اصلاح مالیه شهرداری‌­ها چگونه محقق می‌شود؟پیوند خدمات عمومی با تأمین مالی در شهرداری ها

سه شنبه 11 آبان 1400

فرصت‌­های اقتصادی ناشی از شتاب شهرنشینی در سراسر جهان، بیش از نیمی از جمعیت کره زمین(پیش‌بینی‌­ها نشان­گر افزایش به دو سوم تا سال 2060 است) را به سکونت در مناطق شهری کشانده است، حدود 41 درصد از جمعیت شهری(1.6میلیارد نفر) در حومه شهرها زندگی می‌­کنند و انتظار بر آن است که تا سال 2030، 600 میلیون نفر بر آن­ها اضافه شود. در واقع بهبود و توسعه حمل‌­ونقل عمومی در 20 سال اخیر سبب شده، دسترسی به فرصت‌­های شغلی و خدمات تفریحی، فرهنگی و موارد دیگر از راه­‌هایی دورتر نیز امکان پذیر باشد. پیامد آن بروز و تشدید چالش‌­هایی چون افزایش آلودگی، ترافیک، وخامت زیرساخت‌­ها(نرخ‌­های بالای استهلاک)، افزایش خشونت و جنایت، مسکن نامناسب، افزایش فقر و زاغه­‌های شهری و افزایش نابرابری درآمد شده است.

شهرداری­‌ها تحت فشار هستند تا خدمات «سخت» مانند آب و فاضلاب، ترانزیت و جاده­‌ها و همچنین «خدمات نرم» مانند خدمات اجتماعی، آموزش و بهداشت را تولید، حفظ و نگهداری کنند. هم­چنین باید خدماتی را ارائه دهند که کیفیت زندگی شهری را افزایش دهد، مانند پارک­‌ها و امکانات تفریحی و فرهنگی و… خدمات بیان شده می‌­بایست همواره دو ویژگی فراگیری و پایداری را به همراه داشته باشند. نتیجه این­که شهرداری‌­ها نه تنها با پرسش چگونگی انجام، بلکه با چالشِ یافتن راه­‌هایی برای پرداخت هزینه­‌ها آن­ها مواجه هستند.
چه‌کسی باید هزینه خدمات و زیرساخت­‌های مناطق شهری را بپردازد؟ کاربرانی که بطور مستقیم از خدمات بهره‌­مند می­‌شوند؟ یا مالیات‌دهندگان ساکن در کلان شهرها؟ در مورد اخیر، چگونه باید مالیات‌­ها را با توجه به تفاوت‌­های موجود در قلمرو و رفت و آمد روزانه جمعیت کلان شهرها محاسبه کرد؟ و اگر درآمد از لایه­‌های بالای دولت (به‌عنوان مثال منطقه‌­ای و ملی) و وام به بودجه اضافه شود، چگونه می‌­توان از توزیع عادلانه منابع اطمینان حاصل کرد؟
این یادداشت با‌توجه به تجربیات جهانی، پاسخِ سوالات مطرح شده را روشن و تلاش می‌­کند ابعاد یک ساختار مالی مناسب برای شهرداری‌­ها را ترسیم کند.
پرداخت هزینه خدمات شهری و زیرساخت­ها در کلان­شهرها
بارزترین ویژگی کلان­شهرها، انبوه جمعیت آن‌هاست که از نظر اجتماعی و اقتصادی بسیار متمرکز و ناهمگن­ و بیشتر شامل نسبت‌­های بالایی از مهاجران است. کلان­شهرها مولدین مهمی برای اشتغال، ثروت و رشد بهره‌وری و اغلب موتورهای اصلی رشد اقتصادی کشور خود هستند. به‌عنوان مثال، 300 کلان­شهر بزرگ در جهان در مجموع نیمی از تولید جهانی را پوشش می‌­دهند. بیشتر نوآوری‌‌ها در شهرهای بزرگ و کلان­شهرها اتفاق می‌‌افتد، جایی که مردم می‌­توانند از مزایای مجاورت نزدیک خود، که اغلب به عنوان «اقتصاد تجمعی» نامیده می‌­شود، استفاده کنند. آثار همه این عوامل در اندازه و پیچیدگی امور مالی کلان‌شهرها تخلیه می‌­گردد.
