تمرکز از تهران و البرز برداشته می‌شود؟

تمرکززدایی از دید این مصوبه، انتقال یا واگذاری اختیارات برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری از دولت مرکزی به کارگروه‌های وابسته به ستاد یا سازمان‌ها و مقامات ملی، منطقه‌ای و محلی تعریف شده است. از مهم‌ترین مواد آن می‌توان به ممنوعیت بارگذاری جمعیتی و فعالیتی فراتر از ظرفیت طرح‌های توسعه و عمران و ممنوعیت صدور مجوز ایجاد و توسعه شهرک‌ها و نواحی صنعتی در دو استان تهران و البرز اشاره کرد. یکی دیگر از مهم‌ترین بخش‌های این مصوبه، ممنوعیت هرگونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی است. جلوگیری از افزایش واحدپذیری و بارگذاری جمعیت در آرای کمیسیون‌های ماده ۹۹ و ۱۰۰ برای دو استان نیز از دیگر مواد این مصوبه است. ممنوعیت صدور مجوز احداث شهرک‌های مسکونی و شهرهای جدید به مدت سه سال، ممنوعیت افزایش محدوده روستاهای واقع در این دو استان و محدودیت فعالیت‌های اقتصادی نیز از جمله مواد این مصوبه‌اند.

در این مصوبه، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است با همکاری دستگاه‌های مرتبط، برنامه جابه‌جایی صنایع از مجموعه شهری تهران و البرز را تهیه کند. در این برنامه بر کاهش بار جمعیتی و جایگزینی فعالیت‌های صنعتی با صنایع دانش‌بنیان و پاک، فعالیت‌های دارای ارزش افزوده بیشتر و خدمات پشتیبان تولید تأکید شده است. هیئت وزیران همچنین بر جلوگیری از استقرار صنایع جدید در محدوده‌های مشمول محدودیت و بازنگری در وضعیت فعالیت‌های صنعتی موجود تأکید دارد.

تهیه لایحه «بازنگری قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» و لایحه «نظام ویژه مدیریت مجموعه شهری»، بدون توضیحی درباره این لایحه و مفهوم مدیریت ویژه شهری، دو ماده دیگر این مصوبه‌اند. وزارت کشور دستگاه مسئول این دو ماده معرفی شده و در مصوبه از آن‌ها به‌عنوان ارکان جدی تمرکززدایی یاد شده است.

حفظ محیط‌زیست از جمله اهداف این مصوبه است؛ به همین دلیل، مواد مرتبط با موضوع آب در آن به‌کرات تکرار شده‌اند. براساس این مصوبه، شهرداری‌ها مکلف شده‌اند ظرف سه سال چمن را حذف و آن را با عناصر کم‌آب‌بر جایگزین کنند. میزان آب شرب و بهداشتی قابل تأمین برای شهرهای این دو استان، با توجه به منابع موجود، باید مشخص و اعلام شود. همچنین صدور پروانه و پایان‌کار ساختمان‌های بزرگ با زیربنای بیش از دو هزار مترمربع، به رعایت الزامات مدیریت مصرف آب و انرژی و تأمین بخشی از انرژی از منابع تجدیدپذیر وابسته شده است. در یکی دیگر از مواد این طرح، وزارت نیرو نیز موظف شده است برای کاهش مصرف آب، اصلاح شبکه توزیع و افزایش بهره‌وری برنامه‌هایی اجرا کند. وزارت جهاد کشاورزی نیز باید برنامه‌ای برای کشاورزی پایدار و سازگار با تغییر اقلیم اجرا کند.

مصوبه قابل اجراست؟

اما پرسش اینجاست که این مصوبه تا چه اندازه امکان اجرایی‌شدن دارد؟ علی فرنام، مدیر برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای مرکز پژوهش‌های مجلس، در پاسخ به این پرسش تأکید می‌کند که ابتدا باید انتظاراتمان از مصوبه را مشخص کنیم: این مصوبه در واقع یک رویکرد را مطرح می‌کند و مجموعه‌ای از تکالیف را تعیین می‌کند. نکته مثبت این است که پیش از این نیز مصوبه شورای عالی را داشتیم و حتی قبل از آن هم انبوهی از طرح‌ها وجود داشت. برای مثال، در استان تهران طرح ساماندهی پایتخت را داشتیم که استان‌های تهران و البرز را در بر می‌گرفت. این طرح در پاسخ به قانونی بود که مجلس در اوایل دهه ۹۰ برای ساماندهی، تمرکززدایی و انتقال پایتخت تصویب کرده بود. در این زمینه، مطالعاتی در سطح عالی و با حضور همه دستگاه‌ها انجام شد. همچنین احکام متعدد دیگری مانند مجموعه شهری تهران و مجموعه شهری البرز وجود داشت.

