اصلاح مالیه شهرداریها چگونه محقق میشود؟
پیوند خدمات عمومی با تأمین مالی در شهرداری ها
۱۱ آبان ۱۴۰۰، ۰:۰۰
فرصتهای اقتصادی ناشی از شتاب شهرنشینی در سراسر جهان، بیش از نیمی از جمعیت کره زمین(پیشبینیها نشانگر افزایش به دو سوم تا سال 2060 است) را به سکونت در مناطق شهری کشانده است، حدود 41 درصد از جمعیت شهری(1.6میلیارد نفر) در حومه شهرها زندگی میکنند و انتظار بر آن است که تا سال 2030، 600 میلیون نفر بر آنها اضافه شود. در واقع بهبود و توسعه حملونقل عمومی در 20 سال اخیر سبب شده، دسترسی به فرصتهای شغلی و خدمات تفریحی، فرهنگی و موارد دیگر از راههایی دورتر نیز امکان پذیر باشد. پیامد آن بروز و تشدید چالشهایی چون افزایش آلودگی، ترافیک، وخامت زیرساختها(نرخهای بالای استهلاک)، افزایش خشونت و جنایت، مسکن نامناسب، افزایش فقر و زاغههای شهری و افزایش نابرابری درآمد شده است.
شهرداریها تحت فشار هستند تا خدمات «سخت» مانند آب و فاضلاب، ترانزیت و جادهها و همچنین «خدمات نرم» مانند خدمات اجتماعی، آموزش و بهداشت را تولید، حفظ و نگهداری کنند. همچنین باید خدماتی را ارائه دهند که کیفیت زندگی شهری را افزایش دهد، مانند پارکها و امکانات تفریحی و فرهنگی و… خدمات بیان شده میبایست همواره دو ویژگی فراگیری و پایداری را به همراه داشته باشند. نتیجه اینکه شهرداریها نه تنها با پرسش چگونگی انجام، بلکه با چالشِ یافتن راههایی برای پرداخت هزینهها آنها مواجه هستند.
چهکسی باید هزینه خدمات و زیرساختهای مناطق شهری را بپردازد؟ کاربرانی که بطور مستقیم از خدمات بهرهمند میشوند؟ یا مالیاتدهندگان ساکن در کلان شهرها؟ در مورد اخیر، چگونه باید مالیاتها را با توجه به تفاوتهای موجود در قلمرو و رفت و آمد روزانه جمعیت کلان شهرها محاسبه کرد؟ و اگر درآمد از لایههای بالای دولت (بهعنوان مثال منطقهای و ملی) و وام به بودجه اضافه شود، چگونه میتوان از توزیع عادلانه منابع اطمینان حاصل کرد؟
این یادداشت باتوجه به تجربیات جهانی، پاسخِ سوالات مطرح شده را روشن و تلاش میکند ابعاد یک ساختار مالی مناسب برای شهرداریها را ترسیم کند.
پرداخت هزینه خدمات شهری و زیرساختها در کلانشهرها
بارزترین ویژگی کلانشهرها، انبوه جمعیت آنهاست که از نظر اجتماعی و اقتصادی بسیار متمرکز و ناهمگن و بیشتر شامل نسبتهای بالایی از مهاجران است. کلانشهرها مولدین مهمی برای اشتغال، ثروت و رشد بهرهوری و اغلب موتورهای اصلی رشد اقتصادی کشور خود هستند. بهعنوان مثال، 300 کلانشهر بزرگ در جهان در مجموع نیمی از تولید جهانی را پوشش میدهند. بیشتر نوآوریها در شهرهای بزرگ و کلانشهرها اتفاق میافتد، جایی که مردم میتوانند از مزایای مجاورت نزدیک خود، که اغلب به عنوان «اقتصاد تجمعی» نامیده میشود، استفاده کنند. آثار همه این عوامل در اندازه و پیچیدگی امور مالی کلانشهرها تخلیه میگردد.
