مرور ادبیات گسترده‌ای که طی دهه‌های گذشته در حوزۀ صندوق‌های بازنشستگی تولید شده است نیز نشان می‌دهد تغییرات قواعد و حتی ساختارهای صندوق/نظام‌های بازنشستگی از دهۀ ۱۹۸۰ به‌بعد همواره به‌عنوان یکی از تغییرات مهم در عرصۀ سیاستگذاری‌های اجتماعی و اقتصادی کشورها مطرح بوده و بعضاً نتایج سیاسی گسترده‌ای نیز داشته است؛ از استعفای سیلویو برلوسکونی در دهۀ ۱۹۹۰ در ایتالیا تا اعتراض‌های شدید در روسیه هم‌زمان با میزبانی جام جهانی ۲۰۱۸. درواقع مقاومت در برابر تغییر قوانین بازنشستگی، منحصر به ایران نیست و همواره در سایر کشورهای جهان نیز وجود داشته است.
 

اما چرا در ایران موضوع بازنگری در قواعد بازنشستگی مطرح شده است؟ واقعیت این است که طی ۱۵ سال گذشته کسری صندوق‌های بازنشستگی به‌نوعی بودجۀ رفاهی کشور را به گروگان گرفته است، به‌طوری‌که تا نزدیک به ۷۰ درصد بودجۀ حوزۀ امور رفاه اجتماعی و ۱۵ درصد بودجۀ عمومی کشور صرف جبران این کسری شده است. بدیهی است زمانی که دولت بودجۀ کافی برای پوشش این تعهدات نداشته باشد، برای جبران این کسری به چاپ پول اقدام می‌کند و درنهایت تورم ناشی از آن بر دوش همۀ اعضای جامعه خواهد بود. کارشناسان معتقدند این روند نمی‌تواند به این شیوه ادامه یابد و باید آن را مدیریت کرد.
 

موضوع دیگری که بازنگری در پارامترهای نظام بازنشستگی را الزامی ساخته است، تغییرات در ساختار جمعیتی است. در نظام‌های بازنشستگی که مبتنی‌بر پیوند بین نسلی هستند (به این معنا که حق بیمۀ شاغلان فعلی صرف تأمین حقوق بازنشستگان فعلی می‌شود) تغییر ساختار جمعیتی اثر مستقیم بر تأمین مالی این نظام‌ها دارد. پیش‌بینی چنین اثری سبب شد سیستم‌های بازنشستگی زمانی که نسبت شاغلان به بازنشستگان در سطح مطلوبی قرار دارد، بخشی از مازاد منابع را سرمایه‌گذاری کنند تا از سود حاصل از آن در زمان تغییرات ناشی از ساختار جمعیتی بتوانند برای جبران حقوق بازنشستگی استفاده کنند. این سطح مطلوب براساس پارامترهای مختلف صندوق‌های بازنشستگی از جمله نرخ حق‌بیمه، نسبت حقوق بازنشستگی به حقوق زمان اشتغال و موارد این‌چنینی می‌تواند متفاوت باشد، اما به‌طور کلی گفته می‌شود اگر به‌ازای یک بازنشسته ۵ شاغل داشته باشیم، وضعیت قابل‌قبول است و نسبت ۷ تا ۸ مطلوب به‌شمار می‌رود. در حال حاضر این نسبت در سازمان تأمین اجتماعی نزدیک به ۴ و در صندوق‌های کشوری، نیروهای مسلح،  شهرداری، بیمه مرکزی، دریانوردی، هما، صداوسیما و فولاد کمتر از  ۱ است که نشان می‌دهد صندوق‌ها از لحاظ این شاخص کلیدی دچار مشکل هستند.

مورد سوم این است که افزایش سن امید به زندگی باعث شده افراد دورۀ طولانی‌تری حقوق بازنشستگی دریافت کنند که این موضوع نیز پایداری مالی اثرگذار است. در حال حاضر در صندوق بازنشستگی کشوری میانگین‌مدت خدمت ۲۸ سال و میانگین‌مدت پرداخت حقوق 29 سال است. مقایسۀ این دو عدد به‌خوبی نشان می‌دهد که چرا پایداری مالی در این سیستم با چالش مواجه است.
 

موارد فوق عموماً استدلال‌هایی است که در چرایی و لزوم انجام تغییرات در سیستم بازنشستگی کشور به آن استناد می‌شود. اما چرا نمی‌توان به همین سادگی از لزوم تغییرات در سیستم بازنشستگی دست‌کم در چارچوب اعلام‌شدۀ فعلی در برنامۀ هفتم صحبت و آن را به‌طور مطلق تأیید کرد؟ در ادامه به چند گزارۀ مهم در این زمینه اشاره شده است که احتمالاً می‌تواند در اولویت بالاتری در انجام اصلاحات قرار گیرد:

مسئلۀ پیش‌ازموعدها: استناد به آمارهای سازمان تأمین اجتماعی نشان می‌دهد ۵۱.۵ درصد از بازنشستگان این سازمان بازنشستگان پیش‌ازموعد هستند. به‌عبارت دیگر، اگر قوانینی در حوزۀ بازنشستگی تصویب شده باشد، قوانین بعدی و متأخر می‌تواند این قانون اصلی را از اثرگذاری خارج کند و عملاً سیاست اصلی پیشنهادشده را تحت‌تأثیر قرار دهند. در لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه نیز همین نقص دیده می‌شود. به تبصره‌های زیر توجه کنید:

تبصره ۳ – ایثارگران و مشمولان قوانین سخت و زیان‌آور مشمول قوانین خاص خود هستند.