چه کسی باید هزینه خدمات را پرداخت کند؟
نحوه تامین مالی شهرداری­‌ها برای پرداخت هزینه­ خدمات، می‌بایست هم‌بستگی معناداری با خدمات ارائه شده، و خدمات قابل ارائه هم­بستگی معناداری با شرح مسئولیت پیش‌­بینی شده در قانون وظایف شهرداری‌­ها داشته باشد. به این ترتیب بدیهی است شرح وظایف افزون­تر، به هزینه‌های سنگین‌تر می­انجامد و تامین مالی هزینه­‌های سنگین­‌تر نیازمند واگذاری بیشتر اقتدار و توانایی مالیات‌ستانی به شهرداری از دولت مرکزی است. این امر در تمام شهرهای توسعه‌یافته جهان جاری است.
شهرداری‌­ها در بیشتر کشورهای جهان مسئول ارائه خدماتی شامل آتش‌نشانی و پلیس، آب، فاضلاب و جمع آوری زباله‌‌ها، جاده­‌های درون شهری و حمل‌­ونقل عمومی، خدمات بهداشتی و اجتماعی هستند. از دیدگاه نظری و تجربی اگر دولت‌­ها بخواهند از منابع خود به بهترین نحو(حداکثرسازی کارایی و اثربخشی) برای برآوردن ترجیحات رأی‌دهندگان خود استفاده کنند، باید پیوند مناسبی بین تصمیمات مربوط به هزینه و درآمد وجود داشته باشد. تنها راه برای طراحی یک سیستم درآمد محلی مناسب این است که ابتدا تصمیم بگیرید که چه خدماتی باید به صورت محلی(در سطح شهرداری­‌ها) ارائه شود و سپس سیستم درآمد محلی (ترکیبی از هزینه­‌های کاربر، مالیات و کمک دولت) را برای پرداخت متناسب با ماهیت هر کدام از خدمات تعیین کنید. هر میزان خدمات ارائه شده برای گروه­‌های مشخصی چون افراد، شرکت‌­ها، محله­‌ها و گروه­‌های ذینفع بهتر اختصاصی‌سازی شود، تامین مالی آسان­تر و بهره­‌وری ارائه خدمات افزون­تر می‌شود.
در پاسخ به پرسشِ چه‌کسی باید هزینه خدمات را پرداخت کند؟ ابزارهای تامین مالی مناسب برای پرداخت هزینه خدمات مختلف را نشان می‌­دهد. برای خدمات با ویژگی‌­های «کالای خصوصی»، که در آن امکان تشخیص ذی­نفعان و حذف «سواری مجانی» (مانند آب، فاضلاب، جمع آوری و دفع زباله‌های جامد، حمل و نقل عمومی و پارکینگ)، هزینه­‌های کاربر(User fees) کارآمد و عادلانه است. به‌طور کلی شهرها باید هزینه­‌های کاربر را در هر جایی که بین هزینه مصرف شده و مزایای دریافتی ارتباط روشنی وجود داشته باشد، اتخاذ کنند. هنگامی که این پیوند برقرار است، کاربر می‌‌تواند مقدار کالایی/خدماتی را که می‌‌خواهد مصرف کند انتخاب کند و شهرداری­‌ها می‌­دانند چقدر باید تولید کنند.
خدمات با ویژگی‌­های «خیر عمومی» باعث ایجاد مزایای جمعی می‌‌شود که همه ساکنان از آن برخوردارند ویژگی روشن آن­ها عدم توانایی در اختصاصی‌سازی به افراد ذی‌نفع است.(دست­کم با سطح تکنولوژی و نوآوری امروز) بنابراین نوعی از مالیات بر اساس مزایای محلی، مانند مالیات بر دارایی، گزینه مناسبی برای تامین مالی ارائه این خدمات است. مالیات بر فروش نیز می‌­تواند برای پرداخت هزینه خدمات با ویژگی‌­های خیر عمومی مورد استفاده قرار گیرد و به ویژه هنگامی جذاب است که تعداد قابل توجهی از مسافران و بازدیدکنندگان از مناطق همجوار برای کار، خرید یا لذت بردن از امکانات فرهنگی یا تفریحی از شهر دیدن می‌­کنند. خدماتی که با هدف بازتوزیع درآمد و کاهش شکاف برخورداری عرضه می‌­شوند،(مانند کمک‌های اجتماعی و مسکن اجتماعی) بهتر است از درآمدهای مالیات بر درآمد تامین گردد. زیرا مالیات بر درآمد پیشرفته‌­ترین ابزار سیاست­گذاری برای بازتوزیع درآمد و کاهش شکاف برخورداری است.
