در اقتصاد ایران، کمتر کالایی را می‌توان یافت که تا این اندازه در نقطه تلاقی اقتصاد، سیاست و جامعه قرار گرفته باشد. بنزین در ظاهر یک کالای مصرفی است؛ اما در واقع، قیمت آن با هزینه حمل‌ونقل، قیمت کالاها، تورم، بودجه دولت، قاچاق سوخت، الگوی مصرف انرژی، رفاه خانوار و حتی مناسبات اجتماعی پیوند خورده است. از همین رو، هر بار که دولت‌ها به سراغ اصلاح قیمت بنزین رفته‌اند، در حقیقت با مسئله‌ای صرفاً اقتصادی مواجه نبوده‌اند؛ بلکه در حال مداخله در یکی از حساس‌ترین عرصه‌های رابطه دولت و جامعه بوده‌اند.

از نخستین سال‌های پس از انقلاب تا امروز، دولت‌های مختلف راه‌های متفاوتی برای مواجهه با این مسئله آزموده‌اند؛ از افزایش تدریجی قیمت در دهه ۱۳۷۰ گرفته تا سهمیه‌بندی در سال ۱۳۸۶، اجرای هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، تک‌نرخی‌شدن بنزین در سال ۱۳۹۴ و افزایش ناگهانی قیمت در آبان ۱۳۹۸. هریک از این سیاست‌ها در زمان خود با استدلال‌هایی اقتصادی همراه بوده است؛ کاهش مصرف، جلوگیری از قاچاق، کاهش بار مالی یارانه‌ها، اصلاح الگوی مصرف یا حمایت از عدالت اجتماعی. بااین‌حال، هیچ‌کدام نتوانسته‌اند مسئله قیمت و مصرف بنزین را برای همیشه حل کنند. پرسش اساسی اینجاست: آیا مشکل از قیمت بنزین بوده است یا از شیوه حکمرانی بر قیمت بنزین؟ این پرسش شاید کلید فهم چهار دهه سیاست‌گذاری انرژی در ایران باشد.

بنزین ارزان؛ یارانه‌ای برای همه یا بیشتر برای برخی؟

یکی از مهم‌ترین مباحث در اقتصاد بنزین، مسئله یارانه پنهان است. قیمت پایین سوخت در ایران، اگرچه در نگاه نخست سیاستی حمایتی به نظر می‌رسد، اما در عمل لزوماً به‌معنای توزیع عادلانه منابع عمومی نیست.

خانواری که خودروی شخصی ندارد، تقریباً بهره مستقیمی از یارانه بنزین نمی‌برد؛ در مقابل، خانواری که چند خودرو دارد یا مصرف سوخت بالاتری دارد، سهم بیشتری از این یارانه دریافت می‌کند. بنابراین، سیاستی که با عنوان حمایت از «مردم» توجیه می‌شود، می‌تواند در عمل منابع عمومی را به‌شکلی نامتوازن توزیع کند.

از سوی دیگر، بنزین ارزان انگیزه مصرف را افزایش می‌دهد. هنگامی که قیمت یک کالا به‌شکل محسوسی از هزینه واقعی تولید یا ارزش جایگزینی آن پایین‌تر باشد، مصرف‌کننده انگیزه کمتری برای صرفه‌جویی دارد. این مسئله در مورد ایران که سال‌ها با شدت بالای مصرف انرژی مواجه بوده، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.

اما همین‌جا نخستین تناقض سیاست بنزین شکل می‌گیرد: قیمت پایین از یک سو برای حفظ قدرت خرید مردم جذاب است و از سوی دیگر، خود می‌تواند به مصرف بیش از اندازه، قاچاق و اتلاف منابع منجر شود. به همین دلیل، تقریباً همه دولت‌ها دیر یا زود با ضرورت اصلاح قیمت مواجه شده‌اند.

دهه ۱۳۷۰؛ اصلاح تدریجی به‌جای شوک

در دهه ۱۳۷۰، سیاست افزایش تدریجی قیمت حامل‌های انرژی یکی از نخستین تلاش‌های جدی برای نزدیک کردن قیمت‌های داخلی به واقعیت اقتصادی بود. قیمت بنزین در چند مرحله افزایش یافت و دولت تلاش کرد از ایجاد شوک ناگهانی جلوگیری کند. اهمیت این تجربه در «تدریجی‌بودن» آن است.

افزایش تدریجی به خانوار، بنگاه و بازار فرصت می‌دهد خود را با شرایط جدید وفق دهند. هنگامی که قیمت در چند مرحله تغییر می‌کند، امکان اصلاح رفتار مصرف‌کننده و تولیدکننده بیشتر است و اقتصاد فرصت بیشتری برای جذب شوک دارد.

