بیش از یک قرن تجربه تقسیم و منطقه‌بندی سرزمین هنوز ایران را به الگویی پایدار برای سیاست‌گذاری منطقه‌ای نرسانده است. دستگاه‌های مختلف، هرکدام متناسب با مأموریت یا نیاز مقطعی خود، نقشه‌ای از کشور ترسیم کرده‌اند؛ یک‌بار برای مدیریت اداری، بار دیگر برای برنامه‌ریزی اقتصادی، تخصیص آب، توسعه صنعتی یا شناسایی مناطق محروم. حاصل این اقدامات، بیش از ۲۰ نوع منطقه‌بندی تخصصی است؛ اما بر اساس ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس، از این حجم مطالعه و تقسیم‌بندی، دستاورد توسعه‌ای قابل‌اتکایی حاصل نشده است.

گزارش «تجربه منطقه‌بندی در ایران» که در ادامه مجموعه مطالعات منطقه‌ای و آمایش سرزمین منتشر شده است، مشکل را کمبود نقشه و مطالعه نمی‌داند. مسئله اصلی، نبود هدفی روشن و بلندمدت است که همه این نقشه‌ها و سیاست‌ها را به یکدیگر متصل کند. به بیان دیگر، کشور مناطق خود را بارها دسته‌بندی کرده، اما پیش از آن مشخص نکرده است که این دسته‌بندی قرار است چه مسئله‌ای را حل کند و چگونه به کاهش نابرابری، حفاظت از منابع طبیعی و بهبود زندگی ساکنان هر منطقه بینجامد.

وقتی مرز اداری جای واقعیت را می‌گیرد

بررسی تطبیقی بیش از ۲۰ طرح منطقه‌بندی نشان می‌دهد در بسیاری از آن‌ها، مرزهای سیاسی و اداری بر ویژگی‌های واقعی مناطق غلبه داشته‌اند. گلستان، گیلان و مازندران معمولاً در یک گروه قرار گرفته‌اند. سه استان آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی و اردبیل نیز بارها هم‌منطقه شده‌اند. تهران، البرز، قم و مرکزی در بسیاری از الگوها کنار هم قرار گرفته‌اند و خوزستان اغلب به‌تنهایی یک منطقه محسوب شده است.

کرمان و سیستان‌وبلوچستان نیز، به‌جز یک استثنا، در منطقه‌بندی‌های مختلف در طبقه‌هایی مشابه جای گرفته‌اند. این هم‌گروهی ممکن است از نظر جغرافیایی یا برخی ویژگی‌های اقلیمی توجیه‌پذیر باشد، اما پرسش اساسی این است که آیا شباهت‌های کلی برای تجویز سیاست‌های توسعه‌ای یکسان کافی است؟ استانی مانند کرمان، خود مجموعه‌ای از اقلیم‌ها، اقتصادها و الگوهای سکونت متفاوت است؛ از صنایع معدنی بزرگ در شمال و غرب گرفته تا کشاورزی شکننده و محرومیت‌های زیرساختی در جنوب و شرق. قرار دادن چنین پهنه‌ای در یک طبقه کلی، بدون تعیین مسئله و مقیاس سیاست‌گذاری، می‌تواند تفاوت‌های درون‌استانی را نیز پنهان کند.

ناپایداری جایگاه برخی استان‌ها در نقشه‌های مختلف، نشانه دیگری از ضعف سیاست‌گذاری است. بوشهر، زنجان، سمنان، هرمزگان، لرستان و کهگیلویه‌وبویراحمد در منطقه‌بندی‌های گوناگون موقعیت ثابتی نداشته‌اند. گاهی حتی یک پروژه عمرانی، مبنای ترسیم یک منطقه شده است؛ چنان‌که هنگام طرح انتقال آب دریای خزر، استان سمنان در کنار سه استان ساحلی شمال قرار گرفت یا در ارتباط با انتقال آب خلیج فارس، یزد با سیستان‌وبلوچستان هم‌منطقه شد.

این نمونه‌ها نشان می‌دهند در مواردی، به‌جای آنکه پروژه‌ها از دل یک راهبرد سرزمینی بیرون بیایند، منطقه‌بندی متناسب با پروژه‌ای تغییر کرده است که از پیش تعریف شده بود. در چنین الگویی، نقشه توسعه به ابزاری برای توجیه تصمیم تبدیل می‌شود، نه مبنایی برای انتخاب بهترین تصمیم.

