بیمۀ کشاورزی بدون پشتوانۀ اجرا

| پیام ما | قیمت تمام‌شدۀ بالا و انباشت محصول به‌دلیل واردات بی‌رویه از یک سو و جبران نشدن به‌صرفۀ خسارات ناشی از حوادث در مورد محصولات کشاورزی بیمه شده، به‌ویژه محصولات راهبردی کشور، از مشکلات جدی بخش کشاورزی است که به طور مستقیم زارعان را متضرر می‌کند. نابسامانی در بیمۀ بخش تولید، جدای از بیمۀ بازنشستگی و درمانی کشاورزان همچنان پابرجاست؛ درحالی‌که قانون‌گذار، بیمۀ محصولات کشاورزی و ملزومات تولید را در سال 1362 و همزمان با توسعۀ سازمان جهادسازندگی تصویب کرده بود. سال 1399 الحاقیه‌ای مهم بر این قانون وارد شد. الحاقیه‌ای که به‌نظر می‌رسد اجرای آن هنوز معوق مانده است. روز گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی کارشناسی به بررسی این الحاقیه و ضرورت‌های اصلاحیِ فعلی آن پرداخت. این قانون یکی از مهمترین قوانین حمایتی حوزۀ کشاورزی کشور است. ارتباط مستقیم بیمه محصولات کشاورزی با امنیت غذایی، ارتباط تولید با اقتصادِ تولیدکننده و عدد بالای اشتغال 17 و نیم درصدی جمعیت شاغل کشور در بخش کشاورزی، ضرورت توجه به قوانین حمایتی را نشان می‌دهد. باوجوداین، برای این قانون حتی اعتباری در بودجۀ سنواتی کشور در نظر گرفته نشده است.

‌قانون بیمۀ محصولات کشاورزی، به‌منظور انجام بیمۀ انواع محصولات کشاورزی، دام، طیور، زنبور عسل، کرم ابریشم و آبزیان پرورشی در مقابل خسارت‌های ناشی از‌ سوانح طبیعی و حوادث قهری نظیر تگرگ، طوفان، خشکسالی، زلزله، سیل، سرمازدگی، یخبندان، آتش‌سوزی، صاعقه، آفات و امراض نباتی عمومی و‌ قرنطینه‌ای، همچنین امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای به‌عنوان «وسیله‌ای برای نیل به اهداف و سیاست‌های بخش کشاورزی» مصوب و برای اجرای آن، صندوق بیمۀ کشاورزی در ‌بانک کشاورزی تأسیس شد. اکنون، هم‌زمان با اعلام توسعۀ بیمه‌های محصولات کشاورزی و عوامل تولید از سوی صندوق بیمۀ کشاورزی کشور، مرکز پژوهش‌های مجلس آخرین الحاق و اصلاح این قانون را بررسی کرده است.

در این الحاقیه معلوم نیست كه آیا حق بیمۀ سهم كشاورز، معادل حداكثر 30 درصد كل حق بیمه، به‌عنوان یكی از معیارها به سرجمع قیمت خرید تضمینی محصولات موردنظر اعمالی توسط «شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی كشاورزی» موضوع تبصره یک قانون تضمین خرید محصولات اساسی كشاورزی، اضافه و سپس اعمال خواهد شد و یا اینكه بدون تغییر معیارهای تعیین قیمت تضمینی، رقم جداگانه‌ای برای حق بیمه تعیین می‌شود

الحاقیه چه تکلیف می‌کند؟
طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی، مشتمل بر ماده واحده و چهار بند است که با هدف ایجاد پوشش حداکثری بیمه برای محصولات راهبردی کشاورزی در راستای کاهش ریسک تولید این محصولات و نهایتاً تقویت امنیت غذایی کشور تنظیم و در تاریخ اول مرداد ماه ۱۳۹۹ اعلام وصول شد. طراحان در ماده واحده، صندوق بیمۀ کشاورزی را مکلف کرده‌اند «محصولات راهبردی کشاورزی را که خرید تضمینی می‌شوند، در برابر خطرات فاجعه‌بار و گسترده (سیل، سرمازدگی، خشکسالی و …) تحت پوشش بیمۀ پایۀ فراگیر و اجباری قرار دهد. سایر احکام موضوعه، در بندهای «1، 2، 3 و 4» طرح پیشنهادی تقریرشده در چهار بند ادامۀ این ماده واحده آمده است: «مشارکت دولت در حق بیمه‌های این تبصره حداقل ۷۰ درصد خواهد بود. برابر آیین‌نامۀ اجرایی این تبصره، حق بیمۀ سهم کشاورز هرساله به قیمت خرید تضمینی اضافه و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور کسر و به حساب صندوق بیمۀ کشاورزی واریز می‌شود. لیست محصولات مشمول این تبصره در هر سال با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی به تصویب مجمع عمومی صندوق بیمۀ کشاورزی می‌رسد. آیین‌نامۀ اجرایی این طرح باید حداکثر ظرف سه ماه توسط وزارت جهاد کشاورزی با مشارکت صندوق بیمۀ کشاورزی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد.»
