سایه سنگین برج‌ها بر شمال

در ابتدا بفرمایید مسئله‌ای که قرار است با بلندمرتبه‌سازی در استان‌های شمالی حل شود چیست؟ کمبود مسکن، کمبود زمین، جذب سرمایه یا افزایش ارزش اقتصادی زمین؟

مسئله اصلی، کمبود صرفِ مسکن یا زمین نیست؛ بلکه مدیریت تعارض میان نیاز به توسعه و ضرورت صیانت از سرمایه‌های سرزمینی و امنیت غذایی کشور است. استان‌های شمالی کشور، هم‌زمان با برخورداری از اراضی کشاورزی و باغی ارزشمند، جنگل‌های هیرکانی، مناطق حفاظت‌شده و نوار ساحلی، با تقاضای فزاینده سکونت، گردشگری، سرمایه‌گذاری و به‌ویژه مسکن دوم مواجه است؛ تقاضایی که در صورت هدایت‌نشدن، می‌تواند به پراکنده‌رویی، تغییر کاربری و فشار بر اراضی ارزشمند طبیعی منجر شود.

شواهد سیاست‌گذاری‌های فعلی نشان می‌دهد یکی از دلایل حرکت به سمت بلندمرتبه‌سازی، کمبود زمین قابل توسعه و جلوگیری از توسعه افقی است و صراحتاً بر جلوگیری از رشد افقی شهرها، جلوگیری از تخریب اراضی کشاورزی و استفاده از تراکم ساختمانی به‌جای افزایش محدوده شهرها تأکید شده است؛ لیکن بلندمرتبه‌سازی نباید به معنای مجوزی برای افزایش بی‌ضابطه تراکم تعبیر شود، بلکه راهکاری برای پاسخ‌گویی به نیاز توسعه در شهرهایی است که جهات توسعه آن‌ها به‌دلیل ارزش و حساسیت اراضی پیرامونی عملاً محدود است. بنابراین، مسئله حذف تقاضای توسعه نیست، بلکه تغییر و هدایت الگوی پاسخ به آن از طریق مدیریت توسعه، جلوگیری از پراکنده‌رویی و حفاظت از سرمایه‌های غیرقابل‌جایگزین سرزمین، با ایجاد چارچوبی روشن، هدفمند و قابل‌کنترل برای توسعه عمودی در پهنه‌ها و شهرهای مستعد است. در عین حال، بلندمرتبه‌سازی باید متناسب با ظرفیت زیرساختی، محیطی، ترافیکی و اجتماعی هر شهر انجام شود و ارزش افزوده ناشی از توسعه نیز از طریق تأمین زیرساخت و منافع عمومی مدیریت و متوازن شود.

لذا هدف از بلندمرتبه‌سازی در این استان‌ها، افزایش ارتفاع به‌عنوان یک هدف مستقل یا ایجاد ارزش افزوده برای زمین نیست؛ بلکه یافتن شیوه‌ای برای پاسخ‌گویی به نیاز واقعی توسعه، چارچوب‌مندکردن بلندمرتبه‌سازی و تبدیل آن از ساخت‌وساز موردی و تقاضامحور به ابزاری برای مدیریت توسعه شهری است؛ به‌گونه‌ای که مکان، ارتفاع، تراکم، عملکرد، ظرفیت زیرساختی و آثار محیطی هر پروژه از پیش مشخص، ارزیابی و قابل‌کنترل باشد.

در این چارچوب، ظرفیت ایجادشده می‌تواند متناسب با نقش و ظرفیت هر شهر، به‌جای تولید صرفِ مسکن دوم، به سمت گردشگری، اقامت سازمان‌یافته، خدمات و فعالیت‌های اقتصادی هدایت شود؛ ضمن آنکه هرگونه افزایش بارگذاری باید متناسب با ظرفیت زیرساختی و محیطی و همراه با تأمین زیرساخت و منافع عمومی باشد.

