آب، حلقه مفقوده برنامه‌ریزی شهری

مدیریت موفق آب در شهرها در گرو چیست؟

محمد فاضلی
جامعه‌شناس

درباره آب شهری و زیست‌پذیری شهرها، مسئله فنی آب را نمی‌توان از ابعاد اجتماعی و سیاسی آن جدا کرد. تنظیم فشار یا الگوهای مختلف فنی که برای تأمین آب به کار گرفته می‌شوند، تنها بخشی از مسئله‌اند. باید پرسید چه کسی، چه مقدار آب، با چه هزینه‌ای، براساس چه قاعده‌ای و تابع چه معیارهایی از عدالت یا قدرت دریافت می‌کند. در این عرصه، هدف‌ها با یکدیگر بسیار رقیب‌اند و هرکدام از راه‌حل‌هایی که در نظر گرفته می‌شوند نیز پیامدهای خود را دارند. نکته دیگری که در بحث آب در شهرها بسیار مهم است، تحلیل رقابت ذی‌نفعان در مصرف و برداشت آب است. باید توجه کرد که این ذی‌نفعان منافع متفاوتی دارند. خانوار و دسترسی آن به آب سالم در یک سو قرار دارد و صنعت و خدمات در سوی دیگر. شهرداری نیز به‌عنوان سهامدار در شرکت‌ها و نهادی که برای فضای سبز آب مصرف می‌کند، بخشی از این مسئله است. بیرون از شهر نیز مصرف‌کنندگان دیگری وجود دارند؛ کشاورزی اطراف شهرها و حوضه مبدأ تأمین آب شهرها از جمله آن‌ها هستند. تهران نیز با حوضه مبدأ تأمین آب درگیر است و بخشی از آب آن از حوضه مازندران تأمین می‌شود. حل مسئله آب در گرو این است که این ذی‌نفعان چگونه با یکدیگر کار و تعامل کنند. این بخش به‌شدت مسئله‌برانگیزتر از بخش فنی آن است؛ اینکه لوله‌ها چگونه انتقال آب را انجام دهند، تنها یک بخش از مسئله است.
شهرها در تأمین آب مسئله دیگری نیز دارند. زمانی که مشاور این مسئله بودم، چهار دام تصمیم‌گیری را در این زمینه مطرح کردم که به‌شدت بر شهرها اثر می‌گذارند. نخستین دام، افزایش عرضه بدون مهار تقاضا، مصرف و رشد شهری است. ما در چند دهه گذشته با این مسئله مواجه بوده‌ایم. اسپانیا بین اوایل دهه ۹۰ تا سال ۲۰۱۰، با وجود اینکه شهرها توسعه پیدا کردند و اقتصاد بزرگ‌تر شد، مصرف آب را ۳۰ درصد کاهش داد. شهرهای دیگری در دنیا نیز این کار را انجام داده‌اند. بنابراین دام نخست این است که سیاست‌گذار فقط به افزایش عرضه فکر کند، بدون اینکه تقاضا، مصرف و اندازه شهر و مصارف آن را مهار کند.
دام دوم، درخواست صرفه‌جویی از مصرف‌کننده بدون اصلاح سایر عناصر است؛ یعنی بدون اینکه شبکه را اصلاح کنیم، از مصرف‌کننده انتظار داشته باشیم کمتر مصرف کند. دام سوم، دل بستن صرفاً به تعرفه و جریمه، بدون حفاظت از مصرف ضروری است؛ یعنی انتظار داشته باشیم با افزایش قیمت، مصرف را کنترل کنیم، بدون اینکه حداقل‌های مصرف را در نظر بگیریم. این حداقل‌ها می‌توانند براساس حقوق