چه کسی باید هزینه خدمات را پرداخت کند؟
نحوه تامین مالی شهرداریها برای پرداخت هزینه خدمات، میبایست همبستگی معناداری با خدمات ارائه شده، و خدمات قابل ارائه همبستگی معناداری با شرح مسئولیت پیشبینی شده در قانون وظایف شهرداریها داشته باشد. به این ترتیب بدیهی است شرح وظایف افزونتر، به هزینههای سنگینتر میانجامد و تامین مالی هزینههای سنگینتر نیازمند واگذاری بیشتر اقتدار و توانایی مالیاتستانی به شهرداری از دولت مرکزی است. این امر در تمام شهرهای توسعهیافته جهان جاری است.
شهرداریها در بیشتر کشورهای جهان مسئول ارائه خدماتی شامل آتشنشانی و پلیس، آب، فاضلاب و جمع آوری زبالهها، جادههای درون شهری و حملونقل عمومی، خدمات بهداشتی و اجتماعی هستند. از دیدگاه نظری و تجربی اگر دولتها بخواهند از منابع خود به بهترین نحو(حداکثرسازی کارایی و اثربخشی) برای برآوردن ترجیحات رأیدهندگان خود استفاده کنند، باید پیوند مناسبی بین تصمیمات مربوط به هزینه و درآمد وجود داشته باشد. تنها راه برای طراحی یک سیستم درآمد محلی مناسب این است که ابتدا تصمیم بگیرید که چه خدماتی باید به صورت محلی(در سطح شهرداریها) ارائه شود و سپس سیستم درآمد محلی (ترکیبی از هزینههای کاربر، مالیات و کمک دولت) را برای پرداخت متناسب با ماهیت هر کدام از خدمات تعیین کنید. هر میزان خدمات ارائه شده برای گروههای مشخصی چون افراد، شرکتها، محلهها و گروههای ذینفع بهتر اختصاصیسازی شود، تامین مالی آسانتر و بهرهوری ارائه خدمات افزونتر میشود.
در پاسخ به پرسشِ چهکسی باید هزینه خدمات را پرداخت کند؟ ابزارهای تامین مالی مناسب برای پرداخت هزینه خدمات مختلف را نشان میدهد. برای خدمات با ویژگیهای «کالای خصوصی»، که در آن امکان تشخیص ذینفعان و حذف «سواری مجانی» (مانند آب، فاضلاب، جمع آوری و دفع زبالههای جامد، حمل و نقل عمومی و پارکینگ)، هزینههای کاربر(User fees) کارآمد و عادلانه است. بهطور کلی شهرها باید هزینههای کاربر را در هر جایی که بین هزینه مصرف شده و مزایای دریافتی ارتباط روشنی وجود داشته باشد، اتخاذ کنند. هنگامی که این پیوند برقرار است، کاربر میتواند مقدار کالایی/خدماتی را که میخواهد مصرف کند انتخاب کند و شهرداریها میدانند چقدر باید تولید کنند.
خدمات با ویژگیهای «خیر عمومی» باعث ایجاد مزایای جمعی میشود که همه ساکنان از آن برخوردارند ویژگی روشن آنها عدم توانایی در اختصاصیسازی به افراد ذینفع است.(دستکم با سطح تکنولوژی و نوآوری امروز) بنابراین نوعی از مالیات بر اساس مزایای محلی، مانند مالیات بر دارایی، گزینه مناسبی برای تامین مالی ارائه این خدمات است. مالیات بر فروش نیز میتواند برای پرداخت هزینه خدمات با ویژگیهای خیر عمومی مورد استفاده قرار گیرد و به ویژه هنگامی جذاب است که تعداد قابل توجهی از مسافران و بازدیدکنندگان از مناطق همجوار برای کار، خرید یا لذت بردن از امکانات فرهنگی یا تفریحی از شهر دیدن میکنند. خدماتی که با هدف بازتوزیع درآمد و کاهش شکاف برخورداری عرضه میشوند،(مانند کمکهای اجتماعی و مسکن اجتماعی) بهتر است از درآمدهای مالیات بر درآمد تامین گردد. زیرا مالیات بر درآمد پیشرفتهترین ابزار سیاستگذاری برای بازتوزیع درآمد و کاهش شکاف برخورداری است.