ظرفیت واقعی شهرهای شمالی برای بلندمرتبه‌سازی چگونه محاسبه شده است؟ آیا برای هر شهر ظرفیت آب، فاضلاب، برق، ترافیک و جمعیت‌پذیری مشخص شده یا صرفاً ضوابط کلی ملاک قرار گرفته؟

این سؤال در واقع یکی از ابهامات احتمالی در سیاست بلندمرتبه‌سازی شمال کشور است. یکی از مهم‌ترین ابعاد این مسئله، زیرساخت‌محوربودن توسعه عمودی است. توسعه عمودی باید «زیرساخت‌محور» باشد. ظرفیت بلندمرتبه‌سازی باید به‌صورت مرحله‌ای و از مقیاس منطقه‌ای تا مقیاس پروژه مشخص شود. در مقیاس منطقه‌ای و استانی، شهرها و پهنه‌های مستعد بر اساس مجموعه‌ای از عوامل محیطی، زیرساختی، شبکه دسترسی، خدمات، نقش و عملکرد شهری و محدودیت‌های طبیعی و قانونی شناسایی و چارچوب و سقف‌های کلی توسعه بلندمرتبه تعیین شود.

در ادامه، این ظرفیت در طرح‌های شهری و طرح‌های موضعی و ویژه، متناسب با شرایط هر شهر و پهنه، از جمله ظرفیت شبکه‌های آب، فاضلاب، برق، حمل‌ونقل، دسترسی، خدمات عمومی، جمعیت‌پذیری و سایر زیرساخت‌های مرتبط، مشخص شود.

ظرفیت واقعی را نباید فقط با تعداد طبقات مجاز سنجید. برای هر شهر باید این سؤال‌ها بررسی شود: شهر حداکثر چه تعداد جمعیت را می‌تواند بپذیرد؟ شبکه موجود آب و فاضلاب و طرح‌های توسعه‌ای چه میزان جمعیت و مصرف جدید را پوشش می‌دهد؟ شبکه موجود از نظر ترافیکی چه میزان سفر را می‌تواند تحمل کند؟ از نظر خدمات شهری، برای نمونه کاربری‌های آموزشی، درمانی، فضای سبز و غیره چه ظرفیتی وجود دارد؟ این موارد باید در طرح‌های بلندمرتبه‌سازی که طبق مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط عام بلندمرتبه‌سازی تهیه می‌شوند، بررسی و در نهایت بر این اساس درباره آن‌ها تصمیم‌گیری شود.

اما وقتی همین امروز بسیاری از شهرهای شمالی با مشکل آب، فاضلاب و پسماند مواجه‌اند، چه توجیهی برای افزایش جمعیت از طریق ساختمان بلندمرتبه وجود دارد؟

اگر شهری در تأمین آب، فاضلاب و پسماند جمعیت فعلی مشکل داشته باشد، توجیه بلندمرتبه‌سازی نمی‌تواند صرفاً این باشد که زمین کم است. باید نشان داده شود که ظرفیت زیرساختی لازم برای بارگذاری جدید، هم‌زمان با آن ایجاد می‌شود. بنابراین، با توجه به این مشکل، باید بلندمرتبه‌سازی را مشروط به ظرفیت زیرساختی کرد و افزایش جمعیت را بدون تأمین زیرساخت مجاز ندانست. بلندمرتبه‌سازی نباید بار جدیدی بر شبکه‌ای که همین امروز دچار کمبود است تحمیل کند و نباید مطابق روند موجود، با ساخت ساختمان بلند، کمبودهای موجود را نادیده گرفت؛ بلکه ظرفیت ساختمانی باید تابع ظرفیت واقعی و قابل‌تأمین زیرساخت باشد.