ایراد کجاست؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی دربارۀ طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی» نوشت: «در ماده واحده یک، اگرچه صندوق بیمۀ كشاورزی مكلف شده است محصولات مذكور را به شرط انجام خرید تضمینی توسط دولت بیمه كند، ولی چون كشاورزان در فروش محصولات خود به دولت با قیمت تضمینی، مختار هستند و تا به‌حال هم تجربه نشان داده است كه كشاورزان بیشتر تمایل دارند محصولات خود را در بازار آزاد و مستقیماً به كارخانجات یا دلالان كه قیمت بیشتری نسبت به قیمت تضمینی دولت می‌پردازند، بفروشند؛ به‌نظر می‌رسد هدف طراحان از پوشش بیمۀ حداكثری این محصولات محقق نشود. به‌عبارتی ضمانت اجرایی مناسبی برای بیمۀ اجباری محصولات راهبردی پیش‌بینی نشده است، زیرا طبق مفاد این طرح، بیمۀ اجباری فقط برای آن دسته از كشاورزانی است كه محصول خود را به دولت بفروشند، نه همۀ كشاورزانی كه محصولات راهبردی تولید می‌كنند. لذا اجرای بیمۀ اجباری به این شكل كمك شایانی به پوشش حداکثری ریسك تولید محصولات اساسی و درنهایت تقویت امنیت غذایی كشور نمی‌كند. حتی آوردۀ مالی خاصی برای صندوق بیمۀ كشاورزی هم نخواهد داشت. به این دلیل كه هم سهم دولت و هم سهم كشاورز در حق بیمۀ محصولات راهبردی، به تمایل كشاورزان به فروش محصولات خود به دولت وابسته است.»

قاعدتاً سهم حق بیمۀ دولت (حداقل 70 درصد) باید در بودجۀ سنواتی پیش‌بینی شود كه دراین‌خصوص تصریحی در متن طرح مشاهده نشد. بررسی‌های «پیام ما» از سند لایحه بودجۀ 1402 نیز مؤید ابهامی است که این گزارش منتشر می‌کند. هیچ‌یک از ردیف‌های اعتباری بودجۀ 1402 به تأمین اعتبار سهم دولت برای محصولات کشاورزی تخصیص پیدا نکرده است

این گزارش نبود بستری برای آگاهی‌بخشی مناسب و كافی به كشاورزان در مورد فرایند بیمه‌گری و شرایط و مزایای آن، ناكارآمدی بیمه‌گران در عمل به تعهدات خود در جبران خسارت كشاورزان، فقدان اطلاعات و داده‌های شفاف و دقیق وضعیت بخش كشاورزی و نابه‌سامانی‌های نظام بازاریابی محصولات كشاورزی را به‌عنوان علل دیگری از ناکارآمدی نظام بیمۀ کشاورزی در کشور عنوان می‌کند: «عدم چاره‌اندیشی برای مرتفع ساختن آنها، در تحقق هدف این طرح و ایجاد پوشش بیمۀ فراگیر برای بخش كشاورزی با دشورای‌های جدی روبه‌رو خواهد بود.»
مغایرت با قانون اساسی
این گزارش ایراد بعدی را متوجه مشخص‌نبودن نحوۀ عمل صندوق در بیمۀ محصولات راهبردی می‌داند: «مفاد طرح به‌گونه‌ای تدوین شده است كه در ذهن مخاطب، ابهام‌ها و ســؤالات متعددی از جهت چگونگی فرایند بیمه‌گری ایجاد می‌كند. به‌عبارت دقیق‌تر، معلوم نیست برای جبران خسارات احتمالی كشاورزان تولیدكنندۀ محصولات راهبردی در طول فرایند تولید، آیا در ابتدای کشت هر محصول قرارداد بیمه بین بیمه‌گذار(كشاورز) و بیمه‌گر(صندوق) منعقد خواهد شد؟ یا زمانی كه كشاورز با خسارت مواجه شود؟ آیا خود كارگزاران صندوق بیمۀ كشاورزی در شهرستان‌ها باید به تولیدكنندگان این محصولات مراجعه و محصولات آنها را بیمه كنند؟ یا اینكه تولیدكنندگان باید به صندوق مراجعه و اقدام به بیمه محصولات خود نمایند؟! و اگر به‌هر دلیلی قرارداد بیمه منعقد نشده باشد، تكلیف دریافت حق بیمۀ سهم كشاورز و جبران خسارت به چه شكلی خواهد بود؟»
کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در نگاهی جزئی‌تر بیان می‌کنند: «در بند یک طرح پیشنهادی تصریح شده است كه سهم دولت در پرداخت حق بیمۀ محصولات مورد نظر حداقل ۷۰ درصد خواهد بود. بند 2 مربوط به حق بیمۀ سهم كشاورز است، ولی خلاف بند یک در اینجا به‌صراحت تعیین نكرده كه این سهم چقدر یا چند درصد از كل حق بیمه خواهد بود، یا اینكه بر چه اساسی این حق بیمه تعیین خواهد شد. لذا از این جهت واجد ابهام و محل اشكال است. تعیین این موارد در قالب آیین‌نامه اجرایی، به‌لحاظ اینكه ماهیت تقنینی دارند و ممكن است در آیین‌نامۀ اجرایی هدف قانونگذار به‌درستی و به‌طور كامل رعایت یا اعمال نشود، با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.»
