وقتی نفت میان نیاز جامعه و قدرت سیاسی تقسیم می‌شود

سه خبر منتشرشده در فاصله‌ای کوتاه در خبرگزاری وزارت نفت، وقتی کنار هم قرار می‌گیرند، تصویری فراتر از یک مجموعه خبر روزانه می‌سازند؛ تصویری که ناگزیر یک پرسش مهم را پیش روی افکار عمومی می‌گذارد:منابع مسئولیت اجتماعی صنعت نفت بر اساس نیاز جامعه توزیع می‌شوند یا بر اساس میزان قدرت چانه‌زنی و دسترسی سیاسی؟

در خبر نخست، وزارت نفت از اجرای گسترده پروژه‌های مدرسه‌سازی در کشور می‌گوید؛ از هزار و ۴۳۰ پروژه آموزشی در دوره فعالیت دولت چهاردهم که ۴۲۴ پروژه آن تکمیل شده و ۱۰۰۶ پروژه در دست اجراست. در این میان، خوزستان با ۳۰۱ پروژه، فارس با ۲۴۴ پروژه و بوشهر با ۲۲۹ پروژه در صدر قرار دارند. شانا همچنین از ۲۱۹۰ مدرسه با اعتباری بیش از هفت همت سخن می‌گوید که در دستور کار مدیریت نظارت بر طرح‌های عمرانی مناطق نفت‌خیز قرار گرفته‌اند.

اصل مدرسه‌سازی البته محل مناقشه نیست. هیچ‌کس نمی‌تواند ضرورت عدالت آموزشی و دسترسی کودکان به مدرسه‌ای ایمن و استاندارد را انکار کند.

اما مسئله دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که از «ساخت مدرسه» عبور کنیم و به «حکمرانی منابع مدرسه‌سازی» برسیم.

چه کسی تصمیم می‌گیرد کدام مدرسه ساخته شود؟در کدام منطقه؟با چه اولویتی؟بر اساس کدام داده؟و با چه سازوکاری اطمینان حاصل می‌شود که منابع به منطقه‌ای رسیده‌اند که بیشترین نیاز را داشته است؟

این پرسش‌ها امروز اهمیت بیشتری دارند؛ زیرا دیگر نمی‌توان گفت چارچوب قانونی برای پاسخ به آن‌ها وجود ندارد.

قانون، فقط همان بخشی نیست که به نفع ماست

آیین‌نامه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های تحت مدیریت دولت، مصوب هیئت وزیران در سال ۱۴۰۴، از یک سو شرکت‌ها را مکلف کرده است ۲۵ درصد اعتبار مسئولیت اجتماعی خود را با نظارت و راهبری معاونت امور توسعه روستایی و مناطق محروم، با اولویت نهضت مدرسه‌سازی و با تأکید بر استان‌های محروم، کم‌برخوردار و عشایری و بر پایه اطلاعات سامانه اختصاص دهند.

بنابراین اصل اختصاص بخشی از منابع به مدرسه‌سازی محل تردید نیست.اما مشکل از جایی آغاز می‌شود که در اجرای قانون، فقط آن بخشی را ببینیم که برایمان مطلوب است و بخش‌های دیگر همان قانون را در حاشیه بگذاریم.

همین آیین‌نامه، در کنار مدرسه‌سازی، از آمایش سرزمین سخن می‌گوید. سازمان برنامه و بودجه و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان موظف شده‌اند طرح‌های پیشنهادی مرتبط با مسئولیت اجتماعی را بر اساس برنامه آمایش سرزمین در سامانه قرار دهند. همچنین بررسی طرح‌ها باید با توجه به اهمیت، میزان تأثیرپذیری و تأثیرگذاری در جوامع محلی انجام شود.

حتی فراتر از این، آیین‌نامه برای ارزیابی اثربخشی نیز تکلیف مشخص کرده است: دستگاه‌های اجرایی باید هر دو سال یک‌بار، گزارش ارزیابی اثربخشی برنامه‌های مسئولیت اجتماعی را در قالب طرح‌های تحقیقاتی انجام‌شده از سوی دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی غیروابسته منتشر و در سامانه بارگذاری کنند. پس اگر قرار است از قانون سخن بگوییم، باید تمام قانون را ببینیم؛ نه فقط عدد ۲۵ درصد را. مسئولیت اجتماعی نمی‌تواند به انتخابی از میان بندهای قانون محدود شود.