اما این سیاست یک ضعف ساختاری داشت. در اقتصادی که تورم وجود دارد، افزایش اسمی قیمت اگر به‌صورت مستمر ادامه پیدا نکند، به‌مرور اثر واقعی خود را از دست می‌دهد. به‌عبارت‌دیگر، ممکن است دولت امروز قیمت بنزین را اصلاح کند، اما اگر چند سال بعد قیمت را ثابت نگه دارد، تورم عملاً دوباره ارزش واقعی آن را کاهش می‌دهد. این همان چرخه‌ای است که بارها در اقتصاد ایران تکرار شده است:

افزایش قیمت، تثبیت، کاهش ارزش واقعی، افزایش مصرف و سپس نیاز به اصلاح دوباره. بنابراین، مسئله فقط افزایش قیمت نیست؛ مسئله این است که قیمت چگونه و براساس چه قاعده‌ای تغییر کند. دولت احمدی‌نژاد؛ وقتی قیمت کافی نبود و سهمیه‌بندی وارد شد

در دولت محمود احمدی‌نژاد، سیاست بنزین وارد مرحله تازه‌ای شد. دولت در سال ۱۳۸۶ به این نتیجه رسید که افزایش قیمت به‌تنهایی نمی‌تواند مصرف فزاینده را کنترل کند و بنابراین، سیاست سهمیه‌بندی را به اجرا گذاشت.

سهمیه‌بندی، برخلاف افزایش ساده قیمت، مستقیماً رفتار مصرف‌کننده را هدف قرار می‌داد. فرد با مقدار مشخصی سوخت ارزان‌تر مواجه بود و مصرف مازاد، هزینه بیشتری داشت. این سیاست در کوتاه‌مدت توانست رشد مصرف و نیاز به واردات بنزین را کاهش دهد.

اما تجربه سهمیه‌بندی نشان داد که هر سیاست اقتصادی هزینه‌های جانبی خود را نیز دارد. ایجاد محدودیت، شکل‌گیری بازارهای غیررسمی و نارضایتی بخشی از جامعه، ازجمله پیامدهایی بود که در کنار دستاوردهای آن ظاهر شد.

بااین‌حال، نقطه مهم‌تر در دولت احمدی‌نژاد، اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ بود.

این اصلاح را می‌توان یکی از مهم‌ترین و جسورانه‌ترین تلاش‌های اقتصادی پس از انقلاب برای تغییر ساختار یارانه انرژی دانست. دولت قیمت حامل‌های انرژی را به‌طور قابل‌توجهی افزایش داد، اما هم‌زمان تلاش کرد بخشی از منابع حاصل از اصلاح قیمت را مستقیماً به خانوارها بازگرداند.

اینجا یک تحول مهم در منطق سیاست‌گذاری رخ داد. دولت تلاش کرد یارانه را از «کالا» به «خانوار» منتقل کند.

به‌جای آنکه دولت به همه افراد بنزین ارزان بدهد، بخشی از منابع را به‌صورت نقدی در اختیار خانوار قرار داد تا افراد خود درباره نحوه مصرف منابع تصمیم بگیرند. از منظر عدالت توزیعی، این تغییر قابل‌توجه بود. در مرحله ابتدایی، پرداخت نقدی توانست بخشی از آثار افزایش قیمت انرژی بر خانوارهای کم‌درآمد را جبران کند و به پذیرش اجتماعی اصلاحات کمک کند. اما این سیاست نیز در ادامه با مشکلاتی مواجه شد. افزایش هزینه انرژی بر تولید اثر گذاشت و پرداخت‌های نقدی نیز به‌دلیل تورم، به‌تدریج قدرت خرید اولیه خود را از دست دادند. در واقع، دولت موفق شد بخشی از مسئله را حل کند، اما نتوانست یک نظام پایدار برای قیمت‌گذاری انرژی ایجاد کند.

مسئله‌ای که دولت روحانی به ارث برد

دولت حسن روحانی در شرایطی سیاست انرژی را تحویل گرفت که اصلاحات قبلی بخشی از ساختار یارانه‌ای را تغییر داده بود، اما مسئله اصلی همچنان پابرجا بود. در سال ۱۳۹۴، بنزین تک‌نرخی شد. این تصمیم از منظر ساده‌سازی نظام قیمت‌گذاری اهمیت داشت و بخشی از پیچیدگی‌های ناشی از سهمیه‌بندی و چندقیمتی‌بودن را کاهش داد. اما یک مشکل اساسی وجود داشت: قیمت ثابت ماند، درحالی‌که اقتصاد ثابت نمانده بود. تورم، تغییر نرخ ارز و افزایش هزینه‌های تولید و واردات باعث شد قیمت واقعی بنزین به‌مرور کاهش یابد. در نتیجه، همان مسئله‌ای که دولت‌های پیشین با آن مواجه بودند، دوباره بازگشت. مصرف افزایش یافت و فاصله میان قیمت داخلی و ارزش واقعی سوخت بیشتر شد.
ادامه مطلب را در سایت پیام ما بخوانید.

