به‌تازگی وزارت نیرو دستورالعمل اجرایی مدیریت مشارکتی منابع آب را ابلاغ کرده است. این وزارتخانه براساس دستورالعمل اجرایی بند «ت» ماده ۴۰ قانون برنامه هفتم توسعه اعلام کرده است که قرار است با ایجاد یا تقویت تشکل‌های بهره‌برداران، وظایف تصدی‌گری برای حفاظت و بهره‌برداری از منابع آب سطحی و زیرزمینی، به‌تدریج به این تشکل‌ها واگذار شود. در حقیقت، هدف از این کار استفاده از مدیریت مشارکتی است. همچنین قرار است پس از پایان برنامه هفتم و فراهم‌شدن بسترهای لازم، مشارکت با آن‌ها از طریق مبادله قراردادهای مشارکتی نتیجه‌محور دنبال شود. این قراردادها مبتنی‌بر بررسی و ارزیابی تحقق شاخص‌هایی از جمله کاهش افت سطح آب زیرزمینی، میزان صرفه‌جویی در مصرف آب و بهبود راندمان آبیاری و زهکشی است.

اگرچه مدیریت مشارکتی منابع آب در دهه‌های اخیر کم‌رنگ شده، در گذشته مشارکت ذی‌نفعان اساس مدیریت آب در ایران بود. مقاله «مدیریت مشارکتی زیرساخت‌های سنتی آب شهری در ایران» که سال ۲۰۲۰ در ژورنال SPOOL منتشر شده، قنات را نمونه‌ای از این نظام مشارکتی می‌داند؛ سامانه‌ای اجتماعی ـ فنی که در آن جوامع محلی به‌صورت جمعی در نگهداری و مدیریت قنات و تصمیم‌گیری درباره آب مشارکت داشتند. در این ساختار، «میراب» نیز با انتخاب مردم، مسئول توزیع آب براساس حقابه‌ها، نظارت بر سهم‌ها، امور مالی و حل اختلافات بود. اما با گسترش پمپ‌های آب، چاه‌های عمیق و مدیریت متمرکز دولتی، این نظام سنتی به‌تدریج کنار گذاشته شد و نقش جوامع محلی در مدیریت و تصمیم‌گیری درباره منابع آب کاهش یافت.

این حکمرانی محلی آب است

«عیسی بزرگ‌زاده»، سخنگوی صنعت آب، در پاسخ به اینکه سازوکار این برنامه مشارکتی چگونه است، به «پیام ما» می‌گوید: «در این طرح قرار است فقط بخشی از حفاظت به تشکل‌ها واگذار شود. مدیریت مشارکتی چند سالی است در کشور مطرح شده، اما پیش نرفته بود. پیش از این، مسئولیت این کار با وزارت جهاد کشاورزی بود و تشکل‌ها در توزیع سم و کود فعال بودند.»

به گفته او، این شرایط تا زمان برنامه هفتم توسعه ادامه داشت: «در این برنامه ماده‌ای تصویب شد که براساس آن، وزارت نیرو موظف است وظایف تصدی‌گری خود را به تشکل‌ها واگذار کند.»

سخنگوی صنعت آب مثال‌هایی از وظایف تصدی‌گری می‌زند: «آبخوانی را تصور کنید که هزار کشاورز در آن کار می‌کنند. پایش الگوی کشت، پایش نحوه بهره‌برداری و تخلیه آبخوان از سوی کشاورزان مختلف و تعیین اینکه میزان برداشت کشاورزان در محدوده مجاز یا غیرمجاز است، جزو وظایف تصدی‌گری است. این کارها قرار است به تشکل‌های بهره‌بردار که از خود مردم هستند، واگذار شود. تشکل‌ها در قالب یک رابطه حقوقی و قانونی با وزارت نیرو همکاری می‌کنند و بخشی از وظایف تصدی‌گری را برعهده می‌گیرند.»

او این‌ها را حکمرانی محلی آب می‌نامد و می‌گوید: «هیچ کشوری در جهان وجود ندارد که زیست‌بوم و آبخوانی پایدار داشته باشد و مشارکت مردم را نداشته باشد.»