او اضافه می‌کند: همه این مطالعات تقریباً همسو بودند و بر این نکته تأکید داشتند که رشد غیرطبیعی جمعیت، یعنی رشدی که ناشی از مهاجرپذیری است، باید محدود شود. جذب فعالیت‌های جدید و بارگذاری‌های جدید نیز باید محدود شود. برخی از بارگذاری‌های فعلی هم باید بازنگری و حتی‌الامکان جابه‌جا شوند. می‌توانیم بگوییم که این موضوع تقریباً مورد تأکید تمام اسناد و سیاست‌های پیشین ما بوده است، اما در عمل توجه جدی به آن نمی‌شد و سیاست‌های مغایر با آن در سطح محلی اتفاق می‌افتاد.

این کارشناس ادامه می‌دهد: برای مثال، شهرداری اعلام می‌کند که ما برای ۲۰ میلیون نفر آب داریم یا می‌توانیم ظرفیت‌های سکونتی را تا این میزان توسعه دهیم. از سوی دیگر، در حوزه‌های دیگر، شهرک‌های صنعتی جدیدی را در تهران و البرز با عنوان توسعه اشتغال افتتاح می‌کنند. نکته این است که ما این اسناد و سیاست‌ها را داشتیم، اما به آن‌ها عمل نمی‌شد.

فرنام این مصوبه را دارای یک نیمه پر و یک نیمه خالی می‌داند و می‌گوید: اولاً به صرف مصوبه شورای عالی اتکا نشده و موضوع در هیئت وزیران به تصویب رسیده است. به این ترتیب، دستگاه‌های اجرایی تکلیف بسیار جدی‌تری برای رعایت آن دارند. مصوبات شورای عالی هم لازم‌الاجرا هستند، اما تجربه نشان داده است که چون این مصوبات از یک وزارتخانه به وزارتخانه‌های دیگر اعلام یا ابلاغ می‌شوند، میزان اعتنا به آن‌ها تا حدودی کمتر است. هرچند این مصوبات باید اجرا شوند، تجربه زیسته ما چنین چیزی را نشان می‌دهد. وقتی موضوع در سطح هیئت وزیران تصویب می‌شود، حداقل انتظار می‌رود که در سطح دولت به شکل بسیار جدی‌تری به آن پرداخته شود.

مدیر برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای مرکز پژوهش‌های مجلس با تأکید بر نکات مثبت آن ادامه می‌دهد: نکته مثبت دیگر این است که این پیام داده می‌شود که می‌خواهیم یک تغییر ریل داشته باشیم و بارگذاری را واقعاً محدود و مدیریت کنیم. این موضوع چندجانبه است و هم از جهت آب و فرونشست و هم از جهت انرژی، تمرکز جمعیت، پدافند غیرعامل، آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای اهمیت دارد. این‌ها جنبه‌های مثبت مصوبه هستند.

او با برشمردن نکات منفی مصوبه تأکید دارد: نیمه خالی مصوبه این است که نباید به صرف تصویب آن و اقداماتی از این جنس اکتفا شود. این موارد حتماً به پیاده‌سازی عملیاتی نیاز دارند. برخی از احکامی که در این مصوبه آمده‌اند، مانند انتقال صنایع به سواحل جنوب، پیش از این هم وجود داشته‌اند. باید مدل اجرایی و عملیاتی درستی برای آن‌ها در نظر گرفته شود؛ وگرنه به صرف تصویب مصوبه، به‌راحتی اتفاق نمی‌افتند. ما پیش از این هم موارد دیگری داشتیم که قرار بود محدودیت‌هایی ایجاد شود و فعالیت‌ها پالایش شوند.