مزایا (یا هزینه) برخی خدمات ممکن است از مرزهای کلان شهرها فراتر رود، اما ارائه آن در سطح کلان شهرها ضروری و مطلوب است و نمیتوان از آن چشمپوشی کرد به عنوان مثال، جادهای که در حوزه یک شهر احداث شده است ممکن است توسط ساکنان شهرهای اطراف بدون هیچ گونه هزینهای مورد استفاده قرار بگیرد نتیجه اینکه انگیزهی کمی برای تخصیص منابع برای عرضه آن وجود دارد چرا که شهرداری تلاش میکند هزینههای خود را به خدماتی تخصیص دهد که تمام مزایای آن در حوزه جغرافیایی خودش جذب شود، یکی از راههای ایجاد انگیزه در شهرداری برای اختصاص منابع بیشتر به خدمات دارای مزایای سرریز، پرداختهای انتقالی از دولت استانی یا ملی است.
چه کسی باید هزینه زیرساختها را پرداخت کند؟
ابزارهای مختلف مالی نشان میدهد که برای تامین مالی انواع مختلفی از زیرساختها مناسب است. هزینههای کاربر نقش مهمی در تامین مالی زیرساختهایی با قابلیت تمیز ذینفعان ایفا میکند. در مواردی که نمیتوان هزینههای کاربر را اخذ کرد: مالیاتهای محلی (برای مثال اموال و فروش) برای پرداخت زیرساختهایی که عمر کوتاهی دارند مناسب است. اما برای زیرساختهای بزرگ بادوام 30 یا 40 سال استفاده از انواع مالیاتها برای تامین مالی به سبب نیاز به افزایشهای سنگین مالیاتی در سالهای سرمایهگذاری و اجرای پروژهها، میسر نیست. مالیات تصرف ارزش زمین، ابزاری مالی است که در زمانی که زیرساختها سبب افزایش ارزش زمین میگردد مورد استفاده شهرداریها قرار میگیرد. هزینههای توسعه، هزینههایی است که از توسعه دهندگان برای کمک به پرداخت هزینه زیرساختهای مورد نیاز برای ارائه خدمات شهرداری به طرحهای توسعه جدید یا توسعه مجدد دریافت میشود. منطق اصلی برای اخذ هزینه از توسعه دهندگان این است که رشد باید هزینه خود را پرداخت کند و باری بر دوش مالیات دهندگان فعلی نباشد.
استقراض راهی مناسب برای پرداخت سرمایهگذاری در زیرساختهای با دوام بالا است. برای نمونه در مواردی که از مزایای سرمایهگذاری (به عنوان مثال، ساخت تصفیه خانه آب) در مدت زمان طولانی، مثلاً 25 سال برخوردار میشویم، تامین مالی حداقل بخشی از پروژه با استقراض، مشروط بر مطابقت جریان مزایا در طول زمان با جریان هزینهها، عاقلانه و کارآمد است.
مشارکتهای عمومی-خصوصی مشارکت بین یک ارگان دولتی و یک طرف بخش خصوصی است که تحت آن بخش خصوصی زیرساختها یا خدماتی را ارائه میدهد که به طور سنتی توسط بخش عمومی ارائه شده است. میزان موفقیت آمیز بودن چنین ترکیبی از تامین مالی بستگی زیادی به جزئیات نحوه تنظیم ترتیبات قراردادی و نحوه تقسیم ریسک دارد. مشارکت عمومی-خصوصی-مردمی(Public-private-people partnerships) شهروندان را نیز در طراحی و ارائه خدمات و زیرساختها مشارکت میدهد.
اثر اهرمی افزایش ارزش زمین
اثر اهرمی زمین عبارت است از نسبت ارزش زمین به کل ارزش ملک، افزایش سریع ارزش زمینهای شهری، به ویژه در کشورهای جنوب، باعث میشود مالیات بر دارایی و ارزش زمین، منابع درآمد بالقوه و جذابی برای شهرداریهای کلان شهرها مهیا کند.