شهروندی و متناسب با استانداردهای مناطق مختلف تعریف شوند. زمانی در همین زمینه، در دفترچه‌ها و اسنادی که پیدا کردم، دیدم در سال‌های نخست لوله‌کشی آب در شهر تهران، برای شهرهای مختلف ایران میزان متفاوتی از مصرف در نظر گرفته شده بود. مصرف شیراز از اصفهان کمتر و مصرف تهران از هر دو بیشتر در نظر گرفته شده بود. متناسب با اقلیم مشخص شده بود که متوسط مصرف روزانه آب در شهرهای مختلف چه میزان می‌تواند باشد. امروز نیز دست‌کم چنین حداقلی باید تأمین شود.
نکته چهارم، که دام بسیار بزرگی است، دام پایداری است؛ اینکه آب شهر را با برداشت بیش از حد از آبخوان یا حوضه مبدأ تأمین و حفظ کنیم. نظام تأمین آب شهرهای ما با هر چهار دام درگیر است. می‌توان شواهدی نشان داد که چگونه با هر چهار مورد مواجه‌ایم. یکی از بزرگ‌ترین مشکلات این است که نظام مدیریت چگونه می‌تواند تناقض میان این چهار مورد را حل کند. بخشی از بدخیمی مسئله نیز به همین موضوع بازمی‌گردد.
مسئله دیگری که در تأمین آب شهری بسیار مهم است و در سایر مسائل آبی نیز اهمیت دارد، این است که موفقیت را چگونه تعریف کنیم. موفقیت باید چندبعدی تعریف شود و برای مدیریت و سیاست‌گذاری آب شهری شاخص‌هایی در نظر گرفته شود. نخست اینکه آب سالم و خدمت قابل اتکا در همه محلات و مناطق شهری وجود داشته باشد. به محض اینکه آب در یک منطقه یا محله قطع شود، در دسترس نباشد یا کیفیت آن کاهش پیدا کند، شاخص موفقیت نیز تغییر می‌کند. دوم اینکه مصرف کارآمد باشد و اتلاف شبکه پایین بماند. برای مثال، سه یا چهار درصد اتلاف می‌تواند قابل قبول باشد، اما شبکه‌هایی در ایران وجود دارند که میزان هدررفت در آن‌ها به ۳۵ درصد می‌رسد. در تهران گفته می‌شود دست‌کم بین ۱۲ تا ۱۵ درصد آب از شبکه هدر می‌رود و این میزان در برخی مناطق تا ۲۰ یا ۲۵ درصد افزایش پیدا می‌کند.
نکته سوم در موفقیت این است که منابع متنوع باشند. یکی از ریسک‌های بزرگ، وابسته‌شدن به یک منبع است؛ خواه یک سد باشد، آب زیرزمینی یا یک رودخانه و خواه چیزی مانند شیرین‌سازی آب دریا و انتقال آن. در عین حال، تأمین آب باید مبتنی بر حفاظت از همان منبع باشد. اگر منبع آبخوان است، باید از آبخوان حفاظت شود و اگر رودخانه است، حفاظت کمی و کیفی از رودخانه نیز صورت گیرد. چهارمین شاخص، حفظ سلامت، اشتغال، محیط‌زیست و فضای عمومی با یکدیگر است؛ یعنی هم سلامت حفظ شود، هم اشتغال باقی بماند، هم محیط‌زیست حفاظت شود و هم بتوان فضای عمومی را شاداب نگه داشت. نقطه پنجم موفقیت نیز که اهمیت بسیاری دارد، این است که چه کسی باید هزینه بپردازد.

