«رفع تداخل» یا سلب مالکیت

از حدود شش دهه پیش و با تصویب قانون ملی شدن جنگل‌ها در سال ۱۳۴۱، مراجع اداری، شبه قضائی و قضائی گوناگونی برای موضوع رفع اختلافات و تداخلات مالکیتی بین اراضی ملی، دولتی و مستثنیات پیش‌بینی شده است. آخرین مرجع تعیین‌شده، کمیسیونی موسوم به «کمیسیون رفع تداخلات» است که از سال ۱۳۹۴ و براساس آیین‌نامه اجرایی تبصره ۳ ماده ۹ قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی در استان‌ها ایجاد شد. با توجه به گذشت نزدیک به ۱۰ سال از زمان تشکیل کمیسیون یادشده، با وجود یکسری محاسن، نقدهای جدی درباره عملکرد آن مطرح است. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ضمن بررسی روند تقنینی رفع تداخلات از سال ۱۳۴۱ تا کنون، چالش‌های فرایند تصمیم‌گیری‌ها در کمیسیون موصوف به بحث گذاشته شده است. متناسب با چالش‌های احصاشده، راهکارهایی برای اصلاح ترکیب کمیسیون رفع تداخلات و نحوه تصمیم‌گیری، شفاف‌سازی فرایند بررسی‌ها و تعیین مرجع ذی‌صلاح رسیدگی به اعتراضات اشخاص ذی‌نفع و سایر مراجع مربوطه پیشنهاد شده است. یکی از مهمترین موضوعاتی که باید مدنظر قرار گیرد، ضرورت عدم مداخله کمیسیون رفع تداخلات برای تصمیم‌‏گیری در مورد حدود مالکیت اراضی مستثنیات از یک‌سو و موکول شدن اصلاح و صدور اسناد مالکیت اراضی کشاورزی مشمول تداخل به‌ بعد از طی مراحل رفع تداخلات از سوی دیگر است.

تعدد و تناقض
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی کارشناسی با بررسی این موضوع اعلام کرده است: «براساس بررسی‌ها، عوامل عدیده‌ای در بروز تداخلات مالکیتی و طولانی شدن زمان رفع این تداخلات مؤثر بوده كه در این بین، تعدد و تناقض قوانین و مقررات مربوطه و بعضاً تشخیص‌های ناصحیح مأموران منابع‌طبیعی، به‌ویژه در دهه‌های ابتدایی اجرای مقررات ملی شدن، به‌دلیل نبود امکانات فنی دقیق و ضعف دسترس‌پذیری به عرصه‌ها، از جمله عوامل اصلی مؤثر در این موضوع بوده است. در حال حاضر، علاوه‌بر «کمیسیون رفع تداخلات استانی»، دو مرجع دیگر به نام‌های «كمیسیون ماده واحده شهرستانی» و «شعب ویژه دادگستری مراكز استان» به موضوع رفع تداخلات رسیدگی می‌كنند؛ ولی احکام قانونی متقن و شفافی درباره حدود و ثغور وظایف مراجع یادشده در رسیدگی به این موضوع وجود ندارد.»

این گزارش می‌گوید: «سازوكار قانونی مشخص و متقنی برای رسیدگی به اعتراضات ذی‌نفعان درباره تصمیم‌ها و مصوبات كمیسیون رفع تداخلات تعبیه نشده است. به‌ویژه اینکه به‌علت ماهیت اداری این كمیسیون، اختلاف‌نظرهایی درباره صلاحیت دیوان عدالت اداری یا دادگاه‌ها در این زمینه وجود دارد. افزون‌بر مرجع رسیدگی، محدودیت زمانی برای پذیرش اعتراضات احتمالی ذی‌نفعان نسبت به مصوبات كمیسیون رفع تداخلات بعد از ابلاغ مصوبه به ذی‌نفعان مشخص نیست و این امر، مختومه كردن پرونده‌های رفع تداخلات را دچار مشکل می‌كند. تركیب كمیسیون رفع تداخلات به‌سبب وزن پایین نمایندگان حوزه منابع‌طبیعی (دو عضو از هفت عضو) نسبت به نمایندگان حوزه كشاورزی (سه عضو از هفت عضو) و معتبر بودن تصمیم‌ها بدون حضور نمایندگان حوزه منابع‌طبیعی دارای اشکال است و سبب شده اعتبار تصمیم‌ها بعضاً از اتکای كافی برخوردار نیست.»

