مرکز پژوهش‌های مجلس، نیمۀ شهریور مطالعه‌ای بر پیش‌نویس «قانون جامع حفاظت از اراضی کشاورزی» منتشر و در آن به استناد آمار اعلام کرد: «روزانه ۷.۶ دهم هکتار زمین کشاورزی، به‌صورت غیرمجاز مورد تغییر کاربری قرار گرفته است.» این گزارش همچنین اعلام کرده است که امسال طرح‌ها و لوایح متعددی در راستای اصلاح قانون موردبحث به مجلس ارائه شده‌ است.

تعدد مرجع

تدوین پیش‌نویس قانون مورد بحث، در شرایطی بررسی می‌شود که مراجع متعددی در مورد اراضی کشاورزی تصمیم‌گیر هستند و منافع بخشی و دستگاهی در بسیاری از موارد، بر منافع ملی و امنیت غذایی پایدار غلبه می‌یابد. این مطالعه با ذکر این نکته ادامه می‌دهد: «از جمله، صدور مجوز دیوارکشی، ساخت بنا و یا صدور گواهی بلامانع و صدور مجوز ارائۀ خدمات عمومی به ساخت‌وسازها در عرصه‌های کشاورزی توسط برخی از بخشداری‌ها، شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و شوراهای اسلامی شهر و روستا بدون استعلام از جهاد کشاورزی شهرستان و بدون توجه به قوانین دائمی، در تسهیل و تشدید جریان تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی نقش مهمی دارد. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و آیین‌نامۀ اجرایی آن با وجود اصلاحات متعدد، همچنان دارای ضعف‌ها و خلأهای تقنینی بسیاری است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: نبود شفافیت مناسب در بررسی و اعلام نتایج درخواست‌های تغییر کاربری اراضی کشاورزی و در نتیجه فراهم‌بودن زمینۀ تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و اعمال‌نفوذ و رانت در تصمیمات، نبود معیارهای اصولی و دقیق به‌منظور تشخیص ضرورت‌های تغییر کاربری توسط کمیسیون تبصرۀ ۱ مادۀ ۱ قانون عدم پیش‌بینی سازوکاری برای جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین و احتکار املاک و فقدان ضوابط و مجازات ویژه برای اشخاصی که به‌صورت سازمان‌یافته وارد تخلفات تغییر کاربری می‌شوند.

  عملِ بی‌ضابطه

ضابطه‌مندنکردن الحاق اراضی کشاورزی به محدودۀ شهرها، شهرک‌ها و روستاها و فقدان حکمی صریح مبنی‌بر هدایت جهات توسعۀ روستاها، شهرها و شهرک‌ها (‌متصل یا منفصل) به خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها، یکی دیگر از این چالش‌هاست؛ این درحالی‌است که در قانون مصوب سال ۱۳۷۴ (موضوع تبصرۀ ۲ مادۀ ۲)، صراحتاً به وزارت راه و شهرسازی تکلیف شده بود، جهات توسعۀ شهرها و شهرک‌ها را حتی‌المقدور در خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها طراحی و از اراضی غیرقابل‌کشاورزی استفاده نماید و تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های موجود داخل محدودۀ شهرها را به حداقل ممکن برساند، ولی این تبصره در اصلاحیۀ سال ۱۳۸۵ حذف شد و بعدها خسارات زیادی از این منظر به اراضی مذکور داخل و پیرامون شهرها وارد آمد.

مرکز پژوهش‌های مجلس، برخی دیگر از ضعف‌ها و خلأهای تقنین قانون حفظ کاربری اراضی زارعی و باغ‌ها را برشمرده است که شامل مستثناشدن اراضی کشاورزی داخل محدودۀ روستاها از شمول ضوابط قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (موضوع تبصرۀ ۵ مادۀ ۱)، نبود نگاه ویژه به اراضی حاصلخیز به‌منظور تبدیل آن‌ها به مناطق ویژۀ خودکفایی در محصولات راهبردی و نبود سازوکاری برای جبران عدم‌النفع کشاورزان می‌شود: «تصویب احکام قانونی متناقض و معارض با حفظ کاربری اراضی کشاورزی به‌ویژه مادۀ ۴ قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از خدمات آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز، مبنی‌بر مجازشمردن برقراری انشعاب خدمات عمومی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز مستقر در اراضی کشاورزی و همچنین آراء وحدت‌رویۀ شماره‌های ۷۵۹ و ۸۲۲ هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور مبنی‌بر تلقی جرم تغییر کاربری غیرمجاز در زمرۀ جرایم آنی و درجۀ ۷ که مشمول مقررات مرور زمان سه‌ساله می‌شود، از دیگر مواردی هستند که حفاظت از اراضی کشاورزی را دچار چالش کرده‌اند: «اهتمام‌نداشتن به حفاظت حداکثری از اراضی حاصلخیز با مالکیت خصوصی و اراضی درجه‌های ۳ و ۴ دولتی در اختصاص زمین برای ساخت مسکن در شهرها و روستاها (موضوع مادۀ ۹ قانون جهش تولید مسکن، مصوب سال ۱۴۰۰ و مادۀ ۴ اساسنامۀ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب سال ۱۳۶۶)، اختصاص زمین برای احداث شهرک‌ها و نواحی صنعتی (موضوع قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران، مصوب سال ۱۳۶۲ و قانون حمایت از ایجاد نواحی صنعتی روستایی، مصوب سال ۱۳۸۴) و واگذاری زمین به خانوارهای دارای سه فرزند و بیشتر (موضوع مادۀ ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مصوب سال ۱۴۰۰)، از دیگر چالش‌های قانونی زمینه‌ساز افزایش تغییر کاربری اراضی کشاورزی هستند.