همچنین بنابر ادعای این گزارش، ابهام دیگر مربوط به نحوۀ اعمال حق بیمۀ سهم كشاورز در نرخ قیمت تضمینی محصولات راهبردی است. معلوم نیست كه آیا حق بیمۀ سهم كشاورز، معادل حداكثر 30 درصد كل حق بیمه، به‌عنوان یكی از معیارها به سرجمع قیمت خرید تضمینی محصولات مورد نظر اعمالی توسط «شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی كشاورزی» موضوع تبصره یک قانون تضمین خرید محصولات اساسی كشاورزی، اضافه و سپس اعمال خواهد شد؟ و یا اینكه بدون تغییر معیارهای تعیین قیمت تضمینی، رقم جداگانه‌ای برای حق بیمه تعیین خواهد شد؟! اگر مقصود مورد اول باشد، این موضوع باید از حیث اصول تنقیحی و قانون‌نویسی صحیح موضوع بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، در قانون تضمین خرید محصولات اساسی كشاورزی مصوب سال 1368 با اصلاحات بعدی آن تصریح شود، نه در این طرح.
سهم دولت در بودجۀ سنواتی نیست
ابهام بعدی به نحوۀ وصول این حق بیمه‌ها مربوط است كه قاعدتاً سهم حق بیمۀ دولت (حداقل 70 درصد) باید در بودجۀ سنواتی پیش‌بینی شود كه دراین‌خصوص تصریحی در متن طرح مشاهده نشد. بررسی‌های «پیام ما» از سند لایحه بودجۀ 1402 نیز مؤید ابهامی است که این گزارش منتشر می‌کند. هیچ‌یک از ردیف‌های اعتباری این بودجه 1402 به تأمین اعتبار سهم دولت برای محصولات کشاورزی تخصیص پیدا نکرده است. درخصوص سهم حق بیمۀ كشاورز نیز در بند 2 نیز گفته شده است كه برابر آیین‌نامۀ اجرایی «حق بیمه سهم کشاورز هرساله به قیمت خرید تضمینی اضافه و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور کسر و به حساب صندوق بیمۀ کشاورزی واریز می‌گردد». مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «اگر فارغ از ایراد مطرح‌شده در بند قبلی، فرض را بر این بگذاریم كه نرخ حق بیمۀ سهم كشاورز به قیمت تضمینی افزوده و سپس در موقع انجام خرید تضمینی، از حساب وی كسر و به حساب صندوق واریز شود، این به این معناست كه باز هم دولت باید این حق بیمه را پرداخت كند، نه كشاورز. لذا در اینجا قید عبارت «حق بیمۀ سهم كشاورز» در بند 2 و حتی سهم حداقل 70 درصدی دولت در بند یک طرح، معنا و مفهومی نخواهد داشت. زیرا 100 درصد حق بیمه را دولت پرداخت خواهد كرد و وجهی از كشاورز، نه در زمان كشت و نه در زمان فروش محصول، بابت حق بیمه دریافت نخواهد شد. بنابراین، اگرچه حمایت مجدانه و همه‌جانبۀ دولت از تولید محصولات راهبردی برای تحقق اهداف خودكفایی و تقویت امنیت غذایی جامعه امری الزامی است، ولی تأمین 70 درصدی و یا 100 درصدی سهم حق بیمۀ این محصولات، بار مالی زیادی بر دوش دولت خواهد داشت كه درصورت عدم پیش‌بینی منابع مالی برای تأمین سهم دولت، با ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی مواجه خواهد شد.»
این گزارش ایرادات دیگری نیز به این الحاقیه وارد می‌کند. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند که دائمی‌بودن سهم حداقل 70 درصدی دولت در پرداخت حق بیمۀ محصولات اجباری از جهتی واجد ایراد است؛ چرا که باتوجه‌به محدودیت منابع مالی دولت و همچنین عدم ضرورت جدی برای پوشش ریسك تصمیمات غلط تولیدكنندگان در وقوع حوادث خسارت‌بار، نیاز است تصمیم‌گیری درستی در هدایت یارانه‌های دولت به‌سمت تولید انجام شود.
