واژه «حکمرانی» در سال‌های اخیر بسیار بر سر زبان‌ها افتاده و بارها به کار رفته است. گاهی این واژه رنگ‌وبوی سیاسی یا تجاری گرفته است. گاهی نیز مفهوم آن چنان تقلیل یافته که کارایی خود را از دست داده یا چنان بزرگ‌نمایی شده که از معنای اصلی‌اش فاصله گرفته است. حکمرانی به چگونگی اداره امور و قواعد رسمی و غیررسمی یک نظام اشاره دارد؛ قواعدی که شیوه اعمال قدرت و حل‌وفصل تعارض‌ها را تعیین می‌کنند.

بانک جهانی حکمرانی را روشی تعریف می‌کند که قدرت، بر اساس آن، برای مدیریت اقتصادی و منابع اجتماعی یک کشور و با هدف دستیابی به توسعه اعمال می‌شود. بر مبنای این تعریف، حکمرانی مجموعه‌ای از فرایندها و نهادهایی است که تصمیم‌ها از طریق آن‌ها گرفته می‌شوند و اختیارات در چهارچوب آن‌ها اعمال می‌شود. این تعریف در کتاب «حکمرانی خوب» نوشته جهانبخش محبی‌نیا نیز آمده است. بر پایه گزارش‌های هیئت بین‌دولتی تغییر اقلیم و اسناد کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد درباره تغییر اقلیم، می‌توان حکمرانی اقلیمی را مجموعه فرایندها، نهادها، قوانین و شیوه‌های تصمیم‌گیری دانست که یک کشور برای مقابله با تغییر اقلیم به کار می‌گیرد.

تصمیم‌گیری مشترک برای مسئله‌ای مشترک

بر مبنای این تعریف، در حکمرانی اقلیمی، وزارتخانه‌های کلیدی باید فراتر از منافع سازمانی خود حرکت کنند و در راستای منافع ملی به تصمیم‌های مشترک برسند. قوانین نیز باید جامع و برای مدیریت بحران‌های مرتبط با تغییر اقلیم در سراسر کشور کافی باشند. تأمین بودجه و ابزارهای لازم برای مهار مشکلات موجود نیز بخشی از این حکمرانی است.
حکمرانی اقلیمی همچنین باید به عدالت اقلیمی و مشارکت عمومی توجه کند. عدالت اقلیمی، از جمله، این مسئله را بررسی می‌کند که سیاست‌های اقلیمی برای کدام گروه‌های اجتماعی محدودیت یا فشار بیشتری ایجاد می‌کنند و هزینه اجرای این سیاست‌ها چگونه میان گروه‌های مختلف توزیع می‌شود.

در مجموع، حکمرانی اقلیمی به معنای مدیریت جمعی و هماهنگ تهدیدها و فرصت‌های ناشی از تغییر اقلیم، با مشارکت همه بازیگران از جمله دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی است. این حکمرانی، مجموعه قواعد، نهادها و فرایندهای تصمیم‌گیری برای مدیریت تغییر اقلیم در سطوح محلی، ملی و جهانی را در بر می‌گیرد.

بازیگران حکمرانی اقلیمی

حکمرانی اقلیمی ابعاد نهادی، قانونی و اجرایی دارد. در بعد نهادی، سازمان حفاظت محیط زیست متولی اصلی تدوین سیاست‌های اقلیمی است. رئیس این سازمان نیز ریاست کارگروه ملی هوا و تغییر اقلیم را بر عهده دارد. تدوین برنامه مدیریت تغییر اقلیم کشور نیز از مسئولیت‌های این ساختار است.

وزارت نیرو به‌دلیل مسئولیت مدیریت آب و انرژی، وزارت نفت به‌منظور کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، وزارت جهاد کشاورزی برای حفظ امنیت غذایی و افزایش تاب‌آوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به‌دلیل ارتباط سلامت با تغییر اقلیم، از وزارتخانه‌های کلیدی این حوزه به شمار می‌روند.

مجلس شورای اسلامی نیز با تصویب قوانین بودجه‌ای و برنامه‌های توسعه در حکمرانی اقلیمی نقش دارد. معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری و نهادهای پژوهشی نیز از دیگر ذی‌نفعان این حوزه محسوب می‌شوند.

در زمینه قوانین مرتبط با حکمرانی اقلیمی می‌توان به اصل ۵۰ قانون اساسی اشاره کرد. بر اساس این اصل، «حفاظت از محیط زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی روبه‌رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی است و فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل‌جبران آن ملازمه یابد، ممنوع است.»
برنامه مدیریت تغییر اقلیم کشور نیز سندی بالادستی و الزام‌آور برای دستگاه‌های اجرایی است که در مهر ۱۴۰۴ تصویب و ابلاغ شد. این برنامه بر اساس بند «ط» ماده ۲۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت تهیه شده و نقشه راه عملیاتی دولت برای مقابله با تغییر اقلیم در افق پنج‌ساله است. توسعه اقتصاد سبز و صنعت کم‌کربن، تقویت سازگاری، کاهش آسیب‌ها و انجام اقدامات پشتیبان، محورهای اصلی این برنامه‌اند.

قوانین پراکنده و اجرای ناهماهنگ

حکمرانی اقلیمی در ایران در مرحله اجرا با ناکارآمدی نسبی روبه‌رو است. قوانین این حوزه منسجم و یکپارچه نیستند و با نوعی پراکندگی تقنینی مواجه‌اند. احکام مرتبط با تغییر اقلیم در موادی مانند مواد ۲۲، ۳۶، ۳۸، ۴۱ و ۴۷ قانون برنامه هفتم پراکنده شده‌اند و فصل مستقلی به این موضوع اختصاص نیافته است.