وظایف حاکمیتی غیرقابل‌واگذاری‌اند

البته او وظایف حاکمیتی را غیرقابل‌واگذاری می‌داند و توضیح می‌دهد: «اینکه از یک آبخوان چقدر آب برداشت شود تا پایدار بماند، کاری حاکمیتی است. تعیین کیفیت آب و تسهیم آب بین استان‌های بالادست و پایین‌دست جزو مسائل حاکمیتی و غیرقابل‌واگذاری‌اند و همچنان در اختیار دولت باقی می‌مانند.»
بزرگ‌زاده از نحوه شکل‌گیری تشکل‌ها می‌گوید: «تعداد تشکل‌های موجود که در چند دهه گذشته از سوی وزارت جهاد کشاورزی ایجاد شده‌اند، حدود ۱۶۰۰ مورد است. به‌علاوه، وزارت تعاون هم چنین کاری کرده است. ما در گام اول از ظرفیت تشکل‌های موجود استفاده می‌کنیم، اما اگر در جایی تشکلی وجود نداشته باشد، باید تشکیل شود.»

او درباره شرایط عضویت در این تشکل‌ها می‌گوید: «شرط اساسی عضویت در این تشکل‌ها، تعلق به آن دشت و آبخوان است. نمی‌شود کسی در دشتی که نه در آن زمین یا خانه‌ای دارد و نه آنجا زندگی می‌کند، عضو تشکل آنجا باشد. تشکل‌ها شامل مردم و بهره‌برداران همان منطقه هستند. اگر تشکل‌ها بزرگ باشند و بیش از ۵۰ درصد از بهره‌برداران را تشکیل دهند، آن‌ها را به تشکل‌های کوچک‌تر تبدیل می‌کنیم، اما اگر هر تشکل بسیار کوچک باشد، هر دو یا سه تشکل را به یک تشکل تبدیل می‌کنیم.»

آب کالای «لاکچری» می‌شود

«محمد الموتی»، دبیر شبکه تشکل‌های محیط‌ زیست و منابع‌ طبیعی کشور، دلیل به میان آمدن موضوع مشارکت مردمی را درگیرکردن مردم در تصمیم‌گیری و مدیریت نمی‌داند، بلکه معتقد است این برنامه مشارکتی برای کاهش تبعات طرح بازار آب روی کار آمده است. او به «پیام ما» می‌گوید: «از چند سال پیش، برنامه کلانی برای راه‌اندازی بازار آب در کشور آغاز شده است. برای اینکه بازخوردهای منفی جامعه در برابر برپایی چنین بازاری کمتر شود، می‌خواهند تشکل‌های آب‌بران را شریک خود کنند. در واقع، مسئله مشارکت، نظارت و محافظت نیست، بلکه می‌خواهند طرح کلان بازار آب را راه بیندازند و با شریک‌کردن بخشی از مردم، از شدت عواقب آن بکاهند.»

او این طرح را یکی از چالش‌های یکی دو سال اخیر می‌داند و در نقد آن می‌گوید: «تشکل‌ها زمانی کارساز و کارآمدند که قبلاً مهارت‌های مشارکتی، همکاری و همیاری را کسب کرده باشند. یکی از مشکلات بزرگ ما این است که تشکل‌های آب‌بران تجربه کمی در حوزه مشارکت و شبکه‌سازی دارند.»
به گفته الموتی، با آغاز به کار بازار آب، حتی اگر مشارکت مردمی هم اجرایی شود، به‌دلیل ضعف زیرساختی در حوزه مشارکت، این طرح به رقابت منفی و بازارسازی غیرمعمول و غیراستاندارد منجر می‌شود و چالش‌هایی ایجاد می‌کند: «این ایده هم تبعات اجتماعی بسیار سنگینی خواهد داشت و هم آب را به کالایی تبدیل می‌کند که بر سر آن رقابت، اختلاس و دزدی می‌شود.» این کنشگر محیط‌ زیست درباره بازار آب توضیح می‌دهد: «عملیاتی‌شدن این طرح منوط به آن است که بالادست و پایین‌دست با هم به توافق برسند. مدل ساده این بازار به این شکل است که برای مثال، چهارمحال‌وبختیاری که سرمنشأ است، به شرطی آب اصفهان را تأمین کند که این مبلغ به چرخه وارد شود و به سرمنشأ بازگردد.»