سیاست‌گذاری صحیح باید از مسیر معکوس حرکت کند. ابتدا باید ظرفیت آب، خاک، اقلیم، جمعیت، اشتغال، دسترسی به خدمات و پیوندهای اقتصادی و فرهنگی هر منطقه شناسایی شود. سپس بر اساس این شناخت، درباره محل استقرار صنعت، نوع کشاورزی، مسیر سرمایه‌گذاری و توزیع خدمات عمومی تصمیم گرفته شود. سیاست‌های کلی آمایش سرزمین نیز بر تقسیم کار ملی بر پایه استعدادهای طبیعی و مزیت‌های مناطق تأکید کرده‌اند، اما فاصله میان این جهت‌گیری و تصمیم‌های اجرایی همچنان قابل‌توجه است.

حمایت‌هایی که با نقشه ۱۷ سال پیش توزیع می‌شوند

یکی از روشن‌ترین پیامدهای نبود سیاست‌گذاری به‌روز، در تعریف مناطق محروم دیده می‌شود. فهرست مرجع دستگاه‌های اجرایی برای شناسایی مناطق کمترتوسعه‌یافته همچنان بر مصوبه ۲۰ اردیبهشت ۱۳۸۸ هیئت وزیران استوار است. اصلاحات و الحاقاتی در سال‌های بعد انجام شده‌اند، اما یک چارچوب جامع و جدید که تغییرات اقتصادی، جمعیتی و زیست‌محیطی مناطق را منعکس کند، جایگزین آن نشده است.

این تأخیر فقط یک عقب‌ماندگی آماری نیست. عنوان «منطقه کمترتوسعه‌یافته» مستقیماً بر توزیع منابع و امتیازهای قانونی اثر می‌گذارد. کارکنان شاغل در این مناطق از ۵۰ درصد معافیت مالیات بر حقوق برخوردار می‌شوند. فوق‌العاده حقوق برای مشاغل تخصصی می‌تواند تا ۲۵ درصد و برای سایر مشاغل تا ۲۰ درصد حقوق ثابت باشد. سهم‌هایی از درآمد نفت و گاز و عوارض مالیات بر ارزش افزوده نیز باید به مناطق کمترتوسعه‌یافته اختصاص یابد. تسهیلات سرمایه‌گذاری گردشگری و برخی حمایت‌های تولیدی نیز به همین طبقه‌بندی وابسته‌اند.

بنابراین، کشور بخشی از معافیت‌های مالیاتی، مشوق‌های شغلی و منابع توسعه‌ای خود را بر مبنای تصویری توزیع می‌کند که متعلق به ۱۷ سال پیش است. در این فاصله، بعضی شهرستان‌ها با خشکسالی، مهاجرت و افول فعالیت‌های اقتصادی روبه‌رو شده‌اند و بعضی مناطق دیگر، به‌واسطه توسعه صنعت، راه یا خدمات عمومی، شرایط متفاوتی پیدا کرده‌اند. ثابت ماندن نقشه محرومیت در برابر این تغییرات، احتمال خطا در شناسایی مشمولان و انحراف منابع از مناطق نیازمندتر را افزایش می‌دهد.

داده‌های لازم برای اصلاح این وضعیت نیز کاملاً مفقود نیستند. بنیاد برکت در سال ۱۳۹۶ اطلسی از مناطق محروم تهیه کرد که شاخص‌های محیطی، اقتصادی، زیرساختی، اجتماعی و فرهنگی را در کنار یکدیگر قرار می‌داد. در این مطالعه، از میان ۵۶۴ بخش محروم کشور، تقریباً همه محروم‌ترین بخش‌ها در سیستان‌وبلوچستان قرار داشتند و تنها یک مورد، یعنی گافروپارامون در شهرستان بشاگرد، متعلق به هرمزگان بود.