تبصره ۵ – چنانچه دستگاه‌ها به خدمات برخی از کارکنان نیاز نداشته باشند، حسب مورد می‌توانند بدون لحاظ زمان‌های مذکور با پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه و موافقت معاون اول رئیس‌جمهور براساس قوانین مربوط نسبت به صدور احکام بازنشستگی آنان اقدام کنند.

تبصره ۶ – افرادی که تقاضای خود مایل به بازنشستگی زودتر از موعد فوق‌الذکر باشند، بازنشستگی آنها مطابق قوانین مربوطه و بدون رعایت بند‌های (۱) تا (۵) بلامانع است و حقوق بازنشستگی آنان مطابق احکام این سند برقرار خواهد شد.

سؤال اینجاست که آیا بهتر نیست در گام اول برای اصلاح پارامترها این استثنائات را حل‌وفصل کرد تا اینکه انرژی بسیاری برای ایجاد یک قاعده صرف شود، ولی درنهایت استثناها بتوانند قاعده را زیر پا بگذارند؟ گرچه به‌نظر می‌رسد اصلاح برخی از این قوانین باید در سطوح بالاتری از سیاست مورد تأیید قرار گیرد؛ اما در هر حال ابقای آنها در وضعیت فعلی به ناپایداری صندوق‌ها دامن خواهد زد. استثنا شدن بسیاری از مشاغل یا کارکنان برخی دستگاه‌ها به‌خصوص در صندوق‌های کشوری و صندوق‌های صنفی دربارۀ قضات، اعضای هیئت‌علمی و… که دارای قوانین خاص استخدامی و بازنشستگی هستند، این شرایط را پیچیده‌تر می‌کند. این موضوع با مطالبات بازنشستگان نیز همخوانی دارد؛ چراکه یکی از مطالبات مهم بازنشستگان علاوه‌بر همسان‌سازی در حقوق و دستمزد، همسان‌سازی در قوانین و مقررات مرتبط با بازنشستگی و یا حتی استخدام است.
 

نکتۀ دیگری که باید به آن توجه داشت، این است که افزایش سن بازنشستگی با توجه به ورود دیرهنگام به بازار کار عملاً خودبه‌خود در حال وقوع است و حتی درصورت اجرایی شدن افزایش تدریجی سن، اثر آن در بلندمدت و به‌صورت محدود خواهد بود. حال آنکه می‌توان با اجرای برخی سیاست‌های موردی اثرات کوتاه‌مدت‌تر را هم برای صندوق‌ها در نظر داشت؛ اصلاح قوانین بازماندگی، متوقف کردن دریافت دو حقوق به‌صورت هم‌زمان، اصلاح سیستم افزایش مستمری‌ها از حالت تشخیصی به‌حالت قاعده‌مند متناسب با هزینه‌های زندگی از جمله این موارد است.
 

موضوع مهم دیگری که نباید آن را از یاد برد، اثر مهم بازار کار بر سیستم بازنشستگی است. باید توجه داشت که بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران نه در دوران سالمندی جامعه که اتفاقاً در دوران پنجرۀ جمعیتی اتفاق افتاده است. به‌عبارت دیگر، در شرایطی که بازار کار امکان اشتغال رسمی را برای افراد در سن کار فراهم کند، تعداد بیمه‌پردازان افزایش خواهد یافت و طبیعتاً از مازاد میزان ورودی مالی به صندوق‌ها می‌توان سرمایه‌گذاری هدفمند داشت تا در دورۀ سالمندی جمعیت از منابع آن بهره برد و بخشی از بحران سالمندی را مدیریت کرد. باوجوداین، بحران مالی در سیستم بازنشستگی در ایران در دوره‌ای اتفاق افتاده است که هرم جمعیتی در ایده‌آل‌ترین وضعیت برای صندوق‌ها قرار دارد، اما به‌جای بهره بردن از این فرصت، این ویژگی تبدیل به یک بحران شده است و البته کلید این تعارض در دست بازار کار رسمی است.

علاوه‌براین، سیاستگذاران نباید فراموش کنند بخشی از بحران امروز صندوق‌ها ناشی از عدم پرداخت تعهدات دولت به صندوق‌ها بوده است که این تعهدات یا پرداخت نشده‌اند یا با واگذاری شرکت‌های زیان‌ده توسط دولت به صندوق، مستهلک شده‌اند که به سرمایه‌های صندوق‌ها آسیب جدی زده است.

علاوه‌بر موارد فوق نباید به این نکته نیز بی‌توجه بود که اصلاح نظام بازنشستگی بدون توجه به نظام رفاهی پایه، (مستمری‌های عمومی، جبران حقوق بازنشستگی تا حداقل سطح معاش، نظام سلامت رایگان و…) بسیار ناقص است و ابتر خواهد ماند.

کوتاه کلام آنکه به‌نظر می‌رسد هرچند نمی‌توان تغییر در پارامترهای سیستم بازنشستگی را نادیده گرفت، اما لازم است منتقدان به سایر وجوه مکمل این سیاست از قبیل رفع تبعیض‌های قانونی، اصلاحات در بازار کار و رسمی‌سازی، طراحی یک نظام رفاهی پایه و البته اصلاح سیستم مدیریت صندوق‌ها تأکید کنند تا اگر قرار است جامعه هزینۀ روانی دیگری تحمل کند، دست‌کم به یک اصلاح با اثرگذاری واقعی و نفع عمومی دست یابیم.