مالیات بر دارایی
مالیات بر دارایی ستون فقرات مالی شهرداری در اکثر کشورها است. این مالیات با اتصال اثر تخلیه شده ناشی از خدمات عرضه شده شهری در ارزش داراییها به بهترین شکل از مزایای ایجاد شده محلی مالیاتستانی میکند. مالیات بر دارایی کمتر از سایر مالیاتها اثر تحریف کننده بر تصمیمگیری عامل اقتصادی دارد زیرا تاثیر مالیات دارایی بر تغییر محل اقامت کمتر از تأثیر مالیات درآمد بر تصمیمگیری برای کار و مالیات فروش بر الگوی مصرف است. درآمد مالیات بر دارایی ثابت و قابل پیش بینی است و سرانجام برخلاف مالیات بر درآمد، مالیات بر دارایی در مبدا کسر نمیشود و برخلاف مالیات بر فروش، با هر خرید روزانه مبلغ کمی بابت مالیات پرداخت نمیشود. در عوض، مالیات بر اموال به طور کلی و یکجا، مستقیماً توسط مالیات دهندگان پرداخت میشود تا خدمات شهری قابل مشاهده را تامین مالی کند. قابل مشاهده بودن خدمات عرضه شده ناشی از این نوع مالیات باعث میشود شهرداریها در قبال مالیات دهندگان پاسخگو باشند در عین حال افزایش یا اصلاح نرخ مالیات را نیز مشکل میکند.
مالیات بر دارایی در بسیاری از کشورها، از سه درصدِ تولید ناخالص داخلی فراتر نرفته است. از مهمترین دلایل سهم پایین این نوع از مالیات، ضعف مدیریت است. چرا که فرایند مالیات ستانی از اموال شامل؛ شناسایی و مدیریت اموال، ارزش گذاری، صدور صورتحساب و وصول مطالبات، اجرا خدمات قابل مشاهده متناسب با پرداختی مالیات دهندگان نیاز به منابع کافی(انسانی-مالی) و اراده سیاسی و مدیریت مناسب دارد. از این رو یکی از شاخصهای سنجش سطح مدیریت شهری سهم مالیات بر دارایی از کل منابع مورد نیاز اداره شهرها است. به طوری که در کشورهای جنوب، غالباً اطلاعات کمی در مورد مالکیت املاک یا ویژگیهای ملک موردنیاز برای برآورد پایه مالیاتی وجود دارد، به ویژه در کلانشهرهایی با شهرکهای غیررسمی بزرگ، جایی که ثبت املاک تقریباً وجود ندارد تعداد ارزش گذاران اندک است و اغلب از محاسبه ارزش املاک سالها میگذرد و ارزشگذاریها روزآمد نیست همچنین نرخهای پایین مالیات و روشهای نامناسب جمعآوری مطالبات به پایین بودن درآمدهای ناشی از مالیات بر اموال دامن زده است.
تصرف ارزش زمین
با ادامه شهرنشینی، انتظارات بر آن است که سرمایهگذاری عمومی همچنان افزایش یافته و سبب افزایش ارزش املاک گردد. به همین دلیل، تصرف ارزش زمین(Land Value Capture) به عنوان راهی برای تامین مالی پروژههای زیربنایی بزرگ در سراسر جهان، چه در شمال و چه در جنوب، رواج یافته است. ایده پشت سر این روش تامین مالی این است که بخش عمومی(شهرداری) بخشی یا همه افزایش به دست آمده در ارزش زمینهای خصوصی را که ناشی از دو منبعِ سرمایهگذاری عمومی در زیرساختها و تغییر مقررات منطقهبندی(zoning) است ضبط کند.