سازمان برنامه‌وبودجه نیز از سال ۱۳۹۶ مطالعه‌ای مستقل را بر پایه ۲۱ شاخص اقتصادی، زیربنایی و اجتماعی آغاز کرد. نرخ بیکاری، تولید ناخالص داخلی سرانه بدون نفت، دسترسی به آب سالم، فاصله تا بیمارستان و مدرسه و نرخ باسوادی از جمله این شاخص‌ها بودند. این مطالعه در پایان سال ۱۳۹۹ به مدل نهایی رسید، اما به تصویب هیئت وزیران نرسید و منتشر نشد؛ در نتیجه نتوانست جایگزین قانونی فهرست سال ۱۳۸۸ شود.

کشور اکنون نه با فقدان مطالعه، بلکه با ناتوانی در تبدیل مطالعه به تصمیم روبه‌روست. دو بررسی نسبتاً جامع برای بازشناسی محرومیت انجام شده‌اند، اما دستگاه‌ها همچنان بر اساس سند قدیمی عمل می‌کنند. در این میان، هزینه تأخیر را مناطقی می‌پردازند که ممکن است در سال‌های اخیر فقیرتر، کم‌آب‌تر یا از خدمات عمومی محروم‌تر شده باشند، اما جایگاه آن‌ها در نظام توزیع منابع تغییر نکرده است.

تکالیفی که از مهلت قانونی عبور کردند

سند ملی آمایش سرزمین برای ایجاد پیوند میان منابع طبیعی، اقتصاد و ساختار اداری، تکالیفی مشخص بر عهده چند وزارتخانه گذاشته بود. وزارت کشور باید ظرف یک سال لایحه اصلاح قانون تقسیمات سیاسی کشور را تدوین می‌کرد. مهلت این تکلیف پایان یافته است، اما به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، اقدام مشخصی انجام نشده است.

وزارت نیرو موظف بود با همکاری دستگاه‌های مرتبط، مفهوم و میزان «آب قابل‌برنامه‌ریزی» را تعیین کند؛ یعنی روشن شود هر پهنه، با توجه به منابع تجدیدپذیر و محدودیت‌های محیطی، واقعاً چه میزان آب برای توسعه در اختیار دارد. نقشه راه آب کشور در شورای عالی آب تصویب شده است، اما محتوای کامل آن در دسترس عموم قرار نگرفته است. وزارت جهاد کشاورزی نیز باید الگوی کشت ملی و منطقه‌ای را بر مبنای آب قابل‌برنامه‌ریزی تدوین می‌کرد. الگوی کشت محصولات زراعی برای سال زراعی ۱۴۰۱ـ۱۴۰۲ منتشر شد، اما مبنای آن قانون بودجه همان سال بود، نه تکلیف سند آمایش. در بخش صنعت نیز وزارت صنعت، معدن و تجارت باید اولویت‌های صنعتی ملی و استانی را مشخص می‌کرد، درحالی‌که هنوز راهبردی جامع برای توسعه صنعتی کشور شکل نگرفته است.

این تکالیف، اجزای جداگانه یک فهرست اداری نیستند. بدون تعیین آب قابل‌برنامه‌ریزی نمی‌توان الگوی کشت واقع‌بینانه تدوین کرد. بدون شناخت ظرفیت آب و خاک، جانمایی صنایع می‌تواند فشار بیشتری بر منابع وارد کند. بدون اصلاح تقسیمات و اختیارات منطقه‌ای نیز اجرای سیاست‌های محلی همچنان در ساختاری متمرکز گرفتار می‌ماند.

سیاست‌گذاری صحیح زمانی شکل می‌گیرد که این اجزا در یک زنجیره قرار گیرند. اگر هر وزارتخانه فقط سند بخشی خود را تهیه کند و داده‌ها، اهداف و ضمانت اجرای مشترکی وجود نداشته باشد، حتی دقیق‌ترین نقشه‌ها نیز به مجموعه‌ای از فایل‌های بدون اثر تبدیل می‌شوند.

استان جدید، درمان قطعی محرومیت نیست

هم‌زمان با تعلل در اصلاح مبانی تقسیمات کشوری، دست‌کم ۲۶ درخواست برای تشکیل استان جدید در وزارت کشور وجود دارد. موضوع تقسیم استان‌هایی مانند تهران، کرمان، اصفهان و سیستان‌وبلوچستان نیز در دولت یا مجلس مطرح است. مطالبه ایجاد استان جدید معمولاً با وعده نزدیک‌تر شدن مدیریت، افزایش بودجه و برخورداری بیشتر از خدمات همراه می‌شود؛ مطالباتی که در بسیاری از مناطق ریشه در نابرابری‌های واقعی دارند.