در طرح‌های بلندمرتبه‌سازی، اختصاص پهنه‌های بلندمرتبه در محدوده‌ای قابل‌بررسی است که از شرایط و ظرفیت‌های لازم، از جمله پوشش شبکه فاضلاب، دسترسی مناسب به شریان‌های اصلی، نقش و عملکرد شهری و سایر زیرساخت‌های پشتیبان برخوردار باشند. امکان و میزان توسعه باید بر اساس ظرفیت‌پذیری بررسی شود و در مواردی که برای تحقق بارگذاری پیش‌بینی‌شده، تأمین یا ارتقای زیرساخت ضرورت داشته باشد، تأمین آن به‌عنوان شرط تحقق مطرح شود. بدون تحقق الزامات زیرساختی، پروژه مجاز به بهره‌برداری نخواهد بود.

از سوی دیگر، پاسخ طرح‌های بلندمرتبه‌سازی به مسئله جمعیت صرفاً نباید «ساخت بیشتر در شهر» باشد. با توجه به ظرفیت محدود محیطی و زیرساختی شهرهای شمالی، هدایت بخشی از تقاضای جدید به سمت توسعه گردشگری و فعالیت‌های مرتبط با آن، به‌عنوان یکی از رویکردهای توسعه پایدار، باید مورد تأکید قرار گیرد و هم‌زمان، ضوابط محدودکننده برای گسترش مسکن دوم در نظر گرفته شود تا ظرفیت محدود شهرها صرفاً به افزایش سکونت‌های کم‌دوام و مصرف‌کننده زیرساخت اختصاص پیدا نکند.

نکته دیگری که باید مدنظر قرار گیرد آن است که بیشتر شهرهای ساحلی شمالی در طول سال جمعیت متغیر دارند و در تعطیلات و فصل گردشگری، جمعیت آن‌ها از جمعیت دائم بیشتر می‌شود. بنابراین، اگر ظرفیت آب، فاضلاب و پسماند را فقط بر اساس جمعیت رسمی شهر محاسبه کنیم، ممکن است ظرفیت واقعی را بیش از مقدار موجود برآورد کنیم. این نکته باید هنگام تهیه طرح‌های بلندمرتبه مدنظر قرار گیرد.

شما خودتان به جمعیت متغیر این استان‌ها اشاره کردید، چه تضمینی وجود دارد که بلندمرتبه‌سازی به‌جای حل مشکل مسکن، باعث افزایش قیمت زمین و ساخت واحدهای لوکس و خانه‌های دوم برای سرمایه‌گذاران و غیربومی‌ها نشود؟

این نگرانی کاملاً واقعی است و نمی‌توان با افزایش تراکم ادعا کرد که مشکل مسکن حل می‌شود. به همین دلیل، نباید بلندمرتبه‌سازی را ابزار افزایش تراکم دید؛ بلکه باید هم‌زمان نوع تقاضا، نوع استفاده، اقتصاد پروژه و منافع عمومی ناشی از افزایش ارزش زمین را مدیریت کرد.

توسعه عمودی در هر پهنه باید متناسب با نقش و عملکرد آن پهنه تعیین شود و میان توسعه مسکونی و اقامتی ـ گردشگری باید تفکیک قائل شد. در پروژه‌های اقامتی و گردشگری، با تدوین ضوابط ویژه، کاربری و عملکرد پروژه از ابتدا مشخص و قابل‌کنترل خواهد بود تا پروژه‌های گردشگری به‌تدریج به مسکن دائمی یا مسکن دوم تبدیل نشوند.

همچنین، برای شهرها و پهنه‌هایی که با غلبه یا شدت بالای مسکن دوم مواجه‌اند، باید افزایش عوارض ساخت پیش‌بینی شود و در مقابل، برای مسکن دائم، مشوق و تخفیف عوارض در نظر گرفته شود. بنابراین، سیاست عوارضی طرح‌های بلندمرتبه باید به‌گونه‌ای تنظیم شود که میان سرمایه‌گذاری مولد و تقاضای صرفاً سرمایه‌ای و کم‌دوام تمایز ایجاد کند.