در اینجا یکی از ضعف‌های بنیادین سیاست انرژی ایران آشکار می‌شود: سیاست‌گذار اغلب «اصلاح قیمت» را انجام می‌دهد، اما «سازوکار اصلاح قیمت» را ایجاد نمی‌کند. اگر قرار باشد قیمت بنزین هر چند سال یک‌بار و براساس تصمیم سیاسی تغییر کند، هر اصلاحی دیر یا زود دوباره به نقطه آغاز بازمی‌گردد.

آبان ۱۳۹۸؛ وقتی مسئله اقتصادی به مسئله اجتماعی تبدیل شد

آبان ۱۳۹۸ شاید مهم‌ترین نقطه در تاریخ معاصر سیاست بنزین ایران باشد. دولت تصمیم گرفت قیمت بنزین سهمیه‌ای را از هزار تومان به ۱۵۰۰ تومان و قیمت بنزین آزاد را به ۳۰۰۰ تومان افزایش دهد. تصمیم به‌صورت ناگهانی اجرا شد و اعتراضات گسترده‌ای در کشور شکل گرفت.

فارغ از قضاوت سیاسی درباره آن رخداد، از منظر اقتصاد سیاسی یک واقعیت مهم آشکار شد:

میزان افزایش قیمت تنها متغیر تعیین‌کننده واکنش جامعه نیست. شیوه اعلام، زمان اجرا، شرایط عمومی اقتصاد، وضعیت معیشتی خانوار، سطح تورم و مهم‌تر از همه، میزان اعتماد مردم به سیاست‌گذار نیز اهمیت دارد. افزایش قیمت بنزین در اقتصادی که خانوارها با کاهش قدرت خرید مواجه‌اند، الزاماً همان اثری را ایجاد نمی‌کند که افزایش مشابه قیمت در یک اقتصاد باثبات دارد. از این منظر، آبان ۱۳۹۸ را می‌توان نه‌فقط یک تجربه قیمتی، بلکه یک آزمون سرمایه اجتماعی دانست. جامعه تنها با یک عدد مواجه نبود؛ بلکه با این پرسش مواجه بود:

این افزایش قیمت چرا اتفاق افتاده و منابع حاصل از آن دقیقاً به کجا می‌رود؟

همین پرسش، بخش مهمی از اقتصاد سیاسی اصلاحات را شکل می‌دهد.

چرا یک سیاست اقتصادی می‌تواند در یک دولت موفق و در دولت دیگر شکست‌خورده باشد؟

پاسخ را نباید فقط در میزان افزایش قیمت جست‌وجو کرد.

فرض کنیم دو دولت دقیقاً قیمت بنزین را به یک میزان افزایش دهند. اگر یکی از آنها هم‌زمان نظام جبرانی مشخصی برای خانوارهای آسیب‌پذیر طراحی کرده باشد، حمل‌ونقل عمومی را تقویت کرده باشد، جامعه را از قبل در جریان قرار داده باشد و درباره محل هزینه‌کرد منابع شفافیت ایجاد کرده باشد، احتمال پذیرش اجتماعی بیشتر است. اما اگر دولت دیگری همین افزایش را ناگهانی، بدون اقناع عمومی و در شرایط تورمی اجرا کند، نتیجه می‌تواند کاملاً متفاوت باشد. بنابراین، می‌توان گفت:
قیمت فقط یک متغیر اقتصادی است؛ اما نحوه قیمت‌گذاری، یک مسئله حکمرانی است. این شاید مهم‌ترین درس تجربه بنزین در ایران باشد.
مسئله اعتماد؛ متغیری که در جدول‌های اقتصادی دیده نمی‌شود

یکی از کاستی‌های تحلیل‌های معمول درباره بنزین این است که بیشتر بر اعداد تمرکز می‌کنند: قیمت، مصرف، درآمد دولت و میزان یارانه.
اما یک متغیر مهم در این میان وجود دارد که به‌سادگی قابل‌اندازه‌گیری نیست: اعتماد عمومی.