نمی‌توانیم بخش مربوط به مدرسه‌سازی را با فونت درشت منتشر کنیم، اما از آمایش سرزمین، سازوکار انتخاب پروژه، نحوه انتخاب مجری و پیمانکار، شفافیت اطلاعات و ارزیابی اثربخشی سخنی نگوییم. این همان نقطه‌ای است که مسئولیت اجتماعی ممکن است از «اجرای قانون» به «اجرای سلیقه‌ای قانون» نزدیک شود.

وقتی مدرسه وارد معادله سیاست می‌شود

یک روز پیش‌تر، همین رسانه از کسب رتبه دوم وزارت نفت در ارزیابی عملکرد معاونت‌های امور مجلس دستگاه‌های اجرایی خبر داده است. در این گزارش، روابط دولت و مجلس، حمایت از فرایند قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین از جمله شاخص‌های ارزیابی معرفی شده‌اند و پاسخ‌گویی به مطالبات نمایندگان و حضور وزیر و مدیران نفت در مجلس و کمیسیون‌های تخصصی از عوامل این موفقیت دانسته شده است.

روز بعد نیز معاون امور حقوقی و مجلس وزارت نفت از «ارتباط حرفه‌ای، مستمر و سازنده» میان وزارت نفت و مجلس سخن گفته و بر تعامل دقیق، شفاف، کارشناسی و متقابل تأکید کرده است. هیچ‌یک از این گزارش‌ها به‌تنهایی دلیلی برای ادعای معامله یا تبادل امتیاز میان منابع مسئولیت اجتماعی و نمایندگان مجلس ارائه نمی‌کند.

اما مسئله دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که این روایت‌ها کنار یکدیگر قرار می‌گیرند.تعامل دولت و مجلس، امری ضروری در حکمرانی است. نمایندگان باید بتوانند درباره عملکرد دستگاه‌ها سؤال کنند، مطالبات حوزه انتخابیه را مطرح کنند و بر اجرای قوانین نظارت داشته باشند. اما یک خط قرمز مهم وجود دارد: نمایندگی مردم نباید به سهمیه‌بندی منابع عمومی بر اساس قدرت چانه‌زنی سیاسی تبدیل شود.

نماینده، مطالبات حوزه انتخابیه خود را مطرح می‌کند؛ اما تصمیم درباره تخصیص منابع عمومی باید بر اساس شاخص‌های عمومی، قابل سنجش و قابل دفاع اتخاذ شود.

وگرنه «تعامل» ممکن است آرام‌آرام از معنای نهادی خود فاصله بگیرد و به چانه‌زنی برای منابع نزدیک شود.

نفت؛ منابع عمومی، تصمیم‌های عمومی

اگر «نیاز» معیار است، باید نیاز قابل اندازه‌گیری باشد.

اگر «محرومیت» معیار است، باید شاخص محرومیت منتشر شود.

اگر «مناطق نفت‌خیز» اولویت دارند، باید منطق این اولویت روشن باشد.

اگر «آمایش سرزمین» مبنای تصمیم است، نقشه آمایش باید برای افکار عمومی قابل مشاهده باشد.

و اگر درخواست نمایندگان، مسئولان محلی یا دستگاه‌های اجرایی در فرایند انتخاب پروژه‌ها وارد می‌شود، باید معلوم باشد در چه مرحله‌ای، با چه وزنی و تحت چه ضابطه‌ای وارد تصمیم‌گیری می‌شود.

خود آیین‌نامه نیز بر همین شفافیت تأکید دارد و مقرر کرده است اطلاعات مربوط به چگونگی انتخاب پیشنهادها، فرایند بررسی و تصویب، نحوه انتخاب مجریان و پیمانکاران، عملیات مالی، مراحل اجرا، پیشرفت، اتمام و بهره‌برداری پروژه‌ها در سامانه ثبت شود.

این یعنی مطالبه شفافیت درباره مسئولیت اجتماعی، مطالبه‌ای خارج از قانون نیست؛ مطالبه اجرای خود قانون است.

آیا ارزان‌ترین و مناسب‌ترین مدرسه ساخته می‌شود؟

اینجا یک پرسش دیگر نیز باید روی میز قرار گیرد؛ پرسشی که برای پاسخ به آن به داده نیاز داریم، نه پیش‌داوری.

