شوراها در سال 1377 با شور و شوق زیادی و بدنبال انتخاباتی سراسری در شهرها و روستاها تاسیس شدند. اعضای نسل اول شوراها سوار بر موج خوش‌بینی ناشی از دوم خرداد بودند و امید داشتند که این نهاد تازه تاسیس، انبوهی از مشکلات توسعه محلی را به‌ویژه در شهرهای بزرگ با سرپنجه تدبیر و مشارکت ورزی خود در زمانی کوتاه حل و فصل کند. اما خیلی زود با آشکار شدن مشکلات شورای اسلامی شهر تهران که از قضا با رای بالایی هم اعضای آن انتخاب شده بودند، شعله امید به شوراها فروکش کرد و جریان سیاسی رقیب این مساله را پاس گل دلچسبی دید و به خوبی از آن در انتخابات یخ زده دوره دوم شوراها استفاده کرد و از نردبان قدرت شهر و کشور بالا رفت.

داده‌های نظرسنجی‌ها و پیمایش‌های مختلف هم نشان می‌دهد که سهم شوراها از سبد اعتماد عمومی مردم اندک است و در ردیف‌های انتهایی جدول قرار دارد. مقامات اجرایی کهنه کار هم از اول به چشم خوش بینی به این نهاد انتخابی محلی نگاه نمی‌کردند و با توجه به ترکیب افرادی که عضو آن می‌شدند و انگیزه‌هایی که به دنبال آن بودند، شوراها را باری اضافه بر دستگاه اجرایی کشور به حساب می‌آوردند. اکنون باید دید چرا چنین شد؟ نهادی که در سایر کشورهای توسعه یافته دنیا نقش مهمی در ارتقای کیفیت زندگی مدنی، شناسایی نیازها و مطالبات محلی دارد و در عمل امکان مشارکت مردم عادی را در اداره شهرها و روستاهای خود تا حد قابل قبولی فراهم کرده، در کشور ما ناتوان از برآورده کردن انتظارات از خود بوده است؟
به نظر می‌رسد توفیق در عملکرد شوراها زمانی امکان‌پذیر است که پیش شرط‌های زیر تامین شده باشد و بدون آن‌ها نباید انتظار معجزه و عمل خارق‌العاده از شوراها داشت. یکی از آن‌ها توانمندی اجتماعات محلی است. مردمی بدون شبکه روابط، اعتماد و سازوکارهای همکاری برای امور عمومی نمی‌توانند دستور کارهای عمومی را تدوین و به دنبال تحقق آن باشند. حقوق شهروندی هم بخشی دیگری از مساله است. بدون وجود متون حقوقی دقیق، روشن، شفاف و با ضمانت اجرا که در آن حق مردم نسبت به سکونتگاه اعم از شهر و روستا تبیین شده باشد، کنش‌گری در عرصه شهر و روستا این استعداد را دارد که خیلی زود از سوی مخالفان و فرصت طلبان انواع انگ‌های سیاسی و پر‌ریسک را خورده و آن چنان هزینه فعالیت برای بهبود امور عمومی افزایش یابد که کمتر کسی حاضر شود پا به این عرصه‌ها بگذارد. بخشی از سردرگریبانی و بی‌اعتنایی آدم‌های آگاه اما ترس خورده از فعالیت‌های عمومی به این سبب است. وجود حقوق و آزادی‌های مدنی هم لازم است. یکی از آن‌ها حق اعتراض است. در وضعیتی که هر مخالفت جزئی مردم عادی با تصمیمات اداری می‌تواند رنگ و بوی سیاسی و جناحی بگیرد زمین فراخ و آزادی برای فعالیت‌های مدنی وجود ندارد و بدون این فعالیت‌ها بخش عمده‌ای از اهداف و وظایف شوراها بی‌معنا و بی‌محتوا می‌شود. شهروندی را متشکل از سه بعد دانسته‌اند. یکی از آن‌ها «مدنی» است یعنی حقی که اعضای جامعه در خصوص آزادی‌های مدنی از جمله اعتراض و برپا کردن گردهمایی در خصوص موضوعات عمومی دارند. دوم «اجتماعی» یعنی برخورداری آدم‌ها از رفاه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که در جای خود از شروط مهم داشتن وقت و بنیه کافی برای فعالیت‌های مدنی داوطلبانه است. آخرین بعد هم «سیاسی» است که به حق مشارکت سیاسی افراد اشاره دارد. توجه یکسان به این سه بعد در سطح کلان سیاست، اقتصاد و اجتماع جوامع و فراهم کردن زمینه‌های تحقق آن، بستر لازم را برای فعالیت‌های مدنی و شورایی فراهم می‌کند.
نگاهی به تاریخ ایران نشان می‌دهد که حقوق محلی از جمله حق انتخاب کردن و انتخاب شدن برای تشکیل شورای محلی همواره پس از خیزش‌های ضد‌استبدادی طرح شده است. برای مثال قانون بلدیه و رکن انجمن بلدیه آن محصول انقلاب مشروطه است یا اهمیت شوراها و اختصاص یک فصل از قانون اساسی به آن‌ها پس از سرنگونی رژیم پهلوی اتفاق افتاده و امید می‌رفته که با شکل گیری هرم شورایی در کشور به‌ویژه شورای عالی استان‌ها مشکل نابرابری منطقه‌ای و سهم نامتقارن مناطق از بودجه و امکانات کشور حل‌و فصل شود. اما به نظر می‌رسد این‌ها آرمان‌هایی بوده‌اند که در روی کاغذ جلوه‌گری می‌کرده‌اند و برای فراهم کردن زمینه فعالیت آن‌ها با توجه به پیش شرط‌های پیش گفته فعالیت‌های چندانی صورت نگرفته است.
جامعه ما پس از تجربه سه مدل انجمن بلدیه، انجمن شهر و شورای اسلامی شهر اکنون صاحب این فراست شده است که درباره مساله کارآمدی شوراها به چاره‌جویی بپردازد زیرا ناکارآمدی این نهادها در نهایت حاصلی جز دلسردی مردم از زندگی مدنی ندارد و در بهترین حالت شوراها به نردبان‌های قدرت برای جاه‌طلبان تازه کار و خوابگاه‌های اداری برای بازنشستگان سیاسی می‌شوند.