اصلاح اقتصادی زمانی موفق‌تر است که شهروند احساس کند دولت در حال اجرای یک برنامه روشن و قابل‌پیش‌بینی است، نه اینکه هر بار در واکنش به بحران، تصمیمی جدید اتخاذ می‌کند. اگر شهروند بداند قیمت بنزین براساس یک قاعده مشخص و در بازه‌های زمانی معین اصلاح می‌شود، امکان برنامه‌ریزی برای او بیشتر است.
اما اگر قیمت سال‌ها ثابت بماند و سپس در یک مقطع ناگهان افزایش یابد، اصلاح اقتصادی به‌جای آنکه فرایندی قابل‌پیش‌بینی باشد، به یک شوک تبدیل می‌شود.
از این منظر، ثبات سیاست‌گذاری حتی می‌تواند از پایین‌بودن قیمت نیز مهم‌تر باشد.بنزین؛ مسئله‌ای که هنوز حل نشده است

چهار دهه تجربه سیاست بنزین در ایران نشان می‌دهد که مشکل اصلی نه کمبود تصمیم، بلکه فقدان یک چارچوب پایدار برای تصمیم‌گیری بوده است. دولت‌ها یکی پس از دیگری قیمت را افزایش داده‌اند، سهمیه‌بندی کرده‌اند، تک‌نرخی کرده‌اند، یارانه نقدی داده‌اند یا دوباره قیمت را تثبیت کرده‌اند؛ اما پس از چند سال، مسئله به نقطه‌ای نزدیک به گذشته بازگشته است. علت این چرخه روشن است. قیمت بنزین یک متغیر منفرد نیست. وقتی قیمت سوخت تغییر می‌کند، حمل‌ونقل، تولید، مصرف خانوار، تورم و توزیع درآمد نیز تحت‌تأثیر قرار می‌گیرند. بنابراین، نمی‌توان انتظار داشت با دستکاری یک قیمت، تمام مسئله انرژی کشور حل شود.
مسئله واقعی، اصلاح هم‌زمان مجموعه‌ای از سیاست‌هاست: قیمت‌گذاری انرژی، حمل‌ونقل عمومی، بهره‌وری خودروها، الگوی مصرف، نظام یارانه‌ای، حمایت اجتماعی و شفافیت مالی.

بنزین ارزان یا بنزین گران، مسئله اصلی نیست

تجربه چهار دهه گذشته یک درس مهم دارد:

مسئله ایران «بنزین ارزان» یا «بنزین گران» نیست؛ مسئله، «بنزین بی‌قاعده» است. بنزینی که سال‌ها قیمت آن ثابت می‌ماند و در یک شب تغییر می‌کند، نه برای مصرف‌کننده قابل‌پیش‌بینی است و نه برای تولیدکننده. سیاست مطلوب آن است که قیمت انرژی از یک تصمیم موردی و سیاسی به یک قاعده اقتصادی شفاف و قابل‌پیش‌بینی تبدیل شود. اگر قرار است قیمت افزایش یابد، جامعه باید بداند چرا، چه زمانی و تا چه میزان افزایش می‌یابد؛ منابع حاصل چگونه توزیع می‌شود و چه بخشی از آن به بهبود خدمات عمومی و حمایت از خانوارها اختصاص می‌یابد. در چنین شرایطی، اصلاح قیمت دیگر صرفاً «گران‌کردن بنزین» نیست؛ بلکه بخشی از یک قرارداد اقتصادی جدید میان دولت و جامعه است. اما اگر قیمت افزایش یابد و هیچ تغییری در کیفیت حمل‌ونقل عمومی، بهره‌وری انرژی، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و شفافیت هزینه‌کرد منابع ایجاد نشود، افزایش قیمت تنها یک اتفاق ساده است: انتقال هزینه ناکارآمدی از دولت به شهروند.

و شاید همین‌جا بتوان به پرسش اصلی مقاله پاسخ داد:

بهترین سیاست بنزینی، سیاستی نیست که بیشترین قیمت را تعیین کند یا کمترین یارانه را بپردازد؛ بهترین سیاست، سیاستی است که بتواند هم‌زمان مصرف را اصلاح کند، منابع عمومی را عادلانه‌تر توزیع کند، از تولید محافظت کند و مهم‌تر از همه، اعتماد جامعه به تصمیم اقتصادی دولت را حفظ کند. تجربه ایران نشان داده است که اصلاح اقتصادی بدون اعتماد اجتماعی، ناتمام است؛ و اعتماد اجتماعی بدون سیاست اقتصادی قابل‌پیش‌بینی، پایدار نمی‌ماند.