به‌طورکلی، تغییر کاربری اراضی کشاورزی متأثر از دو دسته عوامل رانشی (دافعه) و کششی (جاذبه) است. پایین‌بودن سطح مقیاس اراضی، نظام تولید انفرادی و سنتی، کاهش قدرت خرید کشاورزان به‌ دلیل تسلط واسطه‌های غیرضرور و سرکوب قیمت محصولات کشاورزی و بالعکس عدم کنترل مناسب قیمت نهاده‌ها و عوامل تولید محصولات کشاورزی، از جمله عوامل رانشی‌اند که به کاهش سوددهی بخش کشاورزی و در نهایت تغییر کاربری اراضی به‌ویژه اراضی زراعی خرد منتج می‌شود. در مقابل، سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری غیرمولد در زمین و سود غیرقابل‌قیاس ناشی از تغییر کاربری اراضی با حفظ و تداوم تولید در آن، مهم‌ترین عامل کششی است که سبب‌ساز بسیاری از تغییر کاربری‌ها بوده است؛ لذا برای حفاظت از اراضی کشاورزی، باید به‌صورت توأمان به دو عامل کششی و رانشی توجه شود.»

  قانون ناکافی

 به دلیل آنچه گفته شد و به‌منظور رفع ضعف‌ها و خلأهای تقنین ناظر بر حفاظت از اراضی کشاورزی و در راستای مأموریت کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس، پس از بررسی‌ها و برگزاری جلسات متعدد با دستگاه‌های تخصصی ذی‌مدخل از جمله سازمان امور اراضی، معاونت آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی کل کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان برنامه‌وبودجه و برخی از صاحب‌نظران، ۱۱ مفروضۀ بنیادین برای حفاظت از اراضی کشاورزی تدوین شد.

  نبود بهره‌وری

کارشناسان بخش کشاورزی اما معتقدند، قانونی می‌تواند بر تغییر غیرمجاز اراضی کنترل داشته باشد که فقط مشمول «امور کشاورزی» نباشد و از طرف دیگر سایر دستگاه‌های دخیل را ملزم به رعایت اصول و مبانی آن کند. «مجتبی حسینی» توضیح  می‌دهد: «یکی از اصلی‌ترین مقرراتی که زمینه را برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی فراهم می‌کند، قانون وراثت است. قانون وراثت و ماکیا ارجح بر هر قانون دیگری در گام نخست، امکان خردشدن اراضی را فراهم می‌کند. اراضی کشاورزی در ایران خرده‌مالک دارد و در نبود نظام تعاونی، پس از کوچک‌شدن یک زمین، دیگر کشاورزی صرفۀ اقتصادی ندارد. می‌دانیم که بیش از ۷۰ درصد از اراضی کشاورزی کشور، زیر دو هکتار است. قانون ارث می‌تواند این زمین را به پلاک‌های ۵۰۰ متری تبدیل کند؛ بنابراین این زمین دیگر نه ارزش کشت دارد و نه باغداری.»

به گفتۀ او، نه فقط مقررات، بلکه مشکلات زیاد دیگری وجود دارد که کشاورز یا مالک یک زمین کشاورزی را به سمت تغییر کاربری سوق می‌دهد که البته کُنه همۀ این چالش‌ها، ریشه در اقتصاد دارد: «نظام کشاورزی ایران به‌عنوان یک نظام بهره‌ور شکل نگرفته است. از یک طرف شما با تغییر کاربری اراضی کشاورزی مواجه هستید که عموماً به دلیل یا طرح‌های توسعه‌ای عمرانی یا توسعۀ روستاها، بدون ضابطه یا انتفاع فردی انجام می‌شود. از سوی دیگر با توسعۀ نامتوازن و گسترش زمین‌های کشاورزی هم مواجه هستید که برای افزایش تولید به‌جای افزایش بهره‌وری، اتفاقاً با حمایت دولت هم انجام می‌شود. همچنین می‌بینیم که میزان تعرض به جنگل‌ها و مراتع به دلیل گسترش زمین‌های کشاورزی گسترده است. من فکر می‌کنم پیش از تدوین هر قانونی، ابتدا باید دید نظام کشاورزی کشور از چه مسیری بهره‌ور خواهد شد و زنجیره‌اش را کامل خواهد کرد؟ بدون تکمیل این زنجیرۀ ارزش و ساماندهی به نظام تعاونی، هرگز نخواهید توانست مشکل تغییر کاربری اراضی را حل کنید، حتی اگر ۵۰ قانون دیگر برای آن تصویب کنید.»