او معتقد است برای اینکه چنین اتفاقی بیفتد، هم تشکل‌های چهارمحال‌وبختیاری و هم تشکل‌های اصفهان باید با این موضوع همراه باشند: «در حقیقت، آن‌ها شریک‌هایی می‌خواهند تا بتوانند کار خود را پیش ببرند و تبعات و اعتراضات اجتماعی آن را کاهش دهند. دانشگاه‌ها، انجمن‌های تخصصی و حتی بخش‌های خصوصی هم باید به‌شکلی جدی به این امر اعتراض کنند، چون قضیه کاملاً غیرشفاف است. آب هم قرار است جزو کالاهای لاکچری شود و دیگر حق عمومی‌ای پشت آن نخواهد بود.» دبیر شبکه تشکل‌های محیط‌ زیست و منابع‌ طبیعی کشور از طرف دیگر می‌گوید: «این طرح روی کاغذ درست و مناسب به‌نظر می‌رسد و مسائلی چون دزدی آب را کاهش می‌دهد، چون بالادست می‌گوید من این آب را به آخرین کشاورز پایین‌دست می‌دهم و پول را از او می‌گیرم. به مسئولان هم گفته‌اند این بازار، بازاری می‌شود که در آن مردم خودشان با یکدیگر مبادله دارند و در این میان، قیمت آب کشف می‌شود. اما آب کالا نیست، بلکه مسئله‌ای کاملاً استراتژیک است، زیرا حیات ما با آن گره خورده است.»

چگونگی اجرا مهم است

«معصومه اشتیاقی»، پژوهشگر اجتماعی امور آب و عضو انجمن دیپلماسی آب ایران، با بیان اینکه مشارکت مردمی و سپردن کار به نهادهای محلی در سال‌های اخیر به‌طور مداوم مطرح بوده است، ابهام اصلی را در چگونگی اجرای چنین طرح‌هایی می‌داند. به گفته او، ابتدا باید سازوکار واقعی این موضوع مشخص شود تا حقی ضایع نشود: «ما حافظه تاریخی خوبی در این حوزه داریم. در گذشته، تشکل‌ها و نهادهای مردمی مدیریت منابع آب را به شکل‌های مختلف برعهده داشتند. البته نوع مدیریت در شهرهای مختلف متفاوت بوده است. شاید به‌دلیل سابقه آب‌بران در ایران است که وزارت نیرو این موضوع را جدی گرفته است. البته بسیاری از افراد همیشه نظرشان این بوده که وزارت نیرو باید به‌جای مدیریت آب در بخش‌های توزیعی، به تنظیم‌گری بپردازد. اما اینکه این نگاه چقدر اجرایی شود، جای سؤال است.»

اشتیاقی ادامه می‌دهد: «در کشور این موضوع که قرار است کشاورزان، سهم‌بران و جوامع محلی در مسئولیت‌ها و منافع مشارکت داشته باشند، زیاد شنیده شده است، ولی اتفاقی که واقعاً می‌افتد این است که هیچ‌وقت بین بخش‌های محلی و مشارکتی و دولت توازن قدرت وجود ندارد.»

نباید از قدرت تشکل‌ها سوءاستفاده شود

در بخشی از خبر اولیه وزارت نیرو درباره ابلاغ دستورالعمل اجرایی مدیریت مشارکتی منابع آب آمده است که اختیارات به‌تدریج و متناسب با ظرفیت و میزان توانمندی تشکل‌ها به آن‌ها واگذار می‌شود. اشتیاقی درباره این موضوع می‌پرسد: «توانمندی و ظرفیت تشکل‌ها چه معنایی دارد؟ چنین بحثی می‌تواند به گزینشی‌شدن انتخاب تشکل‌ها و بیرون‌ماندن بعضی ذی‌نفعان از این سازوکار منجر شود؛ به‌طوری‌که منفعت آن‌ها در نظر گرفته نشود. مثلاً کسی که زمین و قدرت بیشتری دارد، می‌تواند قدرت بیشتری داشته باشد. وقتی حرف از شایستگی می‌شود، باید دانست شاخص‌های این توانمندی چیست.» او معتقد است نباید از ابهام در ظرفیت و توانمندی سوءاستفاده شود و این موضوع به لابی تبدیل شود تا بعضی بتوانند سود بیشتری ببرند، چراکه «در بین تشکل‌های دیگر چنین مشکلی مطرح بوده است. گاهی پیش آمده که چون یک تشکل با جایی لابی داشته، توانسته است طرحی را از آن خود کند یا به پروژه‌های بین‌المللی و بودجه‌های آن دسترسی داشته باشد.»