این پراکندگی، نقش هماهنگ‌کننده سازمان حفاظت محیط زیست را تضعیف کرده است. در چنین شرایطی، اغلب منافع وزارتخانه‌های نفت، نیرو و صنعت بر ملاحظات اقلیمی غلبه می‌کند.

پژوهش‌ها نشان می‌دهند که با وجود برخی پیشرفت‌های قانونی، کمبود منابع مالی همچنان یکی از بزرگ‌ترین موانع اجرای مؤثر سیاست‌های اقلیمی است. تحریم‌های اقتصادی نیز دسترسی به فناوری‌های نوین و سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی را مختل کرده‌اند. تغییر اقلیم مسئله‌ای فرابخشی است، اما ساختار دولت ایران در مواجهه با آن، اغلب بخشی عمل می‌کند. همکاری میان دستگاه‌هایی مانند وزارت بهداشت و سازمان حفاظت محیط زیست ضعیف است و گاه منافع سازمانی بر منافع ملی تقدم پیدا می‌کند. ذی‌نفعان قدرتمند اقتصادی نیز در بسیاری از موارد راهکارهای مهندسی را بر راهکارهای اقلیمی ترجیح می‌دهند؛ برای نمونه، اجرای پروژه‌های انتقال آب بر بازیافت و بازچرخانی آب اولویت پیدا می‌کند. اجرای موفق حکمرانی اقلیمی بیش از آنکه به دستورهای عمودی نیاز داشته باشد، به هماهنگی افقی میان دستگاه‌ها وابسته است.

سیاسی‌شدن مسئله تغییر اقلیم، استنادهای پراکنده به نظریه‌های توطئه، نبود اجماع درباره ضرورت افزایش تاب‌آوری و ناکافی‌بودن آگاهی‌بخشی به افکار عمومی نیز از موانع کلیدی این حوزه‌اند. حکمرانی اقلیمی در ایران بیش از همه بر تدوین اسناد و برنامه‌ها متمرکز شده است، اما در مرحله اجرا همچنان با ضعف هماهنگی روبه‌رو است.

از همکاری منطقه‌ای تا عدالت اقلیمی

ایران در حوزه تغییر اقلیم تلاش‌هایی نیز در سطح بین‌المللی انجام داده است. بسیاری از مشکلات محیط‌زیستی کشور، از جمله گردوغبار و خشکسالی، بر اثر تغییر اقلیم ایجاد یا تشدید شده‌اند و مقابله با آن‌ها به همکاری‌های منطقه‌ای نیاز دارد. ایران در ششمین نشست وزیران محیط زیست سازمان همکاری اقتصادی، اکو، مشارکت داشت و بر ضرورت همکاری‌های فرامرزی تأکید کرد. همچنین با کشورهایی مانند پاکستان برای کاهش خطر بلایا و با کنیا در زمینه حفاظت از حیات‌وحش و توانمندسازی زنان تفاهم‌نامه‌هایی امضا کرده است. گفت‌وگوهایی نیز با ترکیه و جمهوری آذربایجان برای گسترش همکاری‌های محیط‌زیستی و اقلیمی انجام شده است. ایران وارد مرحله همکاری‌های اجرایی و فنی برای سازگاری با تغییر اقلیم نیز شده است. پروژه مشترک ایران، یونسکو و ژاپن برای مدیریت خطر بلایا و افزایش تاب‌آوری اقلیمی، با حمایت مالی و فنی ژاپن اجرا می‌شود. تهیه نقشه مناطق در معرض سیلاب، راه‌اندازی سامانه‌های هشدار سریع، پایش خطر خشکسالی کشاورزی و توانمندسازی جوامع محلی، به‌ویژه زنان و جوانان، از اهداف این پروژه‌اند.

رئیس سازمان حفاظت محیط زیست نیز در کنفرانس‌های اقلیمی بر ضرورت تحقق عدالت اقلیمی تأکید کرده است. موضع ایران در بسیاری از این نشست‌ها این بوده که تحریم‌های یک‌جانبه، دسترسی کشور به منابع مالی جهانی و فناوری‌های پاک را محدود کرده‌اند.

بااین‌حال، تلاش‌های بین‌المللی ایران در حوزه تغییر اقلیم با نوعی دوگانگی راهبردی روبه‌رو است. ایران در سطح منطقه نقشی تعاملی، فنی و سازنده ایفا می‌کند و خواستار تحقق عدالت اقلیمی است، اما در دریافت تعهدات مشخص مالی و فناوری از مجامع بین‌المللی توفیق چندانی نداشته است.

فاصله سیاست‌گذاری تا اجرا

حکمرانی اقلیمی در ایران در مرحله تدوین سیاست پیشرفت‌هایی داشته است، اما در مرحله اجرا، به‌دلیل کمبود منابع، نبود یکپارچگی نهادی و غلبه برخی منافع سازمانی و اقتصادی، همچنان ناکارآمد است. اختصاص فصلی مستقل به تغییر اقلیم در برنامه هشتم توسعه می‌تواند بخشی از پراکندگی قانونی موجود را برطرف کند. گسترش مشارکت عمومی، افزایش شفافیت، فراهم‌کردن دسترسی آزاد به داده‌های محیط‌زیستی و حضور مؤثر سازمان‌های مردم‌نهاد، متخصصان و پژوهشگران مستقل در فرایند تصمیم‌گیری نیز ضروری است. تخصیص منابع مالی پایدار، تفکیک بودجه محیط زیست از بودجه‌های سازمانی و دستگاهی، ایجاد صندوق‌های مالی سبز، تقویت پیوند میان دانشگاه و سیاست‌گذاری و استفاده از شواهد علمی و پژوهشی به‌جای تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای نیز می‌تواند مسیر حکمرانی اقلیمی را هموارتر کند.