وقتی ساخت مدارس با منابع مسئولیت اجتماعی از مسیر سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس انجام می‌شود، آیا هزینه تمام‌شده هر مترمربع، کیفیت ساخت، زمان اجرا و هزینه‌های سربار آن با پروژه‌های مشابهی که خیرین مدرسه‌ساز یا سایر مجریان می‌سازند، مقایسه و منتشر می‌شود؟

آیا برای هر پروژه، مقایسه‌ای میان گزینه‌های مختلف اجرا وجود دارد؟

آیا مشخص است چرا یک مدل اجرایی انتخاب شده و مدل دیگری کنار گذاشته شده است؟

اگر سازمان نوسازی مدارس مجری پروژه است، مسئله این نیست که چرا یک دستگاه تخصصی وارد اجرا شده است؛ مسئله این است که فرایند انتخاب مجری چقدر رقابتی، شفاف و مبتنی بر صرفه و صلاح عمومی است. این تفاوت مهمی است.

نمی‌توان بدون انتشار داده گفت که اجرای پروژه توسط یک نهاد مشخص حتماً گران‌تر است یا در آن رانت وجود دارد.

اما دقیقاً به همین دلیل باید داده منتشر شود.

اگر هزینه‌ها رقابتی و منطقی‌اند، انتشار اطلاعات آن را نشان خواهد داد. اگر نیستند، جامعه حق دارد بداند چرا.

مدرسه یک ساختمان نیست؛ بخشی از جغرافیای زندگی است

پرسش مهم دیگر، خودِ مدل مدرسه‌سازی است.

آیا مدرسه‌ای که در خوزستان ساخته می‌شود باید الزاماً همان الگویی را داشته باشد که در بوشهر، سیستان‌وبلوچستان، فارس، آذربایجان یا مناطق عشایری ساخته می‌شود؟

اقلیم، معماری بومی، دمای هوا، رطوبت، دسترسی به آب، انرژی، الگوی سکونت، فاصله روستاها، مسیر رفت‌وآمد دانش‌آموزان، فرهنگ محلی و حتی الگوی جمعیتی، همگی بر طراحی یک فضای آموزشی اثر می‌گذارند.

اگر مدرسه‌سازی بدون توجه به این تفاوت‌ها به تولید انبوه یک «مدل تیپ» تبدیل شود، ممکن است ساختمان ساخته شود، اما مسئله اجتماعی حل نشود. مدرسه‌سازی بدون آمایش جغرافیایی ممکن است ساخت‌وساز باشد؛ اما لزوماً توسعه نیست.

خود آیین‌نامه مسئولیت اجتماعی نیز برنامه آمایش سرزمین را در فرایند انتخاب طرح‌ها وارد کرده است. بنابراین باید پرسید: آیا آمایش سرزمین فقط یک واژه در متن آیین‌نامه است یا در طراحی، مکان‌یابی، ظرفیت، معماری و حتی مدل بهره‌برداری از مدرسه نیز اثر واقعی دارد؟

خیر مدرسه‌ساز و پرسش فراموش‌شده هزینه

یک مقایسه دیگر نیز می‌تواند به روشن‌شدن موضوع کمک کند. خیرین مدرسه‌ساز سال‌هاست در کشور مدرسه می‌سازند. بنابراین یک پرسش ساده و کاملاً اقتصادی وجود دارد: هزینه تمام‌شده یک مدرسه مشابه در پروژه‌های خیرساز چقدر است و همان مدرسه در پروژه‌های مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی با چه هزینه‌ای ساخته می‌شود؟

اگر تفاوتی وجود دارد، علت چیست؟ تفاوت در کیفیت مصالح است؟استانداردهای فنی است؟هزینه‌های نظارت و مدیریت است؟فرایند مناقصه و پیمانکاری است؟مقیاس پروژه است؟یا تفاوت در مشخصات فنی و امکانات مدرسه؟

این پرسش‌ها نه ضد مدرسه‌سازی‌اند و نه ضد نوسازی مدارس. برعکس؛ اگر منابع مسئولیت اجتماعی قرار است به نام جامعه هزینه شوند، جامعه حق دارد درباره بهره‌وری آن‌ها سؤال کند.

خطر اصلی، خود مدرسه نیست؛ نبودن قاعده است

نقد مسئولیت اجتماعی نفت، نقد مدرسه‌سازی نیست. اگر منابع نفت بتوانند مدرسه نیمه‌تمامی را تکمیل کنند، فضای آموزشی فرسوده‌ای را ایمن کنند، به توانمندسازی معلمان و دانش‌آموزان کمک کنند یا شکاف آموزشی مناطق محروم را کاهش دهند، می‌توانند اثر اجتماعی ماندگاری داشته باشند.