ویژگی‌های شهر سازگار با آب

سعید ایزدی
معاون اسبق وزیر راه و شهرسازی و استاد دانشگاه

در ادبیات توسعه چهار واژه متفاوت داریم که تفاوت‌هایی میان این مفاهیم وجود دارد. سعی می‌کنم ضمن تبیین تفاوت میان هرکدام از این چهار مفهوم، توضیح دهم که کیفیت زندگی و زیست‌پذیری، که موضوع بحث امروز است، چه نقشی دارند. وقتی از کیفیت زندگی صحبت می‌کنیم، درباره سلامت، رفاه، رضایت، امنیت و تعاملات اجتماعی حرف می‌زنیم. در بحث زیست‌پذیری نیز شاید بتوان گفت مفاهیم ذهنی بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرند. در این حوزه، عدالت اجتماعی، پایداری منابع و مجموعه این مباحث مطرح هستند؛ موضوعاتی که در دهه اخیر مورد توجه سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای مختلف قرار گرفته‌اند و تلاش شده است از مجموعه آن‌ها به‌عنوان پایه‌ای برای سنجش آنچه در مفهوم توسعه مورد توجه کشورهاست، استفاده شود. بنابراین می‌توان گفت شهر زیست‌پذیر، شهری است که همه این ویژگی‌ها را داشته باشد.
درباره زیست‌پذیری گاهی تعبیر اشتباهی وجود دارد و برخی آن را صرفاً با شکوفایی اقتصادی یا وضعیت اقتصاد شهر مرتبط می‌دانند، درحالی‌که اقتصاد تنها یکی از معیارهاست و باید در کنار سایر مؤلفه‌ها دیده شود. آب در میان این مؤلفه‌ها چه جایگاهی دارد؟ آب یکی از عوامل پایداری و تاب‌آوری است. در اینجا بحثی با عنوان امنیت آب نیز مطرح می‌شود که متخصصان این حوزه درباره آن صحبت می‌کنند. مسئله این است که چگونه می‌توان در مواجهه با منابع طبیعی، با توجه به کیفیت آن‌ها و تلاش برای حفاظت از محیط‌زیست و سایر حوزه‌ها، نقش آب را در ارتقای کیفیت زندگی مشاهده کرد. آب در یک اکوسیستم شهری می‌تواند به زیست‌پذیری، تعادل اکولوژیک و مدیریت منابع کمک کند و همه این موارد ذیل این بحث قرار می‌گیرند.
از سوی دیگر، می‌توان آب را به‌عنوان زیرساخت پنهان زیست‌پذیری در نظر گرفت. زمانی که از چرخه آب شهری، شبکه‌های تأمین و دسترسی پایدار به آب صحبت می‌کنیم، آب در حوزه کیفیت زندگی می‌تواند در سلامت، آسایش، محیط شهری و خدمات نقش داشته باشد. بنابراین نمی‌توان تلقی تک‌بعدی از چنین مفهومی داشت. در بحث عدالت نیز تنها مقدار آب مطرح نیست. عدالت در دسترسی، عدالت در کیفیت و سایر ابعاد عدالت باید هم‌زمان مورد توجه قرار گیرند. حتی در مؤلفه چهارم، یعنی اقتصاد شهری، آب یکی از عوامل فعالیت اقتصادی شهر است و مسئله عدالت و کیفیت، چه در محیط‌زیست و چه در سایر حوزه‌ها، اهمیت دارد.
حال این پرسش مطرح است که حکمرانی شهری با توجه به آینده شهر چه الزاماتی دارد. به نظر می‌رسد در برنامه‌ریزی شهری باید مفهومی با عنوان «ظرفیت آبی» را مورد توجه قرار دهیم و نسبت به آن برنامه‌ریزی هوشمند داشته باشیم. ما سه نسل از طرح‌های جامع داشته‌ایم که عمدتاً به کمیات توجه می‌کردند. چه در طرح‌های دهه ۴۰ و ۵۰ و چه در آسیب‌شناسی‌هایی که در دوره دولت‌های یازدهم و دوازدهم انجام شد، مشخص شد که این طرح‌ها اساساً توجه کافی به شاخص‌های کیفی نداشته‌اند. کیفیت زندگی، زیست‌پذیری، امنیت و ایمنی از مفاهیم پایه‌ای هستند که باید در برنامه‌ریزی شهری مورد توجه باشند، اما در اسناد توسعه شهری جای آن‌ها تقریباً خالی بوده است.
برای مثال، برنامه‌ریزی می‌کنیم که در سال‌های آینده ۲۵۰ هزار نفر به جمعیت شهر اضافه می‌شود و بنابراین باید ۳۰۰ هکتار به شهر اضافه کنیم. این فقط یک معادله کمی بوده است که در طرح‌های تفصیلی مورد توجه قرار می‌گرفت و بدون برنامه‌ای برای این ابعاد کیفی بود. خوشبختانه به‌تدریج توجه به این موضوع در حال شکل‌گیری است. در این زمینه باید بتوانیم همان‌طور که اشاره شد، از طریق کاهش اتلاف شبکه و استفاده مجدد از آب، بهره‌وری را افزایش دهیم و برای رسیدن به تاب‌آوری آبی تلاش کنیم. از سوی دیگر، در بعد سوم باید به یکپارچگی حکمرانی آب برسیم؛ یعنی بتوانیم سیاست‌گذاری آب، مدیریت زمین و مدیریت منابع را هم‌راستا کنیم و تصمیم‌گیری مبتنی بر شاخص داشته باشیم.
آنچه در مسیر حرکت از «شهر سازگار با آب» به «شهر زیست‌پذیر» مطرح می‌شود این است که بتوانیم با بازخوانی تجربه شهر تاریخی و نوع همزیستی آن با آب، به سازگاری مناسبی برسیم؛ سازگاری‌ای که بر شناخت ظرفیت سرزمین، مدیریت پایدار آب و توسعه متکی باشد. در هر صورت، بحث زیست‌پذیری شهری و کیفیت زندگی برای جامعه ما بسیار مهم است. زیست‌پذیری هم جنبه‌های کمی و هم جنبه‌های کیفی دارد و کیفیت زندگی را نمی‌توان صرفاً به جنبه‌های عینی محدود کرد و تصور کرد تنها با تأمین این شاخص‌ها می‌توان زیست‌پذیری را محقق کرد.