اما تغییر مرز سیاسی به‌تنهایی تضمینی برای توسعه نیست. اگر منابع پایدار، نظام شفاف توزیع بودجه، اختیارات محلی، ظرفیت اجرایی و برنامه‌ای متناسب با ویژگی‌های منطقه وجود نداشته باشد، تشکیل واحد اداری تازه ممکن است فقط هزینه‌های مدیریت و تشکیلات دولتی را افزایش دهد.

مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده است گسترش واحدهای سیاسی ـ اداری تا زمان فراهم شدن پیش‌نیازهای علمی منطقه‌بندی متوقف شود. این پیشنهاد به معنای نادیده گرفتن مطالبات مناطق نیست؛ بلکه هشدار می‌دهد پاسخ به محرومیت نباید به ترسیم مرز تازه محدود شود. مطالبه استان شدن، در بسیاری از موارد، نشانه‌ای از احساس دورماندگی از مرکز تصمیم‌گیری است. راه‌حل پایدار آن، علاوه بر بازنگری احتمالی در تقسیمات، تمرکززدایی واقعی، واگذاری اختیار و توزیع عادلانه منابع است. گزارش مرکز پژوهش‌ها، تمرکزگرایی ساختار حکمرانی را یکی از موانع اصلی اجرای مدیریت منطقه‌ای می‌داند. حتی اگر اهداف دقیق و مناطق مناسب شناسایی شوند، در نبود نهادهای منطقه‌ای، اختیار مالی و سازوکار هماهنگی میان استان‌ها، تصمیم‌ها همچنان در مرکز گرفته می‌شوند. به همین دلیل، منطقه‌بندی علمی باید با اصلاح نظام حکمرانی و پاسخ‌گویی همراه باشد؛ وگرنه تنها لایه‌ای تازه به ساختار اداری کشور اضافه می‌کند.

از ترسیم نقشه تا تعیین نسخه توسعه

توسعه پایدار به معنای اجرای یک نسخه یکسان در سراسر کشور نیست. استانی گرفتار کم‌آبی، منطقه‌ای وابسته به کشاورزی، ناحیه‌ای با ظرفیت گردشگری و پهنه‌ای متکی بر صنعت و معدن، به سیاست‌های متفاوت نیاز دارند. حتی درون یک استان نیز نمی‌توان برای همه شهرستان‌ها نسخه‌ای مشابه پیچید.

یک منطقه‌بندی کارآمد باید از مرحله شناسایی فراتر رود. مشخص شدن اینکه کدام بخش محروم است یا کدام دو استان ویژگی‌هایی مشابه دارند، نقطه آغاز سیاست‌گذاری است، نه پایان آن. پس از شناسایی، باید نوع محرومیت، شدت آن، ظرفیت‌های جایگزین، اولویت سرمایه‌گذاری و دستگاه مسئول هر اقدام تعیین شود. حمایت از منطقه‌ای با کمبود زیرساخت آموزشی، لزوماً همان سیاستی نیست که برای منطقه‌ای درگیر بحران آب یا بیکاری ناشی از رکود صنعت لازم است.

سه اقدام می‌تواند آغاز این اصلاح باشد: دولت فهرست به‌روزشده مناطق محروم را تصویب و منتشر کند؛ مجلس اجرای مواد ۱۰ تا ۱۳ سند ملی آمایش را به‌طور مستمر پیگیری کند؛ و هر تصمیم درباره ایجاد استان یا واحد سیاسی جدید تا ارائه ارزیابی روشن از آثار اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن متوقف بماند. ایران بیش از هر زمان دیگری به نقشه‌ای نیاز دارد که فقط مرزها را نشان ندهد، بلکه ظرفیت‌ها، محدودیت‌ها و حقوق ساکنان هر منطقه را نیز وارد تصمیم‌گیری کند. سیاست‌گذاری صحیح از جایی آغاز می‌شود که پروژه‌ها، بودجه‌ها و تقسیمات اداری از واقعیت سرزمین پیروی کنند. تا زمانی که سندهای علمی به تصمیم‌های الزام‌آور تبدیل نشوند، تعدد نقشه‌ها نه نشانه برنامه‌ریزی، بلکه نشانه تداوم سرگردانی توسعه است.