این کارشناس می‌گوید: نکته بسیار مهم این است که این موضوع به یک نهاد و مدیریت نیاز دارد که در این سند هم به آن اشاره شده است. تا زمانی که چارچوب مدیریتی وجود نداشته باشد و ارکستری داشته باشیم که هر کسی در آن ساز خودش را می‌زند، قطعاً از دل آن صدای واحدی بیرون نمی‌آید. این موضوع به یک صدای واحد و تنظیمگری یکپارچه نیاز دارد. نباید اجازه دهیم که به اسم توسعه یک منطقه صنعتی، توسعه لجستیکی، توسعه باغ‌ویلا، توسعه مسکونی و به دلایل مختلف دیگر، این محدودیت‌ها سست شوند؛ مگر اینکه در هسته مرکزی مدیریتی که ماهیت تلفیق‌گر دارد و برهم‌کنش همه ابعاد را می‌بیند، به این نتیجه برسیم که در پهنه‌ای به توسعه نیاز داریم.

فرنام ادامه می‌دهد: تجربه نشان داده است که به‌جز منطقه تهران و البرز که شاهد این تمرکز در آن‌ها هستیم، برخی از شهرستان‌های استان‌های همجوار در استان مرکزی، قزوین و سمنان نیز باید در برخی از بارگذاری‌ها تجدیدنظر کنند. برای مثال، حوزه گرمسار و ایوانکی در استان سمنان، حوزه استان قم، زرندیه و مناطق مشابه در استان مرکزی و حوزه آبیک و مناطق مجاور تهران در استان قزوین نیز باید مورد توجه قرار گیرند.

او می‌گوید: ما بیش از نیم قرن قانون منع استقرار صنایع در شعاع ۱۲۰ کیلومتری تهران را داشتیم. این قانون یکی از نخستین نشانه‌های اعمال محدودیت بود که شاید بیش از نیم قرن سابقه داشت و حتی تا مدتی هم به‌خوبی عمل می‌کرد، اما بعدها محدودیت‌های آن را سست کردیم. البته همین محدودیت ۱۲۰ کیلومتری باعث شد که پشت مرز ۱۲۰ کیلومتری تهران، انباشتی از واحدهای صنعتی و فعالیت‌های دیگر شکل بگیرد.

این کارشناس با مرور چند تجربه ملی تأکید می‌کند: اکنون تجربه نشان داده است که در ایرانِ سال ۱۴۰۵، تمرکز حتی از مقیاس تهران و البرز هم فراتر رفته است. برای مثال، در محور قزوین تقریباً تمام فاصله ۱۴۰ کیلومتری میان مرکز شهر تهران تا قزوین به‌شدت دچار تمرکز شده است. در بازوهای دیگر هم کمابیش همین وضعیت وجود دارد. هرچند برخی مناطق در استان تهران و البرز، مانند فیروزکوه و برخی حوزه‌های اشتغال یا مناطقی مانند هشتگرد، نظرآباد و نجم‌آباد، هنوز ظرفیت‌هایی برای پذیرش فعالیت دارند.

فرنام ادامه می‌دهد: به نظر می‌رسد اگر بخواهیم با یک نگاه خروجی‌محور به این مصوبه نگاه کنیم، شاید پاسخگو نباشد، اما اگر آن را به‌عنوان خط شروع جدیدی ببینیم که بر آن تأکید زیادی شده و چندلایه هم هست، موضوع متفاوت می‌شود. ضرورت‌های انرژی، پدافند غیرعامل و مخاطرات طبیعی مانند زلزله و فرونشست و برهم‌کنش این عوامل نشان می‌دهد که تمرکززدایی دیگر یک انتخاب نیست. این موضوع دیگر نوعی سیاست‌گذاری مستحبی نیست که بگوییم بهتر است انجام شود، بلکه یک ضرورت است و آن هم ضرورتی عاجل.

او با تأکید بر اینکه این ضرورت باید در تمام حوزه‌ها انعکاس پیدا کند، می‌گوید: حتی می‌توان در ادامه و ذیل قوانینی که خودمان داریم، مانند قانون ساماندهی و تمرکززدایی از پایتخت که فکر می‌کنم مربوط به سال ۱۳۹۳ باشد و عنوان دقیق آن را به خاطر ندارم، این موضوع را محکم‌تر و قوی‌تر دنبال کرد. تقریباً در تمام اسناد قانونی و سیاست‌های کلی کشور بر تمرکززدایی از پایتخت و کلان‌شهرها تأکید شده است.