استقلال مالی شهرداریها و مالیات ترکیبی در کلانشهرها
استقلال مالی شهرداری به این معنی است که منابع لازم برای اداره شهر به درآمدهای خود شهر(مالیات و هزینههای کاربری) متکی است و در تصویب و اخذ مالیالتها از آزادی برخوردار است. همچنین سهم پرداختهای انتقالی دولت مرکزی از کل منابع، ناچیز و محدود به خدمات با اثر سرریز است. تجربیات جهانی نشان دهنده این است که مسئولیتپذیرترین و پاسخگوترین شهرداریها آنهاییاند که دارای استقلال مالی بیشتری هستند. استقلال مالی میتواند با فراهم آوردن توانایی رای دهندگان برای تصمیمگیری در مورد سطح مالیات و آگاهی بیشتر از نتایج خدمات عمومی، به کارایی بیشتر در بخش عمومی منجر شود.
با مالیات بر املاک و تصرف ارزش زمین، حتی اگر درآمد بیشتری حاصل شود، بعید به نظر میرسد که بتوان تامین مالی طیف وسیعی از خدمات و زیرساختهای مورد نیاز شهرنشینی را حاصل کرد. کلانشهرها نیازمند دسترسی به ترکیبی از مالیاتها هستند که دو ویژگی ثبات و کشش کافی نسبت به تغییرات بیرونی را داشته باشد تا بتوانند به تامین پایدار هزینه خدمات به سرعت در حال گسترش مورد نیاز مناطق شهری بپردازند.
مالیه شهری و حکمرانی کلانشهرها
خدماتی که دولتهای محلی (شهرداریها) در کلانشهرها ارائه میدهند و نحوه پرداخت هزینههای آنها با نحوه حکمرانی آنها پیوند ناگسستنی دارد. آنچه مورد نیاز است، ابتدا طراحی ساختار حکومتی کلان شهرها و دوم، ایجاد ساختار مالی مناسب است.برای موفقیت یک کلانشهر، هر بخش شهرداری باید بداند که وظایفش چیست و برای انجام این وظایف به قدرت و منابع مالی کافی تجهیز شود. تمرکززدایی هزینهها به ندرت با تمرکززدایی درآمدی تطبیق داده میشود و بسیاری از کلانشهرها منابع درآمدی کافی ندارند در نتیجه، آنها باید به پرداختهای انتقالی دولت تکیه کنند، که اغلب غیرقابل پیشبینی بوده و توانایی آنها را در برنامهریزی و کنترل سرنوشت خود را محدود میکند. بسیاری از منابع درآمدی مورد بحث در این یادداشت تنها زمانی کاربردی هستند که ساختار یکپارچه مناسب و منسجمی از حکمرانی در کلانشهرها مستقر باشد. جایی که مدیریت شهری از نظر حقوقی تکه تکه شده و هیچ ساختار مدیریت یکپارچه شهری ندارد، مالیات بر املاک و هزینههای کاربری عموماً تنها درآمدهای ممکن و قابل سیاستگذاری است.
پیشنهادها
برای پیشرفت توانایی شهرداریها در ارائه خدمات و سرمایهگذای در زیرساختها توصیههای زیر پیشنهاد میشوند:نقطه شروع برای تامین منابع مالی کلانشهرها داشتن چارچوب مناسب اداره کلان شهرها و تدوین مدلی برای ارائه خدمات کارآمد و هماهنگ در مرزهای شهرداری و تسهیم عادلانه بودجه است. تدوین مدل دقیق بستگی به بافت محلی و ملی دارد. ترسیم دقیق عملکرد و آشکارسازی تناسب و رابطه میان درآمدها با مسئولیتهای هزینه و بهینهسازی ترکیب سبد درآمدی شامل هزینههای کاربری، مالیات و پرداختهای انتقالی دولت در مدیریت هزینهها و افزایش درآمدهای پایدار اهمیت فراوان دارد. افزایش آزادی مالی مدیریت شهری و انتقال حق قانونگذاری در مورد نرخهای مالیاتی و هزینه کاربری به شهرداریها دستکم در مورد خدماتی با ایجاد مزایای محدود به مرزهای جغرافیایی شهر سبب افزایش مسئولیتپذیری و پاسخگویی شده درنتیجه به ارتقاء کارایی و اثربخشی میانجامد. دولتهای محلی باید از افزایش ارزش زمین ناشی از شهرنشینی برای پرداخت زیرساختهای مورد نیاز استفاده کنند. این بدان معناست که درآمد حاصل از مالیات بر دارایی (به ویژه در کشورهای جنوب، که درآمدهای مالیات بر دارایی کم است) افزایش یابد، همچنین استفاده از سایر ابزارهای مالی که از افزایش ارزش زمین، ناشی از سرمایهگذاریهای عمومی یا تغییر مقررات مربوط به کاربری زمین حاصل میشود، مالیاتهای متناسبی اخذ کند. کمک و اجازه دولت مرکزی برای دسترسی به بازارهای سرمایه، کمک معناداری در افزایش توان و ارتقاء شفافیت مالی شهرداریها دارد.