مزایا (یا هزینه) برخی خدمات ممکن است از مرزهای کلان شهرها فراتر رود، اما ارائه آن در سطح کلان شهرها ضروری و مطلوب است و نمی­توان از آن چشم‌پوشی کرد به عنوان مثال، جاده­‌ای که در حوزه یک شهر احداث شده است ممکن است توسط ساکنان شهرهای اطراف بدون هیچ گونه هزینه‌­ای مورد استفاده قرار بگیرد نتیجه این­که انگیزه­‌ی کمی برای تخصیص منابع برای عرضه آن وجود دارد چرا که شهرداری تلاش می‌­کند هزینه‌‌های خود را به خدماتی تخصیص دهد که تمام مزایای آن در حوزه جغرافیایی خودش جذب شود، یکی از راه­‌های ایجاد انگیزه در شهرداری برای اختصاص منابع بیشتر به خدمات دارای مزایای سرریز، پرداخت‌­های انتقالی از دولت استانی یا ملی است.
چه کسی باید هزینه زیرساخت‌ها را پرداخت کند؟
ابزارهای مختلف مالی نشان می‌‌دهد که برای تامین مالی انواع مختلفی از زیرساخت­‌ها مناسب است. هزینه‌‌های کاربر نقش مهمی در تامین مالی زیرساخت‌­هایی با قابلیت تمیز ذی‌نفعان ایفا می­‌کند. در مواردی که نمی­توان هزینه­‌های کاربر را اخذ کرد: مالیات‌‌های محلی (برای مثال اموال و فروش) برای پرداخت زیرساخت‌­هایی که عمر کوتاهی دارند مناسب است. اما برای زیرساخت‌‌های بزرگ بادوام 30 یا 40 سال استفاده از انواع مالیات‌ها برای تامین مالی به سبب نیاز به افزایش‌‌های سنگین مالیاتی در سال‌های سرمایه‌‌گذاری و اجرای پروژه‌‌ها، میسر نیست. مالیات تصرف ارزش زمین، ابزاری مالی است که در زمانی که زیرساخت‌‌ها سبب افزایش ارزش زمین می‌­گردد مورد استفاده شهرداری­‌ها قرار می‌­گیرد. هزینه­‌‌های توسعه، هزینه­‌هایی است که از توسعه دهندگان برای کمک به پرداخت هزینه زیرساخت­‌های مورد نیاز برای ارائه خدمات شهرداری به طرح­‌های توسعه­ جدید یا توسعه مجدد دریافت می‌­شود. منطق اصلی برای اخذ هزینه از توسعه دهندگان این است که رشد باید هزینه خود را پرداخت کند و باری بر دوش مالیات دهندگان فعلی نباشد.
استقراض راهی مناسب برای پرداخت سرمایه­‌گذاری در زیرساخت‌­های با دوام بالا است. برای نمونه در مواردی که از مزایای سرمایه‌­گذاری (به عنوان مثال، ساخت تصفیه خانه آب) در مدت زمان طولانی، مثلاً 25 سال برخوردار می‌­شویم، تامین مالی حداقل بخشی از پروژه با استقراض، مشروط بر مطابقت جریان مزایا در طول زمان با جریان هزینه­‌ها، عاقلانه و کارآمد است.
مشارکت‌­های عمومی-خصوصی مشارکت­ بین یک ارگان دولتی و یک طرف بخش خصوصی است که تحت آن بخش خصوصی زیرساخت‌­ها یا خدماتی را ارائه می‌­دهد که به طور سنتی توسط بخش عمومی ارائه شده است. میزان موفقیت آمیز بودن چنین ترکیبی از تامین مالی بستگی زیادی به جزئیات نحوه تنظیم ترتیبات قراردادی و نحوه تقسیم ریسک دارد. مشارکت عمومی-خصوصی-مردمی(Public-private-people partnerships) شهروندان را نیز در طراحی و ارائه خدمات و زیرساخت­‌ها مشارکت می‌­دهد.
اثر اهرمی افزایش ارزش زمین
اثر اهرمی زمین عبارت است از نسبت ارزش زمین به کل ارزش ملک، افزایش سریع ارزش­ زمین‌­های شهری، به ویژه در کشورهای جنوب، باعث می‌‌شود مالیات بر دارایی و ارزش زمین، منابع درآمد بالقوه­ و جذابی برای شهرداری­‌های کلان شهرها مهیا کند.