همچنین عبارت «از حساب کشور کسر و …» در متن بند 2 ابهام دارد و مشخص نیست منظور از حساب كشور چیست؟ ضمن اینكه این گزارش مطرح می‌کند به‌كاربردن عبارت «محصولات راهبردی كشاورزی كه خرید تضمینی می‌شــوند» در ماده واحده از این جهت محل ابهام است كه در برخی از قوانین و مقررات به‌جای محصولات راهبردی كشاورزی از عبارات دیگری مانند «محصولات یا كالاهای اساسی كشاورزی» استفاده شده است و تعیین نشدن تكلیف این ابهام، اجرای قانون را با اختلال مواجه می‌کند. توضیح اینكه، محصولات راهبردی در بند الف ماده 31 قانون افزایش بهره‌وری بخش كشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۲۳ تیر ۱۳۸۹ با اصلاحات بعدی، به این شكل تعریف شده است: «محصولاتی که در امنیت غذایی نقش دارد و به این واسطه ضرورتاً باید در داخل کشور تولید شود.» درحالی‌که قانونگذار در قانون تضمین خرید محصولات اساسی كشاورزی مصوب ۲۱ شهریور ۱۳۶۸ با اصلاحات بعدی، از لفظ «محصولات اساسی كشاورزی» استفاده كرده و در ماده واحدۀ آن محصولاتی از قبیل گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه‌های روغنی، چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات، كشمش، خرما، برگه، مركبات و سیب و انار و انجیر و محصولات دامی و پیله ابریشم را جزو محصولات اساسی كشاورزی برشمرده است.
اصلاح چگونه باشد؟
این گزارش در پایان پیشنهاد می‌دهد: «نظر به لزوم حمایت حاكمیت از كشاورزان تولیدكنندۀ محصولات راهبردی یا اساسی كشاورزی برای كاهش ریسك تولید این محصولات و همچنین تقویت امنیت غذایی و كاهش وابســتگی به دول خارجی در تأمین مواد غذایی حیاتی جامعه، با كلیات طرح الحاق یک تبصره به ماده واحدۀ بیمۀ کشاورزی موافقت می‌شود، اما باتوجه‌به اینكه مفاد طرح مبهم تهیه شده و جزئیات تقنینی ضروری تدقیق نشده است، نیاز به اصلاح و تكمیل دارد. در این راستا پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات مندرج در قانون آیین‌نامۀ داخلی مجلس، متن زیر به‌عنوان تبصره الحاقی 9 به ماده واحدۀ قانون بیمۀ كشاورزی مصوب سال 1362 با اصلاحات بعدی، جایگزین طرح مذكور شود: تبصره الحاقی 9 صندوق بیمۀ كشاورزی موظف اســت كلیه تولیدكنندگان محصولات اساسی موضوع قانون تضمین خرید محصولات اساسی كشاورزی مصوب ۲۱ شهریور ۱۳۶۸ با اصلاحات بعدی را كه خرید تضمینی می‌شوند، در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث قهری نظیر تگرگ، طوفان، بادهای گرم موسمی، خشكســالی، زلزله، سیل، سرمازدگی، یخبندان، آتش‌سوزی، صاعقه، آفات و امراض نباتی عمومی و قرنطینه‌ای و امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای بیمه نماید. صندوق بیمۀ کشاورزی مجاز به رد تقاضای هیچ‌یک از تولیدکنندگان مذکور كه درخواست خود را به‌صورت الكترونیكی (درج در سامانۀ جامع بیمۀ كشاورزی) و یا حضوری ثبت كرده‌اند، نیست. در غیر اینصورت جبران خسارت واردشده به متضرر به‌عهدۀ صندوق بیمۀ كشاورزی خواهد بود.»
همچنین این گزارش پیشنهاد می‌کند که حق بیمۀ این تبصره تماماً توسط دولت در قانون بودجۀ سنواتی پیش‌بینی و به صندوق بیمۀ كشاورزی پرداخت شود. پرداخت خسارت به بیمه‌شدگان مشمول این تبصره، منوط به رعایت الگوی كشت و سطح‌بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات كشاورزی ابلاغی وزارت جهاد كشاورزی توسط بیمه‌شدگان باشد. همچنین وزارت جهاد کشاورزی مکلف باشد ظرف حداكثر 9 ماه، نسبت به تعیین و اعلام تناسب اراضی زراعی- باغی و سطح‌بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات کشاورزی در پهنه‌های کشاورزی اقدامات لازم را به عمل آورد.