جوانی جمعیت در ترازوی حکمرانی مالی

قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» در سال ۱۴۰۰ با هدف مقابله با کاهش نرخ باروری و روند افزایشی سالمندی در کشور تصویب شد. نگرانی درباره آینده جمعیت ایران واقعی و انکارناپذیر است. اما پس از چند سال اجرای این قانون و هم‌زمان با اجرای «برنامه هفتم پیشرفت»، یک پرسش مهم‌تر باید مطرح شود:

آیا افزایش تعداد تولدها به‌تنهایی می‌تواند هدف مناسبی برای سیاست جمعیتی کشور باشد؟

طرح این پرسش به معنای نادیده گرفتن خطر سالمندی یا مخالفت با حمایت از خانواده نیست. مسئله این است که باید میان دو گزاره تفاوت گذاشت: «کاهش باروری یک مسئله است» و «افزایش جمعیت با هر هزینه‌ای راه‌حل آن است».

این دو گزاره لزوماً یکی نیستند.

۱. جمعیت بیشتر؛ فرصت یا هزینه؟

جمعیت جوان می‌تواند برای اقتصاد کشور یک فرصت باشد. نیروی کار بیشتر، بازار بزرگ‌تر و امکان رشد اقتصادی بالاتر از جمله مزایای آن است. اما جمعیت فقط نیروی کار نیست.

هر فرد جدید به مسکن، آب، غذا، انرژی، آموزش، درمان، حمل‌ونقل و زیرساخت نیاز دارد. بنابراین، افزایش جمعیت هم‌زمان با افزایش ظرفیت تولید، هزینه‌ها و تعهدات بیشتری نیز برای اقتصاد و دولت ایجاد می‌کند.

این مسئله برای ایران اهمیت بیشتری دارد، زیرا کشور هم‌زمان با مشکلاتی مانند ناترازی انرژی، محدودیت منابع آب، فشار بر بودجه عمومی، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و مسائل محیط‌زیست روبه‌روست.

از طرف دیگر، فناوری نیز در حال تغییر معادله جمعیت است. هوش مصنوعی، اتوماسیون و رباتیک می‌توانند بخشی از کارهایی را که امروز به نیروی انسانی نیاز دارند، در آینده با نیروی انسانی بسیار کمتری انجام دهند. بنابراین، ممکن است شمار نیروی کار به‌اندازه گذشته در تعیین قدرت اقتصادی یک کشور مؤثر نباشد.

در چنین شرایطی، کیفیت نیروی انسانی، مهارت، بهره‌وری و توانایی استفاده از فناوری ممکن است از تعداد افراد اهمیت بیشتری داشته باشد. بنابراین، شاید پرسش درست این نباشد که «چگونه جمعیت ایران را بیشتر کنیم؟» بلکه باید پرسید: «چه جمعیتی، با چه کیفیتی و متناسب با چه ظرفیت اقتصادی و طبیعی، برای آینده ایران مناسب است؟»

۲. عملکرد قانون چه می‌گوید؟

این بحث فقط نظری نیست. عملکرد چند سال گذشته قانون نیز نشان می‌دهد که میان آنچه در قانون نوشته شده و آنچه در عمل اتفاق افتاده، فاصله قابل‌توجهی وجود دارد.

براساس گزارش «دیوان محاسبات کشور» درباره اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، این نهاد از مجموع ۲۱۸ حکم قانونی، ۱۲۲ حکم را بررسی کرده است. از میان احکام بررسی‌شده، ۵۲ درصد به‌طور کامل و ۳۲ درصد به‌صورت ناقص اجرا شده‌اند.

در برخی حوزه‌ها این فاصله بسیار بیشتر است. براساس همان گزارش، میزان تحقق احکام مربوط به تأمین مسکن برای خانوارهای دارای فرزند سوم و بیشتر ۱۰٫۲ درصد، تأمین قطعه زمین ۲۱ درصد و واگذاری خانه‌های سازمانی ۱۵ درصد بوده است.

این ارقام یک سؤال مهم مطرح می‌کنند:

مشکل اجرای قانون فقط کمبود پول است یا شیوه طراحی و اجرای قانون هم مشکل دارد؟

اگر برای اجرای یک حکم قانونی منابعی اختصاص یابد، اما خروجی مورد انتظار به دست نیاید، صرف افزایش اعتبار لزوماً مشکل را حل نمی‌کند.