اما مسئولیت اجتماعی زمانی اعتبار پیدا می‌کند که فرایند تصمیم‌گیری آن از نتیجه‌ای که تولید می‌کند، قابل دفاع‌تر باشد. ساخت یک مدرسه تصویر خوبی می‌سازد، اما یک نظام شفاف برای انتخاب مدرسه اعتماد می‌سازد. اولی قابل عکاسی است؛ دومی قابل حسابرسی. و مسئولیت اجتماعی مدرن بیش از عکس افتتاحیه به داده، شاخص، ارزیابی اثر و پاسخ‌گویی عمومی نیاز دارد.

جامعه باید بتواند مسئولیت اجتماعی را نقد کند

مسئولیت اجتماعی اگر فقط از درون سازمان روایت شود، دیر یا زود به گزارش عملکرد تبدیل می‌شود. برای جلوگیری از این اتفاق، به یک حلقه مستقل بیرونی نیاز داریم:

جامعه مدنی، دانشگاه، رسانه‌های تخصصی، پژوهشگران و فعالان اجتماعی باید بتوانند مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها را نقد کنند؛ نه برای تخریب شرکت‌ها، بلکه برای اینکه نقاط کور تصمیم‌گیری دیده شوند. اگر قانون می‌گوید انتخاب پروژه باید مبتنی بر آمایش، داده، اولویت و اثرگذاری باشد، باید کسانی بیرون از ساختار اجرایی نیز بتوانند بررسی کنند که آیا این اتفاق افتاده است یا نه. اگر قانون درباره نحوه انتخاب مجری و پیمانکار شفافیت می‌خواهد، باید امکان بررسی عمومی آن وجود داشته باشد.

اگر قانون ارزیابی اثربخشی به‌وسیله دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی غیروابسته را پیش‌بینی کرده، باید پرسید این ارزیابی‌ها کجاست، کدام دانشگاه آن‌ها را انجام داده، چه شاخص‌هایی داشته‌اند و نتایجشان چه تغییری در تصمیم‌های بعدی ایجاد کرده است.

این همان جایی است که جامعه مدنی می‌تواند نقش مهمی داشته باشد: نه در جای دولت تصمیم بگیرد و نه در جای شرکت؛ بلکه مراقب باشد هیچ‌کدام از این دو نتوانند بخش‌های ناخوشایند عملکرد خود را از دید جامعه پنهان کنند.

قانون‌گریزی همیشه نقض قانون نیست

یکی از مسائل جدی در حکمرانی مسئولیت اجتماعی ممکن است نه تخلف آشکار از قانون، بلکه انتخاب گزینشی از میان الزامات قانونی باشد.بخشی از قانون که با پروژه و روایت سازمان هماهنگ است، برجسته می‌شود؛بخشی که درباره محدودیت، شفافیت، ارزیابی اثر، انتخاب پیمانکار، آمایش یا پاسخ‌گویی عمومی است، کمتر دیده می‌شود.

این همان جایی است که «قانون‌مداری» می‌تواند به پرسشی جدی‌تر تبدیل شود: آیا قانون را اجرا می‌کنیم یا فقط آن بخش از قانون را که برایمان مطلوب است، روایت می‌کنیم؟ مسئولیت اجتماعی اگر قرار است اعتماد بسازد، باید در برابر این وسوسه مقاوم باشد.

پرسش بزرگ‌تر

سه خبر شانا در کنار یکدیگر، ناخواسته سؤالی بزرگ‌تر درباره حکمرانی منابع اجتماعی ایجاد می‌کنند:

آیا مسئولیت اجتماعی صنعت نفت قرار است نقشه‌ای از نیازهای جامعه باشد یا نقشه‌ای از قدرت چانه‌زنی ذی‌نفعان؟ پاسخ به این سؤال با تکذیب یا تأیید یک مورد مشخص به دست نمی‌آید.

راه‌حل، ساختن سازوکاری است که اساساً امکان چنین تردیدی را کاهش دهد.