پیشنهاد سردبیر
مسافران قطار مرگ
مطالب مرتبط
بارش برف و باران امروز ادامه دارد
۲۲ استان کشور تا پایان هفته بارش برف و باران سنگین را تجربه میکنند
انسداد راه دسترسی ۱۶۰ روستای لرستان
گزارش «پیام ما» از نشست بررسی کاربرد فناوریهای نوین در صنایع خلاق
اکوسیستم استارتاپی عامل آشتی کسبوکاری مردم و نوآوران
گروهی از زنان مکزیک جان خود را برای رساندن غذا به مهاجران به خطر میاندازند
مسافران قطار مرگ
دود نیشکرهای سوخته هوای خوزستان را آلوده کرد
چتر سیاه بر آسمان اهواز
کشمکش بین ارگانهای دولتی و تولیدکنندگان کمبود شیرخشک را تشدید کرد
مداخلهٔ بینتیجهٔ دولت در بازار شیرخشک
وزیر نیرو و رئیس سازمان حفاظت محیط زیست با معاون رئیسالوزرای طالبان دیدار کردند
موضعگیری دوگانه دربارهٔ حقابهٔ هیرمند
فعالان جهانی هشدار میدهند
میراث «غزه» زیر بمباران
پیگیری برای ثبت یک میراث ناملموس ادامه دارد
فصل انارچینی
بیماران «آتروفی عضلانی نخاعی» معطل پاسکاری وزارت بهداشت برای تدوین پروتکلهای توزیع دارو هستند
توزیع قطرهچکانی داروهای بیماران SMA
نظر کاربران
نظری برای این پست ثبت نشده است.
تبلیغات
وب گردی
- 8 نمایندگی تعمیر پکیج ایران رادیاتور در تهران + اطلاعات تماس
- اسپیکر بلوتوثی ارزان و باکیفیت: کدام مدلها را بخریم
- کیفیت و زیبایی را با خدمات دندانپزشکی دکترتو کلینیک تجربه کنید
- علائم دندان آسیاب درآوردن کودکان چیست؟ 5 علائم + راه تسکین
- اجاق گازهای ﺧﺎﻧﮕﯽ بدون ترموکوپل توقیف و جمعآوری میشود
- معرفی تورهای خارجی ارزان
- آلبوم جدید مُجال ظرفیت جدی و جدیدی از موسیقی را فریاد میزند!
- آیا مشاوره حقوقی تلفنی کاربردی است؟
- برونشیت کودکان چیست و چه علائمی دارد؟
- برگزیدگان اجلاس توسعه نرمافزار ایران (۲۰۲۴) معرفی شدند بیشتر
بیشترین نظر کاربران
معمای ریاست محیط زیست در کابینه رئیسی
بیشترین بازنشر
ستاندن حیات از غزه
پربازدیدها
1
به نام حیوانات به کام باغوحشداران
2
«بمو» را تکهتکه کردند
3
سوداگران گنج پل تاریخی ۳۰۰ ساله در بابل را تخریب کردند
4
محیطبانها با رد زنی چرخهای موتورسیکلت به شکارچیان رسیدند
5
کبوتر نماد مناسبی برای صلح است؟
دیدگاهتان را بنویسید