌­ها شامل شش مؤلفه اصلی: ۱- حفاظت و حمایت جنگل؛ ۲- اصلاح نظام مدیریت و بهره‌برداری جنگل؛ ۳- احیا و توسعه جنگل؛ ۴- توسعه شبکه جاده­‌های جنگلی؛ ۵- ایجاد تعاونی‌ها به‌منظور افزایش مشارکت جوامع محلی در مدیریت جنگل؛ و ۶- اشتغال­زایی برای ساکنین جنگل، بوده است. نقاط ضعف این طرح‌­ها را نیز می‌­توان به سه بخش تقسیم کرد: الف) ضعف «رویکردی و عدم جامع‌نگری» که شامل مقوله‌­های اصلی ۱- بخشی‌­نگری و بی‌توجهی به فعالیت‌­های سایر ذی‌نفعان به‌ویژه جوامع محلی؛ ۲- تمرکز بر تولید چوب و نادیده گرفتن سایر کارکردهای جنگل و جنگلداری چندمنظوره؛ ۳- نبود نگرش اکوسیستمی و بی‌توجهی به حیات‌وحش جنگل؛ و ۴- تأکید بر اقدامات فنی و کم‌توجهی به جنبه‌­های انسانی و عدم حل مشکلات اجتماعی و اقتصادی عرصه­‌های طرح، ب) ضعف‌­های «فنی و آموزشی» که شامل مقوله­‌های اصلی ۱- ضعف در آماربرداری، اجرای شیوه­‌های جنگل‌شناسی، نشانه­‌گذاری و مدیریت و برنامه­‌ریزی متناسب با وضعیت جنگل؛ ۲- عدم وجود تحول، توسعه، انعطاف‌­پذیری، به‌­روزرسانی و نوآوری علمی در ساختار طرح‌های جنگلداری؛ ۳- عدم بومی‌سازی جنگلداری در ایران؛ و ۴- ضعف آموزش و ارتقای آگاهی مردم و مسئولان، ج) ضعف‌­های «مدیریتی و نظارتی» که شامل مقوله­‌های اصلی ۱- نبود پایگاه‌‌های اطلاعاتی منسجم و ضعف سیستم‌‌های پایش و ارزیابی مبتنی‌بر شاخص‌­ها و معیارهای بومی‌شده؛ ۲- وجود بوروکراسی اداری پیچیده و محدودکننده؛ ۳- عدم شفافیت، فساد، رشوه‌­خواری، تبانی و شبکه‌­های مافیایی در مدیریت طرح­‌ها؛ و ۴- عدم کاهش عوامل تخریب جنگل (دام، سوخت، قاچاق چوب)، است.

بنابراین، گرچه محتوای این سیاست‌­های ملی بخش جنگل بر حفظ، احیا، توسعه و بهره‌‌برداری پایدار از جنگل‌­ها با تمرکز بر جنگل‌­های هیرکانی در قالب طرح­‌های جنگلداری بود، اما خروجی آن­ها با انتظارات بخش زیادی از کارشناسان و افکار عمومی همخوانی نداشته است. این موضوع سبب شد از اوایل دهه ۷۰ مسئله استراحت جنگل‌­های شمال یا طرح موسوم به تنفس جنگل مطرح شود. مسئله‌­ای که حدود دو دهه طول کشید و درنهایت در سال ۹۵، بهره­‌برداری تجاری و صنعتی از جنگل­‌های کشور از ابتدای سال چهارم برنامه ششم توسعه ممنوع و با دستور وزیر وقت، در همان سال شروع شد. از آن تاریخ هشت سال می‌­گذرد، سازمان متولی همیشه مدعی در دست تهیه بودن طرح جایگزین است، اما هنوز یا تهیه نشده یا انتشار عمومی پیدا نکرده است. این مهمترین دلیل جهت بیان بن‌بست سیاست جنگل در کشور است. این بن‌بست، بن‌مایه ستیز بی‌­پایان اصطلاحاً طرفداران و مخالفان طرح تنفس جنگل است. به‌طوری‌که اگر بحث‌­های طرفین را در اوایل دهه ۹۰ با این روزها، مقایسه کنیم، کوچکترین تغییری ملاحظه نمی‌­شود! تفاوت مهم در میزان هم‌رسانی است که این روزها به لطف توسعه شبکه­‌های اجتماعی به‌شدت افزایش یافته است! چرایی این مسئله را باید در چگونگی مسیر طی‌شده برای حل مسئله جست‌وجو کنیم! تلاش برای حذف و نادیده گرفتن اندیشه مخالف، برچسب بی‌­سوادی، وابسته بودن به گروه­‌های مافیای چوب، نادان، احساسی، متخصصان هفت درصدی، لشکرکشی مجازی و … بخش زیادی از این مسیر بوده است و این مسیر هنوز ادامه دارد. تأسف‌بارتر آنکه در این کشمکش اگر تا دیروز با چشم‌پوشی از جنگل­‌های زاگرس، ایران و تورانی، خلیج و عمانی و ارسبارانی منظور از جنگل­‌های کشور، جنگل‌­های هیرکانی بود! امروز منظور آن بخش‌­هایی از جنگل‌­های هیرکانی است که قابلیت برداشت درختان شکسته و افتاده دارند!