از سوی دیگر، ضابطه‌مندشدن بلندمرتبه‌سازی خود ابزاری برای کنترل سوداگری است. در وضعیتی که امکان ساخت ساختمان‌های بسیار بلند با سطح اشغال بالا و بدون تناسب با ظرفیت شبکه و خدمات وجود داشته باشد، بخش قابل‌توجهی از سود پروژه می‌تواند صرفاً از محل افزایش شدید سطح زیربنا و ارزش زمین حاصل شود. طرح با تعیین حدنصاب قطعه، ارتفاع، تراکم، سطح اشغال، ظرفیت زیرساختی و الزامات تأمین خدمات و منافع عمومی، این امکان را محدود و اقتصاد پروژه را متعادل‌تر می‌کند.

بنابراین، طرح بلندمرتبه‌سازی به‌تنهایی قیمت زمین یا مسکن را کاهش نمی‌دهد؛ بلکه باید در آن، با اتخاذ سیاست‌هایی برای کنترل رانت ناشی از تراکم و ارتفاع و بازگرداندن بخشی از ارزش افزوده به زیرساخت و منافع عمومی، تقاضای مسکن دوم را در پهنه‌های حساس محدود کرد، مسکن دائم را تقویت کرد و از تبدیل بلندمرتبه‌سازی به ساخت‌وساز صرفاً سوداگرانه جلوگیری کرد. البته قطعاً سیاست‌های تکمیلی‌تر و تدوین قوانینی از جمله ممنوعیت فروش واحدهای با متراژ پایین به افراد غیربومی، برقراری مالیات بیشتر برای خریداران غیربومی و غیره می‌تواند در جهت کنترل سوداگری زمین و حفظ بهای مسکن بومی مؤثر واقع شود.

آیا در طرح‌های بلندمرتبه‌سازی سهم مشخصی برای تأمین مسکن موردنیاز ساکنان بومی در نظر گرفته شده است؟ اگر نه، چرا باید این سیاست را سیاست مسکن بدانیم؟

طرح‌های بلندمرتبه‌سازی اساساً طرح مسکن به معنای برنامه تأمین مسکن اقشار مختلف نیست؛ کارکرد اصلی آن، ساماندهی مکان و نحوه استقرار ساختمان‌های بلند و کنترل آثار کالبدی، جمعیتی، زیرساختی و محیطی آن‌هاست. اگر هدف تأمین مسکن بومی باشد، باید در سیاست‌های مسکن استان‌های شمالی، ضوابط کاربری، الگوی واحدها و ابزارهای حمایتی مشخصی برای آن تعریف شود. با این حال، می‌توان در بسته‌های توسعه‌ای مشوق‌هایی را به‌گونه‌ای تنظیم کرد که بخشی از ظرفیت ایجادشده به نیاز واقعی جمعیت محلی پاسخ دهد. بنابراین، بهتر است طرح‌های بلندمرتبه را سیاست مدیریت توسعه و زمین بدانیم، نه اینکه آن را راه‌حل مسکن معرفی کنیم.

خط قرمز شورای عالی در برابر ساخت‌وساز در اراضی کشاورزی، حریم جنگل‌ها، مناطق حساس محیط‌زیستی و نوار ساحلی دقیقاً کجاست؟ چه سازوکاری تضمین می‌کند این خط قرمز در اجرا رعایت شود؟

مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری پیرامون ضوابط عام بلندمرتبه‌سازی مبتنی بر رویکرد سلبی است. به این معنا که در فرایند شناسایی پهنه‌های مستعد بلندمرتبه‌سازی، در گام نخست، همه عرصه‌های دارای ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های طبیعی، محیط‌زیستی، کشاورزی، منابع طبیعی، حریم‌ها و الزامات قانونی از فرایند مکان‌یابی حذف می‌شوند و صرفاً پهنه‌هایی که از نظر مجموعه محدودیت‌های سرزمینی قابلیت بررسی دارند، وارد مراحل بعدی ارزیابی می‌شوند. همچنین، حفظ کریدورهای بصری دریا، جنگل و کوهستان و حفظ دسترسی عمومی به ساحل از الزامات این مصوبه است که باید در تمامی طرح‌های بلندمرتبه شهرها مدنظر قرار گیرد. بنابراین، بلندمرتبه‌سازی نمی‌تواند صرفاً به‌دلیل جذابیت اقتصادی یا ظرفیت زمین، به اراضی دارای ممنوعیت قطعی هدایت شود.