«مرکز پژوهش‌های مجلس» نیز در گزارش‌های خود درباره اعتبارات مربوط به این قانون در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، نحوه توزیع اعتبارات و ارتباط میان منابع اختصاص‌یافته و برنامه‌های قانون را بررسی کرده است. بنابراین، باید میان «پول خرج‌شده» و «نتیجه به‌دست‌آمده» تفاوت گذاشت.

۳. مشکل اصلی؛ هزینه را می‌بینیم، نه نتیجه را

یکی از مشکلات سیاست‌های عمومی این است که اندازه‌گیری هزینه‌ها نسبتاً آسان است، اما اندازه‌گیری نتیجه دشوارتر است. مثلاً می‌توان گفت چند وام پرداخت شده، چند قطعه زمین واگذار شده یا چه میزان اعتبار به دستگاه‌ها اختصاص یافته است.

اما سؤال اصلی این است:

در نتیجه این اقدامات، چند ازدواج یا تولد بیشتر رخ داده است؟

این دو موضوع یکی نیستند. پرداخت وام یک خروجی است، اما افزایش ازدواج یا تولد یک نتیجه است. اگر سیاست‌گذار فقط تعداد وام‌ها و زمین‌ها و میزان اعتبارات پرداخت‌شده را اندازه‌گیری کند، ممکن است تصور کند قانون موفق بوده است، درحالی‌که هنوز مشخص نیست این اقدامات تا چه اندازه رفتار جمعیتی را تغییر داده‌اند.

اینجا تفاوت مهمی میان حسابرسی هزینه‌ها و ارزیابی اثربخشی سیاست وجود دارد. در حسابرسی می‌پرسیم آیا پول طبق قانون و در محل تعیین‌شده هزینه شده است. اما در ارزیابی سیاست باید یک قدم جلوتر برویم و بپرسیم:

آیا اساساً این هزینه توانسته است به تحقق هدف موردنظر کمک کند؟

۴. قانون جوانی جمعیت و برنامه هفتم؛ مشکل کجاست؟

در نگاه اول، قانون جوانی جمعیت و برنامه هفتم پیشرفت در هدف کلی با یکدیگر تضاد ندارند. برنامه هفتم نیز به موضوع جمعیت و خانواده توجه کرده و در ماده ۷۹، اهداف کمّی از جمله افزایش نرخ باروری کل به ۲٫۵ فرزند را تعیین کرده است. بنابراین، مسئله را نباید صرفاً «تعارض دو قانون» دانست. مشکل مهم‌تر، هماهنگ نبودن برخی ابزارها و الزامات اجرایی این دو قانون با یکدیگر و با واقعیت اقتصادی کشور است.

برای مثال، قانون جوانی جمعیت از تسهیلات و حمایت‌های مالی استفاده می‌کند، اما این حمایت‌ها باید با وضعیت نظام بانکی و محدودیت منابع مالی کشور سازگار باشند. سیاست واگذاری زمین و مسکن نیز باید با ظرفیت آب، انرژی، زیرساخت و آمایش سرزمین هماهنگ باشد.

همچنین، حمایت از زنان دارای فرزند نباید به‌گونه‌ای طراحی شود که هزینه استخدام زنان را برای کارفرما افزایش دهد و در نتیجه، ناخواسته به کاهش فرصت‌های شغلی آنان منجر شود. به بیان ساده‌تر، ممکن است هدف دو قانون یکی باشد، اما ابزار اجرای آن‌ها در بعضی موارد با یکدیگر یا با محدودیت‌های واقعی اقتصاد کشور اصطکاک پیدا کند.