اما در عرصه، با رهاشدگی مدیریت جنگل­‌ها مواجه هستیم. گرچه افزایش قاچاق چوب مهمترین موضوعی است که بر آن تأکید می‌شود، اما از بین رفتن ساختار مدیریتی طرح­‌ها، تخریب شبکه­ جاده، فرسایش سرمایه‌گذاری، عدم انتقال تجارب، تغییرکاربری، افزایش ورود دام،… هزینه­‌های پیدا و پنهان زیادی دارد، که هرکدام نیازمند، ارزیابی جداگانه است.

متأسفانه سازمان متولی در یک سردرگمی کامل به‌سر می‌برد و خلاقیتی برای حل مسئله در هیچ گروه دیگری نیز مشاهده نمی‌­شود. همه انرژی طرفین صرف حق به جانب خود دادن می‌­شود. پیکان پیکار هر دو گروه به‌سمت سازمان متولی است. با وجود این‌همه دانشگاه‌ و مؤسسه و مراکز تحقیقات در کشور، هنوز هیچ‌گونه کار پژوهشی و تحلیلی روی این دیدگاه‌­ها صورت نگرفته است! نهایتاً دیدگاه­‌ها در قالب گزارش، خبر و … منتشر شده است. این در‌حالی‌است که تحلیل ذی‌نفعان (Stakeholders Analysis) و مدیریت حل تعارض (Conflict Resolution Management)، هر یک شاخه‌­ای از دانش روز به‌شمار می‌رود. از یک طرف، علایق مادی (Interests) و علایق معنوی (Values) آدم‌ها منحصربه‌فرد است. از طرف دیگر، خدمات متنوع اکوسیستمی جنگل‌ها، گزینه‌های مختلفی را در معرض این علایق متفاوت قرار می‌دهد. این مسائل، ضرورت و اهمیت سیاست جنگل را دوچندان می‌­کند. سیاستی که باید منجر به یک حکمرانی مطلوب شود. مهمترین ویژگی‌­های یک حکمرانی مطلوب نیز شامل مشارکت ذی‌نفعان، پاسخگویی، مسئولیت‌پذیری، حاکمیت قانون، اجماع‌محوری، شفافیت، کارایی و اثربخشی است.

آیا طرح جایگزین مورد نظر قانون برنامه ششم توسعه (محتوای سیاست) چنین ویژگی‌هایی خواهد داشت؟ درواقع، برای برخورداری از چنین ویژگی‌­هایی باید ساختار و فرایند تهیه آن را مدنظر قرار داد. مرور اسامی و وابستگی سازمانی تهیه‌کنندگان دستورالعمل تهیه طرح اجرایی (جایگزین طرح جنگلداری سابق) نشان می‌­دهد، سازمان متولی با تکیه بر دانش کارشناسی و بهره­‌گیری از دانش استادان دانشگاه و مؤسسات تحقیقات همان ساختار و فرایند طی‌شده سابق را دوباره پیش گرفته است. به‌نظر می‌­رسد سازمان منابع طبیعی اعتقادی به مشارکت سایر گروه­‌های نقش‌آفرین و ذی‌نفع ندارد و از جایگاه جوامع محلی و سازمان‌­های مردم‌نهاد در این سیاست­گذاری غافل مانده است. آیا طرحی که پشت درهای بسته نوشته می­‌شود، با حکمرانی مطلوب همخوانی دارد؟! چه تضمینی وجود خواهد داشت که دوباره با فشار گروه­‌های ذی‌نفع مختلف، متوقف نشود!؟

در چنین شرایطی، با توجه‌ به اینکه هم‌رأیی یا اجماع (Consensus) بسیار دور از ذهن به‌نظر می‌­رسد، باید تمرکز بر سازش، همسازی و مصالحه (Compromise) گذاشته شود. به این منظور موارد زیر پیشنهاد می‌­شود:

۱- تحلیل محتوا دیدگاه­‌های مختلف از طریق تحلیل گزارش­‌ها، مصاحبه‌­ها، یادداشت‌­ها و …؛

 ۲- تعیین و گردهم آوردن نمایندگان دیدگاه­‌های متفاوت؛

 ۳- ارائه جزئیات دقیق هر رویکرد (روشن شدن مواضع در همه سطوح از سیاست‌ها تا پروژه‌های اجرایی)؛

 ۴- توافق روی اشتراکات؛

 ۵- سازش و مصالحه روی اختلافات.

انجام این فرایند، در نبود اندیشکده سیاست­گذاری قوی در این حوزه، نیازمند تشکیل گروهی بی‌­طرف و بهره‌مند از دانش ۱- تحلیل محتوای کیفی؛ ۲- حقوق و سیاست‌­های منابع طبیعی و سیاست­گذاری در این زمینه؛ ۳- تحلیل ذی‌نفعان؛ و ۴- تسهیلگری و مدیریت تعارض است.