تغییر حدود مالکیت
براساس این گزارش، به برخی از مستندات مورد بررسی برای تشخیص نوعیت اراضی نیز اشکال‌هایی وارد است: «برای نمونه كارگروه مركزی رفع تداخلات، در پاسخ به استعلام برخی كمیسیون‌های استانی مبنی‌بر نحوه عمل در مواقع عدم امکان تهیه عکس‌های هوایی دهه‌های ۱۳۵۰ و ۱۳۶۰، استفاده از عکس‌های هوایی دهه ۱۳۷۰ را (به‌عنوان اماره) در تشخیص نوعیت زمین مجاز شمرده است، ولی در عمل در این مناطق گاهی استفاده از عکس‌های هوایی دهه ۱۳۷۰ و حتی وضعیت فعلی، به تنها مبنای تشخیص نوعیت و حدود اراضی تبدیل شده است. اگرچه این موضوع با تذكر كمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی تا حدودی اصلاح شد، ولی در برخی از استان‌ها كماكان طبق روال سابق عمل می‌شود و همچنین، شواهد مستند و شفافی برای اصلاح مصوبات و پرونده‌های قبلی وجود ندارد. فرایند بررسی رفع تداخلات از ابتدای تشکیل پرونده در كارگروه شهرستانی تا اخذ تصمیم در كمیسیون استانی، شفافیت مناسبی ندارد و اطلاع‌رسانی صحیح، شفاف و به‌موقع به اشخاص ذی‌نفع صورت نمی‌گیرد.»

لایحه جدید می‌خواهیم
 این گزارش، شفاف‌سازی در حدود و ثغور وظایف كمیسیون رفع تداخلات، كمیسیون ماده واحده و شعب ویژه دادگستری در رسیدگی به امر رفع تداخلات با رویکرد حذف موازی‌كاری‌ها و دوباره‌كاری‌ها، سامانه‌سپاری فرایند بررسی رفع تداخلات از ابتدای تشکیل پرونده در كارگروه شهرستان تا اعلام مصوبه نهایی كمیسیون استان را به‌عنوان دو راهکار مهم در افزایش کارایی این قانون اعلام می‌کند و همچنین می‌گوید: «بدون اثر شدن هرگونه مصوبه برای مشروعیت‌بخشی به ملاک قرار دادن عکس‌های هوایی دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ و كاربری فعلی، برای تعیین نوعیت زمین اراضی دایر و بایر عمران‌شده و فراهم‌سازی زمینه بررسی مجدد پرونده‌هایی كه براساس مصوبات ناصحیح قبلی قرارگاه مركزی، تعیین‌تکلیف شده است، افزایش مناط اعتبار مصوبات كمیسیون از طریق اصلاح تركیب و نحوه تصمیم‌گیری كمیسیون، جرم‌انگاری مناسب برای اعضای كارگروه شهرستان و كمیسیون استانی درصورت تخلف، منوط ساختن اصلاح و صدور اسناد مالکیت اراضی كشاورزی مشمول تداخل، به طی شدن مراحل رفع تداخلات و قطعی شدن مصوبه كمیسیون مربوطه، از دیگر پیشنهادهای این بخش است.»

تعیین مهلت زمانی (حداكثر یک سال)، برای پذیرش و رسیدگی به اعتراض اشخاص ذی‌نفع درباره برگه‌های تشخیص گواهی شده و آرا و مصوبات اشتباه صادره از سوی مراجع اداری، شبه قضائی و قضائی مربوطه، اتخاذ راهبرد مناسب برای مدیریت تعارضات از جمله از طریق فراهم‌سازی سازوكاری برای اجاره بلندمدت اراضی ملی‌شده با کاربری كشاورزی به بهره‌برداران واجد شرایط، با رعایت ملاحظات اجتناب از مشروعیت‌بخشی به زمین‌خواری، دو محور دیگر مورد تأیید و تأکید این مرکز پژوهشی است.

 این مطالعه می‌گوید با توجه به اینکه بخش عمده‌ای از پیشنهادهای اشاره‌شده در تراز قانون است، بهتر است در قالب ارائه طرح یا لایحه‌ای، ماده ۹ قانون افزایش بهره‌وری اصلاح شود. البته مسیر كوتاه‌تر و نه كامل، آن است كه برخی از پیشنهادها حداقل از طریق اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون یادشده به تصویب برسد.