وزارت نیرو ابهام‌ها را برطرف کند

به گفته این پژوهشگر اجتماعی امور آب، به‌دلیل حساسیت‌هایی که در موضوع آب وجود دارد، چنین طرح‌هایی باید کاملاً شفاف باشند: «مناقشات آبی در سطح کلان و خرد، بین استان‌ها و روستاها وجود دارد. دادن اختیارات به تشکل‌های بهره‌برداران ذاتاً چیز خوبی است، چون فرصت‌هایی برای مشارکت می‌دهد و ذی‌نفعان را درگیر می‌کند، ولی اینکه آیا این کار می‌تواند در حل تعارضات مؤثر باشد، جای سؤال دارد و شفاف نیست.»
او به چالش‌هایی اشاره می‌کند که در دیگر موضوعات مرتبط با آب مطرح شده بود: «در جلسه‌ای که آقای بزرگ‌زاده با تشکل‌ها و کارشناسان درباره بازار آب داشتند، سؤال‌های بسیاری مطرح شد و بسیاری از کسانی که با این بازار موافق بودند، پس از شنیدن پاره‌ای از جزئیات با آن مخالفت کردند؛ چون متوجه شدیم این بازار فقط به عده‌ای منفعت می‌رساند و توزیع عادلانه آب را نادیده می‌گیرد. اما موضوع مشارکت هنوز به گفت‌وگوی عمومی گذاشته نشده است. این طرح باید آیین‌نامه‌ای با سازوکار مشخص داشته باشد.»

به گفته این پژوهشگر آب، چنین طرحی پیش از اجرایی‌شدن باید با ذی‌نفعان در میان گذاشته شود تا مشکلات آن مشخص شود، اما «بسیاری از کارها پس از آنکه شکست خوردند، به گفت‌وگوی عمومی گذاشته می‌شوند.»

به همین دلیل، اشتیاقی معتقد است تا زمانی که سازوکار این موضوع مشخص نشود، نمی‌توان نظر درستی درباره آن داد: «طبق قانون ملی‌شدن آب، همه‌جا حرف از دولت است، پس قوانین هم باید تغییراتی داشته باشند. در واقع، در قوانین دولت همه‌کاره آب است، اما اینجا بحث از آن است که قدرت به بخش دیگری سپرده شود. باید دید آیا این قدرت واقعی است یا فقط ویترینی است که بگویند ما در راستای حکمرانی مشارکتی و چندسطحی کار کرده‌ایم.»

عضو انجمن دیپلماسی آب ایران درباره نحوه نظارت بر این تشکل‌ها هم می‌گوید: «باید بدانیم چگونه قرار است در استان‌هایی مانند استان‌های شمالی کشور که روستاهای فراوانی دارند، نظارت صورت گیرد تا مطمئن شویم توزیع آب عادلانه است؛ نه اینکه همان چرخه معیوب دولت در اینجا به‌شکلی پیچیده‌تر تکرار شود. وزارت نیرو باید شفاف بگوید که این سازوکار قرار است چگونه عمل کند.»

نهادهای مشارکتی باید از دل مردم بیرون آیند

او از نهادهایی می‌گوید که در گذشته به‌صورت خودجوش و از دل مردم ساخته می‌شدند: «در گذشته، مردم محلی این نهادها را تشکیل می‌دادند؛ نهادهایی که وظیفه‌شان تسهیلگری و حل اختلاف و تعارض بود. اما هرچه جلوتر آمدیم، نهادهایی با اسم‌های زیبا ساخته شدند، ولی چون پایه آن‌ها دستوری بود یا روایت غالب را بیان می‌کردند، نتوانستند اثرگذاری لازم را داشته باشند.» او مثال می‌زند که در وزارت جهاد کشاورزی بخشی به نام «توانمندسازی و تسهیلگری» ایجاد شد تا به مردم محلی درباره الگوی کشت و مصرف آب آموزش دهد: «این برنامه اسم قشنگی داشت، اما اگر در آن عمیق شویم، متوجه می‌شویم که تسهیلگری واقعی انجام نشد.»

اشتیاقی مثال دیگری می‌زند: «حتی در طرح احیای دریاچه ارومیه از تسهیلگران استفاده شد تا از مردم محلی بخواهند الگوی کشت خود را تغییر دهند، اما آن‌ها هم در این کار موفق نبودند. البته نهادی که از دل جامعه شکل گرفته باشد، مانند «واره»، زنجیره یاری‌گری و تعاون را به‌شکلی خودجوش بین مردم محلی ایجاد می‌کند و باعث می‌شود افراد جامعه چالش‌ها را با حمایت یکدیگر حل کنند.»