آب، مسئله ملی نیست، مسئله‌ای منطقه‌ای است

محمدحسین بوچانی
برنامه‌ریز شهری و مدیرعامل اسبق مرکز مطالعات شهرداری تهران

مسئله آب، بیش از آنکه صرفاً یک مسئله ملی باشد، مسئله‌ای منطقه‌ای و ناحیه‌ای است. یکی از آسیب‌هایی که در نظام برنامه‌ریزی ما وجود دارد این است که سعی می‌کنیم همه‌چیز را با یک استاندارد ملی ببینیم. به همین دلیل، برای مثال، گاهی استانداردهای عجیبی تهیه می‌شود. از یک سرانه استاندارد فضای سبز برای زابل و رامسر صحبت می‌شود، درحالی‌که اساساً توان تأمین آب در این دو شهر کاملاً متفاوت است و می‌توانند استانداردهای کاملاً متفاوتی داشته باشند.
بنابراین مسئله دیگر این است که بنا به هر دلیلی، عمده کلان‌شهرهای ما خارج از محدوده‌ای شکل گرفته و توسعه پیدا کرده‌اند که آب مناسب و قابل استفاده بدون تنش داشته باشند. به نظر من، ضمن اینکه باید نقد ساختاری انجام دهیم، باید به این پرسش نیز پاسخ دهیم که برای حل مسئله چه کاری می‌توان انجام داد؛ برای مثال، در اصفهان یا سایر شهرها چه می‌توان کرد.
برای اینکه موضوع را روشن‌تر بیان کنم، در شهرسازی ایران قاعده‌ای در ساخت‌وساز وجود دارد که با اعداد ۷۰ یا ۶۳ و ۲۷ شناخته می‌شود. یعنی اگر ملکی ۵۰۰متری داشته باشید، شهرداری برای بخشی از آن مجوز ساخت می‌دهد و ۲۷ یا ۳۰ درصد آن به‌عنوان فضای باز باقی می‌ماند. اگر کوچه‌های تهران را تا همین امروز که با هم صحبت می‌کنیم نگاه کنید، هیچ نهاد حرفه‌ای در ایران درباره گونه‌های گیاهی این ۲۷ درصد از فضای شهری و نسبت آن با آب صحبت نکرده است. برای مثال، می‌توان این موضوع را وارد ضوابط کرد و پایان کار را به آن وابسته دانست؛ یعنی تا زمانی که برای آن ۲۷ درصدی که در پروانه در نظر گرفته شده، درباره نحوه استفاده از فضای باز و آب آن تصمیم مشخصی وجود ندارد، پایان کار صادر نشود.
در دنیا درباره همین ۲۷ درصد بحث‌های زیادی وجود دارد. معماران بهتر می‌دانند که چگونه باید این فضا را طراحی کرد. این مسئله البته جهانی است، اما در تهران و بسیاری از شهرهای ما به چنین موضوعات جزئی توجه نمی‌شود. دلیل آن نیز این است که ما آب را به‌عنوان یک مسئله جدی درک نکرده‌ایم. همان‌طور که نظام مهندسی درباره آتش‌نشانی یا حتی محل صندوق پست الزاماتی دارد و در صورت رعایت‌نشدن آن‌ها پایان کار نمی‌دهد، می‌توان درباره آب نیز الزاماتی ایجاد کرد.
براساس آمارها، بیش از ۷۰ درصد این موارد به‌طور میانگین مطرح می‌شود و گفته می‌شود که در اوج گرما ۵۰۰ لیتر آب مصرف می‌شود. من به‌طور جدی معتقدم اقدامات کوچک می‌توانند دگردیسی‌های بزرگ ایجاد کنند. اساساً نحوه مواجهه با آب در تاریخ ایران نیز مبتنی بر توجه به همین جزئیات بوده است. این موضوع خود نشانه‌ای از بحران‌هاست. من در اینجا کاری به مدیریت ملی ندارم، چون مدیریت ملی ساختار خود را دارد. اما معتقدم در کشور باید سال‌ها درباره این موضوعات فکر کرد و در رابطه با مسئله آب به یک نظام ارزیابی رسید. ارزیابی عملکرد مدیران اجرایی نباید صرفاً بر مبنای کسب درآمد باشد و نباید فقط توسعه فضای سبز را معیار قرار دهد. این همان توجه به شاخص‌های زیست‌پذیری به جای شاخص‌هایی است که می‌توانند به‌شدت گمراه‌کننده باشند.
برای مثال، اگر شهرداری اعلام کند که سالانه میزان فضای سبز را افزایش داده است، من لزوماً از این عدد خوشحال نمی‌شوم. یک دلیل آن این است که نمی‌دانم گونه گیاهی که کاشته شده با تنش آبی سازگار است یا خیر. نمی‌دانم آیا به بازچرخانی فاضلاب فکر شده است یا نه. بعد از این همه استفاده از آب شور برای فضای سبز در شهرها، شهرداری به‌واسطه این اقدام استیضاح نشده است، اما احتمالاً به دلیل موضوعات دیگری که شاید ارزش ساختاری آن‌ها تا این اندازه نباشد، بارها مورد سؤال قرار گرفته است.