اگر پروژه‌ای از نظر ضوابط شهرسازی مجاز باشد اما به سیمای طبیعی و منظر شهری شمال آسیب بزند، کدام معیار اولویت دارد: حق ساخت‌وساز یا حفظ منظر و ظرفیت محیطی منطقه؟

حق ساخت‌وساز مطلق نیست و مجاز بودن پروژه از نظر تراکم یا ارتفاع به‌تنهایی برای اجرای آن کافی نیست. در مناطق حساس شمال کشور، منظر طبیعی، دید به دریا و کوه، خط آسمان، ظرفیت محیطی و خوانایی شهر باید بخشی از معیارهای تصمیم‌گیری باشد. به همین دلیل، طرح به‌جای صدور مجوز نقطه‌ای، بر مکان‌یابی، توده‌گذاری، فاصله ساختمان‌ها و کنترل ارتفاع تأکید دارد. در نوار ساحلی نیز نباید ساختمان‌های بلند به دیواره پیوسته‌ای تبدیل شوند که منظر عمومی و ارتباط شهر با دریا را قطع کند. بنابراین، حق ساخت‌وساز در چارچوب ظرفیت محیطی معنا پیدا می‌کند و در تعارض میان این دو، ظرفیت و منافع عمومی اولویت دارد.

با توجه به خطر زلزله، سیلاب و رانش زمین در بخش‌هایی از شمال کشور، آیا برای تعیین مناطق مناسب بلندمرتبه‌سازی، پهنه‌بندی خطر به‌صورت دقیق و شهر به شهر انجام شده است؟

این موضوع در دو سطح قابل‌بررسی است: مطالعات اولیه در مقیاس منطقه‌ای (طرح حاضر) و بررسی دقیق در مقیاس پروژه.

در مکان‌یابی طرح‌های بلندمرتبه باید بر اساس مصوبه شورای عالی درباره ضوابط عام بلندمرتبه‌سازی، پهنه‌های دارای محدودیت‌های طبیعی و مخاطرات اصلی مطابق نقشه‌های ملاک عمل از فرایند انتخاب حذف شوند و بلندمرتبه‌سازی در این اراضی ممنوع باشد. بنابراین، مطالعات ژئوتکنیک، گسل، سیلاب، رانش، ظرفیت زمین و الزامات سازه‌ای باید در طرح‌های بلندمرتبه‌سازی بررسی شوند.

اگر بعد از اجرای پروژه‌های بلندمرتبه مشخص شود زیرساخت‌های یک شهر پاسخ‌گوی جمعیت و بارگذاری جدید نیست، مسئولیت این شکست با چه نهادی خواهد بود؟ آیا سازوکار مشخصی برای پاسخ‌گویی وجود دارد؟

اصل مهم طرح این است که از ابتدا نباید ساختمان ساخته شود و بعد مشخص شود زیرساخت کافی نیست. مسئولیت تأمین بار اضافی ناشی از پروژه باید در فرایند تصویب و صدور مجوز از قبل مشخص شود و در «پیوست تأمین، اجرا و تحویل زیرساخت و منافع عمومی» درج شود. دستگاه خدمات‌رسان باید نیاز و ظرفیت خود را اعلام کند و مجری پروژه نیز تعهدات مربوط به تأمین کسری را بر عهده بگیرد. شهرداری و مراجع صدور مجوز نیز نباید بدون تعیین تکلیف این تعهدات، اجازه شروع یا بهره‌برداری بدهند.