جهان همین مسیر را طی کرد

این کارشناس می‌گوید: تجربه جهانی هم تقریباً بر همین موضوع دلالت دارد؛ به‌خصوص در کشورهایی که یک شهر یا پایتخت بر کل سرزمین مسلط است و سهم بزرگی از جمعیت و فعالیت‌ها در آن استقرار دارند. تجربه جهانی تقریباً به سمت پالایش فعالیت‌ها حرکت کرده است. فعالیت‌هایی که ضرورتی ندارند یا اولویتی برای استقرار در تهران ندارند، باید مورد بازنگری قرار گیرند. کارخانه‌هایی که ارزش افزوده پایینی دارند یا آلایندگی بالا، مصرف آب زیاد و مصرف انرژی بالایی دارند، دلیلی برای استقرار در تهران ندارند.

او ادامه می‌دهد: برای مثال، چه دلیلی دارد که یکی از بزرگ‌ترین مناطق دامداری کشور در استان تهران و جنوب تهران باشد؟ بخشی از بوی شدیدی که در اتوبان قم و ساوه احساس می‌شود، مربوط به همین فعالیت‌هاست. یا چرا باید بعد از تهران، استان‌هایی مانند اصفهان و البرز بزرگ‌ترین دامداری‌های کشور را داشته باشند؟ این فقط یک مصداق در یک حوزه است. در تمام حوزه‌ها و صنایع دیگر هم مصادیق بسیاری از انباشت فعالیت‌هایی داریم که هیچ الزامی برای استقرار آن‌ها در تهران یا البرز وجود ندارد.

فرنام اضافه می‌کند: تنها دلیل استقرار این فعالیت‌ها، مزیت‌های مکانی، بازار مصرف گسترده تهران و صرفه‌های ناشی از تجمع و مقیاس بوده که آن‌ها را سودده کرده است. سیاست‌گذار باید با حمایت‌های مؤثر، و نه فقط اقدامات تنبیهی، چارچوبی در نظر بگیرد که خروج از تهران و انتقال به مناطق مستعد کشور به نفع این فعالیت‌ها باشد. البته در مصوبه برای انتقال برخی از این صنایع فقط به سواحل جنوبی اشاره شده است. سواحل جنوبی حتماً جایگاه دارند، اما مناطق دیگر کشور هم می‌توانند پذیرای بخشی از این فعالیت‌ها باشند.

همه مسائل با این مصوبه حل نمی‌شود

این کارشناس ادامه می‌دهد: مصوبه نواقصی هم دارد، اما انتظار نمی‌رود که همه مسائل با همین مصوبه حل شود. شاید در مراحل بعدی به یک برنامه جامع اقدام نیاز داشته باشیم که تکلیف تمام دستگاه‌ها در آن مشخص شده باشد؛ همان‌طور که در برخی از احکام همین مصوبه تکالیفی برای دستگاه‌ها تعیین شده است. برای مثال، در زمینه کاهش مصرف آب یا موارد دیگر تکالیفی مشخص شده، اما به یک برنامه همه‌شمول و هماهنگ نیاز داریم که وظایف تمام دستگاه‌ها در آن تعیین شود و با تأیید خود دستگاه‌ها، آن‌ها مکلف به اجرای برنامه‌ها شوند.

فرنام تأکید می‌کند: در غیر این صورت، این مصوبه هم به سرنوشت شش دهه تلاش برای تمرکززدایی از تهران دچار می‌شود. یا بهتر است بگویم هفت دهه تلاش برای تمرکززدایی. از زمان سمینار مسائل اجتماعی تهران در ابتدای دهه ۴۰، مشکلات تهران شامل ازدحام، تراکم، آلودگی، تصادفات و مسائل اجتماعی مطرح بوده است. پس از هفت دهه تلاش برای تمرکززدایی، این موضوع امروز دیگر مطلقاً ماهیت انتخابی ندارد و یک ضرورت عینی است.