مالیات بر دارایی
مالیات بر دارایی ستون فقرات مالی شهرداری در اکثر کشورها است. این مالیات با اتصال اثر تخلیه شده ناشی از خدمات عرضه شده شهری در ارزش دارایی‌­ها به بهترین شکل از مزایای ایجاد شده محلی مالیات‌ستانی می‌­کند. مالیات بر دارایی کمتر از سایر مالیات­ها اثر تحریف کننده بر تصمیم‌­گیری عامل اقتصادی دارد زیرا تاثیر مالیات دارایی بر تغییر محل اقامت کمتر از تأثیر مالیات درآمد بر تصمیم‌­گیری برای کار و مالیات فروش بر الگوی مصرف است. درآمد مالیات بر دارایی ثابت و قابل پیش بینی است و سرانجام برخلاف مالیات بر درآمد، مالیات بر دارایی در مبدا کسر نمی‌­شود و برخلاف مالیات بر فروش، با هر خرید روزانه مبلغ کمی بابت مالیات پرداخت نمی‌­شود. در عوض، مالیات بر اموال به طور کلی و یکجا، مستقیماً توسط مالیات دهندگان پرداخت می‌­شود تا خدمات شهری قابل مشاهده را تامین مالی کند. قابل مشاهده بودن خدمات عرضه شده ناشی از این نوع مالیات باعث می‌‌شود شهرداری‌­ها در قبال مالیات دهندگان پاسخگو باشند در عین حال افزایش یا اصلاح نرخ مالیات را نیز مشکل می‌­کند.
مالیات بر دارایی در بسیاری از کشورها، از سه درصدِ تولید ناخالص داخلی فراتر نرفته است. از مهم­ترین دلایل سهم پایین این نوع از مالیات، ضعف مدیریت است. چرا که فرایند مالیات ستانی از اموال شامل؛ شناسایی و مدیریت اموال، ارزش گذاری، صدور صورتحساب و وصول مطالبات، اجرا خدمات قابل مشاهده متناسب با پرداختی مالیات دهندگان نیاز به منابع کافی(انسانی-مالی) و اراده سیاسی و مدیریت مناسب دارد. از این رو یکی از شاخص‌­های سنجش سطح مدیریت شهری سهم مالیات بر دارایی از کل منابع مورد نیاز اداره شهرها است. به طوری که در کشورهای جنوب، غالباً اطلاعات کمی در مورد مالکیت املاک یا ویژگی­‌های ملک مورد‌نیاز برای برآورد پایه مالیاتی وجود دارد، به ویژه در کلان‌شهرهایی با شهرک‌­های غیررسمی بزرگ، جایی که ثبت املاک تقریباً وجود ندارد تعداد ارزش گذاران اندک است و اغلب از محاسبه ارزش املاک سال‌­ها می‌­گذرد و ارزش­گذاری‌­ها روزآمد نیست هم‌چنین نرخ‌­های پایین مالیات و روش‌های نامناسب جمع‌‌­آوری مطالبات به پایین بودن درآمدهای ناشی از مالیات بر اموال دامن زده است.
تصرف ارزش زمین
با ادامه شهرنشینی، انتظارات بر آن است که سرمایه‌­گذاری عمومی هم­چنان افزایش یافته و سبب افزایش ارزش املاک گردد. به همین دلیل، تصرف ارزش زمین(Land Value Capture) به عنوان راهی برای تامین مالی پروژه­‌های زیربنایی بزرگ در سراسر جهان، چه در شمال و چه در جنوب، رواج یافته است. ایده پشت سر این روش تامین مالی این است که بخش عمومی(شهرداری) بخشی یا همه افزایش به دست آمده در ارزش زمین­های خصوصی را که ناشی از دو منبعِ سرمایه‌­گذاری عمومی در زیرساخت‌­ها و تغییر مقررات منطقه‌‌بندی(zoning) است ضبط کند.
استقلال مالی شهرداری‌­ها و مالیات ترکیبی در کلان­شهرها
استقلال مالی شهرداری به این معنی است که منابع لازم برای اداره شهر به درآمدهای خود شهر(مالیات و هزینه‌‌های کاربری) متکی است و در تصویب و اخذ مالیالت‌‌ها از آزادی برخوردار است. هم­چنین سهم پرداخت‌‌های انتقالی دولت مرکزی از کل منابع، ناچیز و محدود به خدمات با اثر سرریز است. تجربیات جهانی نشان دهنده این است که مسئولیت‌پذیرترین و پاسخ­گوترین شهرداری‌­ها آنهایی‌اند که دارای استقلال مالی بیشتری هستند. استقلال مالی می‌­تواند با فراهم آوردن توانایی رای دهندگان برای تصمیم‌­گیری در مورد سطح مالیات و آگاهی بیشتر از نتایج خدمات عمومی، به کارایی بیشتر در بخش عمومی منجر شود.