چه تضمینی وجود دارد که «بلندمرتبه‌سازی کنترل‌شده» در عمل به افزایش تدریجی تراکم و ارتفاع ساختمان‌ها و در نهایت به نوعی تراکم‌فروشی تبدیل نشود؟

تفاوت اساسی طرح‌های بلندمرتبه با تراکم‌فروشی در این است که تراکم و ارتفاع از ابتدا دارای سقف مشخص و وابسته به پهنه، ظرفیت‌پذیری و ضوابط مصوب هستند. در طرح‌های بلندمرتبه، تراکم پایه طرح‌های تفصیلی مبنای اولیه بارگذاری است. افزایش تراکم نسبت به این پایه، تصمیم موردی یا حق قابل‌فروش نیست و صرفاً در چارچوب انتقال حق توسعه (TDR) و تأمین منافع عمومی متناظر امکان‌پذیر خواهد بود.

TDR نیز به معنای فروش نامحدود تراکم نیست؛ بلکه ابزاری برای هدایت حق توسعه به مکان‌های مجاز و واجد ظرفیت است و نحوه ایجاد، انتقال، محاسبه، ارزش‌گذاری، ثبت و اعمال آن و همچنین نحوه تأمین و تخصیص منافع عمومی متناظر باید در دستورالعمل اجرایی مشخص شود. بنابراین، حتی استفاده از TDR نیز تابع سقف‌های تعیین‌شده طرح، ظرفیت‌پذیری زیرساختی و سایر الزامات مکانی و محیطی است و نمی‌تواند به افزایش نامحدود تراکم و ارتفاع منجر شود.

آیا مطالعات مربوط به این طرح‌ها و محاسبات ظرفیت‌پذیری شهرها قرار است به‌صورت عمومی منتشر شود تا کارشناسان، رسانه‌ها و مردم بتوانند درباره مبنای تصمیم‌گیری قضاوت کنند؟

شفافیت به انتشار یک گزارش یا فایل PDF محدود نمی‌شود، بلکه در قالب سامانه یکپارچه اطلاعات مکانی ساختمان‌های بلند، به‌عنوان بخشی از سازوکار اجرایی طرح، پیش‌بینی شده است.

اگر بخواهیم چند سال بعد عملکرد این سیاست را ارزیابی کنیم، با چه شاخص‌هایی می‌سنجیم که بلندمرتبه‌سازی در شمال موفق بوده یا نه؟

نظام پایش سه دسته شاخص تعیین کرده است:

نخست، شاخص کالبدی؛ یعنی تعداد پروانه‌های بلندمرتبه، تعداد پروژه‌های تکمیل‌شده، میزان تراکم و سطح اشغال تحقق‌یافته، توزیع فضایی پروژه‌ها و میزان انطباق آن‌ها با ضوابط.

دسته بعدی، شاخص‌های پایش محیطی و زیرساختی است؛ یعنی تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغی، تغییر اراضی طبیعی و جنگلی، مصرف آب و برق و خدمات زیربنایی، بارگذاری جمعیتی و آثار بر شبکه معابر و حمل‌ونقل.

دسته سوم هم شاخص‌های پایش اقتصادی و اجتماعی است؛ یعنی سهم مسکن دوم در پروژه‌های جدید، نرخ اشغال واقعی واحدها، تغییر قیمت زمین و مسکن، میزان اشتغال ایجادشده و میزان بهره‌برداری واقعی از واحدهای ساخته‌شده.

علاوه بر پایش سالانه، بازنگری سند هر پنج سال یک‌بار یا زودتر، در صورت کاهش ظرفیت آب، افزایش تخلفات، رشد غیرمتعارف مسکن دوم یا افزایش تغییر کاربری اراضی کشاورزی، پیش‌بینی شده است.

رشت و بندرانزلی آماج حمله برج‌سازان

برج‌ها در خط ساحل، پرندگان در تنگنای زیستگاه