برای مثال، انتشار عمومی فهرست پروژه‌های مسئولیت اجتماعی، مبلغ هر پروژه، محل اجرا، شاخص انتخاب، دستگاه پیشنهاددهنده، دستگاه تصویب‌کننده، مجری و پیمانکار، روش انتخاب، هزینه تمام‌شده، وضعیت پیشرفت و ارزیابی اثر اجتماعی می‌تواند بخش بزرگی از ابهام را از میان ببرد.

در چنین مدلی، اگر نماینده‌ای مدرسه‌ای را مطالبه کند، مطالبه او ثبت می‌شود؛ اما تصمیم درباره تخصیص منابع از مسیر یک نظام شفاف نیازسنجی عبور می‌کند.

اگر خیری مدرسه‌ای را پیشنهاد دهد، پیشنهاد او نیز ثبت می‌شود.اگر آموزش‌وپرورش پروژه‌ای را پیشنهاد کند، آن هم باید در همان چارچوب سنجیده شود.اگر شرکت نفت پروژه‌ای را پیشنهاد کند، پیشنهاد شرکت نیز باید همان مسیر را طی کند.قاعده باید از رابطه مهم‌تر باشد.

از «چه کسی خواست؟» به «چه کسی نیاز دارد؟»

شاید مهم‌ترین تغییر در ادبیات مسئولیت اجتماعی صنعت نفت همین باشد. سؤال نخست نباید این باشد:

«چه کسی درخواست کرده است؟» بلکه باید پرسید:«کجا بیشترین نیاز وجود دارد؟» سؤال بعدی نباید این باشد:«کدام منطقه قدرت بیشتری برای جذب منابع دارد؟»

بلکه باید پرسید:«کدام مداخله بیشترین اثر اجتماعی قابل اندازه‌گیری را ایجاد می‌کند؟» و پرسش نهایی نباید فقط این باشد:«چند مدرسه ساخته‌ایم؟»

بلکه باید پرسید:«این مدارس چه تغییری در زندگی مردم ایجاد کرده‌اند؟»

این همان تفاوت میان «خروجی» و «اثر» است. تعداد مدرسه، خروجی است. کاهش ترک تحصیل، افزایش دسترسی آموزشی، کاهش فاصله دانش‌آموز تا مدرسه، ارتقای کیفیت یادگیری و بهبود عدالت آموزشی، بخشی از اثرهایی هستند که باید سنجیده شوند.

مدرسه‌ای که با نیازسنجی ساخته می‌شود، یک زیرساخت آموزشی است. اما مدرسه‌ای که بتوان نشان داد چرا و کجا، با چه هزینه‌ای، به‌وسیله چه مجری‌ای، بر اساس کدام داده و با چه اثری ساخته شده، علاوه بر زیرساخت آموزشی، سندی برای اعتماد عمومی است.

آیین‌نامه جدید مسئولیت اجتماعی دولت، اتفاقاً ابزارهای لازم برای این شفافیت را تا حد زیادی پیش‌بینی کرده است: آمایش سرزمین، سامانه اطلاعاتی، بررسی اثرگذاری و تأثیرپذیری، انتشار گزارش، شفافیت در انتخاب مجری و پیمانکار و ارزیابی اثربخشی به‌وسیله دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی غیروابسته.

بنابراین، امروز پرسش اصلی دیگر این نیست که چرا نفت مدرسه می‌سازد. پرسش این است:چرا این مدرسه؟چرا اینجا؟چرا با این هزینه؟چرا با این مجری؟بر اساس کدام نیازسنجی؟با چه میزان مشارکت جامعه محلی؟و بعد از ساخت، چه تغییری در زندگی دانش‌آموزان ایجاد کرده است؟

اگر پاسخ این پرسش‌ها شفاف باشد، مدرسه‌سازی نفت می‌تواند از یک پروژه عمرانی به یک مداخله توسعه‌ای تبدیل شود. اما اگر پاسخ‌ها مبهم بماند، حتی بهترین پروژه‌ها نیز ممکن است زیر سایه یک پرسش بزرگ قرار گیرند: منابع نفت برای حل مسئله جامعه هزینه می‌شوند یا برای مدیریت رابطه با صاحبان قدرت؟

مسئولیت اجتماعی، در نهایت، آزمون ساختن ساختمان نیست؛ آزمون ساختن اعتماد است. و اعتماد زمانی ساخته می‌شود که مردم بدانند منابع عمومی تابع نیاز جامعه‌اند؛ نه قدرت چانه‌زنی صاحبان قدرت.