۵. یک سؤال مهم که کمتر پرسیده شده است

در سیاست جمعیتی معمولاً از «اندازه مطلوب جمعیت» صحبت می‌شود، اما کمتر درباره «ظرفیت کشور برای پشتیبانی از این جمعیت» صحبت می‌کنیم. فرض کنیم نرخ تولد افزایش پیدا کند. آیا کشور باید فقط تعداد تولدها را ثبت کند یا باید هم‌زمان به این پرسش‌ها نیز پاسخ دهد؟

• برای این جمعیت چه میزان آب نیاز است؟
• چه تعداد شغل ایجاد می‌شود؟
• چه میزان مسکن لازم است؟
• هزینه آموزش و سلامت این جمعیت چقدر است؟
• افزایش جمعیت چه اثری بر صندوق‌های بازنشستگی در دهه‌های آینده دارد؟
• این جمعیت به چه میزان انرژی و زیرساخت نیاز دارد؟
• و مهم‌تر از همه، آیا اقتصاد کشور می‌تواند این جمعیت را به سرمایه انسانی مولد تبدیل کند؟

اگر سیاست جمعیتی به این پرسش‌ها پاسخ ندهد، ممکن است «افزایش جمعیت» را هدف بگیریم، بی‌آنکه درباره توان کشور برای تأمین کیفیت زندگی این جمعیت تصمیم گرفته باشیم.

۶. فناوری معادله قدیمی جمعیت را تغییر داده است

اکنون هوش مصنوعی و اتوماسیون گسترده نیز وارد این بحث شده‌اند. هنگام تصویب قانون جوانی جمعیت، نقش این فناوری‌ها به‌اندازه امروز قابل پیش‌بینی نبود.

در گذشته، یکی از دلایل مهم برای داشتن جمعیت بیشتر، داشتن نیروی کار بیشتر بود. اما اگر فناوری بتواند بخش بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی را با نیروی انسانی کمتر انجام دهد، این رابطه ضعیف‌تر می‌شود. در چنین شرایطی، ممکن است کشوری با جمعیت کمتر، اما با نیروی انسانی بسیار ماهر، فناوری پیشرفته و بهره‌وری بالا، قدرت اقتصادی بیشتری از کشوری با جمعیت بسیار بیشتر و بهره‌وری پایین داشته باشد.

بنابراین، سیاست جمعیتی آینده باید به‌جای تمرکز صرف بر «تعداد افراد»، به موضوعاتی مانند کیفیت سرمایه انسانی، مهارت، بهره‌وری و توانایی سازگاری با فناوری نیز توجه کند. این موضوع به‌ویژه برای ایران مهم است، زیرا افزایش جمعیت بدون افزایش بهره‌وری می‌تواند فشار بیشتری بر منابع محدود کشور وارد کند.

۷. مسئله مهم دیگر؛ هزینه فرصت

منابع دولت محدود است. هر ریالی که برای اجرای یک سیاست هزینه می‌شود، نمی‌تواند هم‌زمان صرف سیاست دیگری شود. بنابراین، سؤال حرفه‌ای این نیست که «آیا حمایت از خانواده خوب است؟»

طبیعتاً حمایت از خانواده می‌تواند یک سیاست اجتماعی مطلوب باشد. سؤال اصلی این است: «کدام نوع حمایت، با کمترین هزینه عمومی، بیشترین اثر را بر تصمیم خانواده‌ها برای ازدواج و فرزندآوری دارد؟»

ممکن است حمایت در زمینه مسکن، کاهش هزینه نگهداری کودک، ثبات شغلی یا کاهش نااطمینانی اقتصادی اثر بیشتری از برخی مشوق‌های موردی داشته باشد. اما این موضوع باید با داده و ارزیابی اثر مشخص شود، نه با فرض.

در نتیجه، یکی از خلأهای مهم قانون این است که نظام مشخصی برای مقایسه هزینه و اثربخشی ابزارهای مختلف حمایت از خانواده وجود ندارد.

۸. از «اجرای حکم» به «رسیدن به نتیجه»

به نظر می‌رسد اصلاح قانون لزوماً به معنای کنار گذاشتن مفاد آن نیست. مسئله مهم‌تر، گذار از «تکلیف‌محوری» به «نتیجه‌محوری» است. به‌ویژه برای هر حکم مالی باید بتوان به چند سؤال ساده پاسخ داد:

چقدر هزینه شده است؟ این هزینه برای چه کسانی بوده است؟ چه خروجی‌ای به دست آمده است؟ چه نتیجه‌ای انتظار می‌رفت؟ آیا نتیجه ارزش این هزینه را داشته است؟

در این صورت، می‌توان بخشی از تخصیص منابع سال‌های بعد را به عملکرد واقعی برنامه‌ها مرتبط کرد. به عبارت دیگر، صرف وجود یک حکم قانونی نباید مبنای تخصیص اعتبار باشد. عملکرد و نتیجه نیز باید در تخصیص منابع سال بعد نقش داشته باشند. این همان چیزی است که می‌توان از آن با عنوان «اعتبار عملکردی» یاد کرد.