با مالیات بر املاک و تصرف ارزش زمین، حتی اگر درآمد بیشتری حاصل شود، بعید به نظر می‌­رسد که بتوان تامین مالی طیف وسیعی از خدمات و زیرساخت‌‌های مورد نیاز شهرنشینی را حاصل کرد. کلان‌شهرها نیازمند دسترسی به ترکیبی از مالیات‌­ها هستند که دو ویژگی ثبات و کشش کافی نسبت به تغییرات بیرونی را داشته باشد تا بتوانند به تامین پایدار هزینه خدمات به سرعت در حال گسترش مورد نیاز مناطق شهری بپردازند.
مالیه شهری و حکمرانی کلان‌شهرها
خدماتی که دولت‌­های محلی (شهرداری‌­ها) در کلان­شهرها ارائه ‌می‌دهند و نحوه پرداخت هزینه­‌های آن­ها با نحوه حکمرانی آن­ها پیوند ناگسستنی دارد. آنچه مورد نیاز است، ابتدا طراحی ساختار حکومتی کلان شهرها و دوم، ایجاد ساختار مالی مناسب است.برای موفقیت یک کلانشهر، هر بخش شهرداری باید بداند که وظایفش چیست و برای انجام این وظایف به قدرت و منابع مالی کافی تجهیز شود. تمرکززدایی هزینه‌­ها به ندرت با تمرکززدایی درآمدی تطبیق داده می‌­شود و بسیاری از کلان‌شهرها منابع درآمدی کافی ندارند در نتیجه، آن­ها باید به پرداخت‌­های انتقالی دولت تکیه کنند، که اغلب غیرقابل پیش‌بینی بوده و توانایی آن­ها را در برنامه‌‌ریزی و کنترل سرنوشت خود را محدود می­‌کند. بسیاری از منابع درآمدی مورد بحث در این یادداشت تنها زمانی کاربردی هستند که ساختار یک­پارچه مناسب و منسجمی از حکمرانی در کلان­شهرها مستقر باشد. جایی که مدیریت شهری از نظر حقوقی تکه تکه شده و هیچ ساختار مدیریت یک­پارچه شهری ندارد، مالیات بر املاک و هزینه­‌های کاربری عموماً تنها درآمدهای ممکن و قابل سیاست­گذاری است.
پیشنهادها
برای پیشرفت توانایی شهرداری‌‌ها در ارائه خدمات و سرمایه‌­گذای در زیرساخت­‌ها توصیه­‌های زیر پیشنهاد می‌­شوند:نقطه شروع برای تامین منابع مالی کلان­شهرها داشتن چارچوب مناسب اداره کلان شهرها و تدوین مدلی برای ارائه خدمات کارآمد و هماهنگ در مرزهای شهرداری و تسهیم عادلانه بودجه است. تدوین مدل دقیق بستگی به بافت محلی و ملی دارد. ترسیم دقیق عملکرد و آشکارسازی تناسب و رابطه میان درآمدها با مسئولیت‌­های هزینه‌­ و بهینه‌­سازی ترکیب سبد درآمدی شامل هزینه­‌های کاربری، مالیات و پرداخت­‌های انتقالی دولت در مدیریت هزینه‌‌ها و افزایش درآمدهای پایدار اهمیت فراوان دارد. افزایش آزادی مالی مدیریت شهری و انتقال حق قانون­‌گذاری در مورد نرخ­‌های مالیاتی و هزینه کاربری به شهرداری‌ها دست‌­کم در مورد خدماتی با ایجاد مزایای محدود به مرزهای جغرافیایی شهر سبب افزایش مسئولیت‌پذیری و پاسخ­گویی شده درنتیجه به ارتقاء کارایی و اثربخشی می‌­انجامد. دولت­‌های محلی باید از افزایش ارزش زمین ناشی از شهرنشینی برای پرداخت زیرساخت‌‌های مورد نیاز استفاده کنند. این بدان معناست که درآمد حاصل از مالیات بر دارایی (به ویژه در کشورهای جنوب، که درآمدهای مالیات بر دارایی کم است) افزایش یابد، هم­چنین استفاده از سایر ابزارهای مالی که از افزایش ارزش زمین، ناشی از سرمایه­‌گذاری­‌های عمومی یا تغییر مقررات مربوط به کاربری زمین حاصل می‌­شود، مالیات‌­های متناسبی اخذ ­کند. کمک و اجازه دولت مرکزی برای دسترسی به بازارهای سرمایه، کمک معناداری در افزایش توان و ارتقاء شفافیت مالی شهرداری­‌ها دارد.

ارسال پاسخ

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.