همچنین، لازم است هزینه واقعی سیاست جمعیتی روشن باشد. هزینه‌های بودجه‌ای، تسهیلات بانکی، منابع دستگاه‌ها و حمایت‌های غیرمستقیم باید در یک چارچوب مشخص کنار هم دیده شوند تا معلوم شود کشور واقعاً چه میزان منابع برای این سیاست صرف می‌کند.

۹. جمعیت؛ هدف نهایی نیست

شاید مهم‌ترین نکته‌ای که در ادامه بررسی قانون باید به آن توجه کرد، همین باشد. اگر هدف نهایی کشور افزایش رفاه، قدرت اقتصادی، امنیت و تاب‌آوری ملی است، جمعیت یکی از عوامل مؤثر بر این اهداف است، نه لزوماً خودِ هدف نهایی.

جمعیت بیشتر می‌تواند فرصت باشد، اما اگر با اشتغال، بهره‌وری، منابع آب، زیرساخت، سرمایه انسانی و ظرفیت اقتصادی کشور هماهنگ نباشد، می‌تواند فشار بیشتری بر منابع عمومی و طبیعی وارد کند. از سوی دیگر، جمعیت کمتر نیز لزوماً به معنای آینده بهتر نیست، زیرا سالمندی گسترده می‌تواند هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی قابل‌توجهی ایجاد کند.

بنابراین، مسئله اصلی انتخاب میان «جمعیت زیاد» و «جمعیت کم» نیست، بلکه رسیدن به جمعیتی پایدار با ساختار سنی مناسب و سرمایه انسانی باکیفیت و متناسب با ظرفیت اقتصادی و طبیعی کشور است.

۱۰.قبل از اجرا، باید بهتر ارزیابی کنیم

قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای پاسخ به یک مسئله واقعی تصویب شده است و نگرانی درباره کاهش باروری و سالمندی انکارناپذیر است. اما تجربه چند سال اجرای قانون نشان می‌دهد که میان حکم قانونی، منابع مالی، اجرا و نتیجه نهایی فاصله وجود دارد. از یک سو، بخشی از احکام قانون ناقص یا در سطح محدودی اجرا شده‌اند و از سوی دیگر، هنوز پاسخ روشنی برای این پرسش وجود ندارد که کدام‌یک از هزینه‌ها و مشوق‌های قانون واقعاً بیشترین اثر را بر رفتار جمعیتی داشته‌اند.

هم‌زمان، برنامه هفتم اهداف کمّی جمعیتی را تثبیت کرده و فناوری‌هایی مانند هوش مصنوعی نیز در حال تغییر رابطه سنتی میان «جمعیت» و «قدرت اقتصادی» هستند. بنابراین، شاید سؤال مناسب برای سال‌های پیش رو این نباشد که «چگونه قانون جوانی جمعیت را بیشتر اجرا کنیم؟» بلکه ابتدا باید پرسید:

کدام بخش قانون مؤثر بوده است؟ کدام بخش هزینه زیادی ایجاد کرده، اما نتیجه محدودی داشته است؟ کدام احکام با محدودیت‌های مالی، بانکی، آبی و زیرساختی کشور سازگار نیستند؟ کدام حمایت‌ها واقعاً به خانواده‌ها در تصمیم‌گیری برای فرزندآوری کمک می‌کنند؟

پاسخ به این پرسش‌ها می‌تواند نقطه شروع بررسی جدی‌تری درباره «حکمرانی مالی جمعیت» باشد. در این نگاه، جمعیت نه فقط یک عدد آماری، بلکه بخشی از یک معادله بزرگ‌تر است که بودجه، سرمایه انسانی، بهره‌وری، فناوری، منابع طبیعی و کیفیت حکمرانی را در بر می‌گیرد.