گاهی برای فهم یک مسئله بزرگ، لازم نیست به سراغ آمارهای کلان و گزارش‌های پیچیده رفت. گاهی توجه به نقطه‌ای کوچک از سرزمین می‌تواند تصویری روشن از نحوه مواجهه ما با مسائل توسعه ارائه دهد.

ماجرای آب‌بندان ازباران در شهرستان فریدونکنار یکی از همین نمونه‌هاست. براساس گزارشی که چندی پیش در روزنامه «پیام ما» منتشر شد، این محدوده بیش از دو دهه محل دپوی پسماند سه روستای اطراف بوده است. به گفته رئیس اداره محیط‌زیست فریدونکنار، سابقه این دپو به حدود ۲۵ سال می‌رسد. روزانه حدود یک تن پسماند نیز وارد این محدوده می‌شود؛ محدوده‌ای که بخشی از مجموعه تالابی فریدونکنار، ازباران و سرخرود است و برای کشاورزی و زیست پرندگان مهاجر اهمیت دارد.

در طول این سال‌ها، اخطارهای محیط‌زیستی صادر شده، شکایت قضایی مطرح شده و راهکارهایی مانند تفکیک پسماند از مبدأ و استفاده از زباله‌سوزهای کوچک‌مقیاس نیز پیشنهاد شده است. با این حال، مسئله همچنان پابرجاست. حتی برای معرفی محل جدید دپوی پسماند نیز موضوع رعایت حریم‌های قانونی و بررسی آن از سوی آب منطقه‌ای مطرح شده است.

در نگاه نخست، این ماجرا را می‌توان مشکلی محلی در مدیریت پسماند دانست. اما اگر کمی از محدوده آب‌بندان فاصله بگیریم، پرسش مهم‌تری شکل می‌گیرد:
چرا برخی مسائل سرزمینی در ایران، پیش از آنکه به بحران تبدیل شوند، حل نمی‌شوند؟

و مهم‌تر از آن، چرا با وجود تعدد دستگاه‌های مسئول، برنامه‌ها و قوانین، در بسیاری از موارد فاصله قابل‌توجهی میان «داشتن مسئولیت» و «حل مسئله» وجود دارد؟

مسئله‌ای فراتر از یک دستگاه

مسائل سرزمینی معمولاً در چارچوب وظایف یک دستگاه واحد باقی نمی‌مانند. پسماند فقط مسئله‌ای محیط‌زیستی نیست؛ همان‌طور که بحران آب را نمی‌توان صرفاً مسئله وزارت نیرو و مهاجرت روستایی را صرفاً مسئله وزارت کشور دانست.

پسماند با الگوی سکونت، اقتصاد محلی، هزینه‌های حمل‌ونقل، ظرفیت مدیریت شهری و روستایی، زیرساخت‌های دفع، رفتار خانوارها، کیفیت محیط‌زیست و… ارتباط دارد. به همین دلیل، مدیریت آن نیز به همکاری «مجموعه‌ای از نهادها در سطوح مختلف» نیاز دارد.

گزارش ازباران نیز این چندلایگی را به‌خوبی نشان می‌دهد. از یک سو، محیط‌زیست درباره پیامدهای دپوی پسماند هشدار می‌دهد؛ از سوی دیگر، دهیاری‌ها با هزینه حمل و نبود محل مناسب برای انتقال پسماند مواجه‌اند. تعیین حریم عرصه نیز به بررسی آب منطقه‌ای نیاز دارد و در نهایت، موضوع به دستگاه قضایی کشیده شده است. گزارش مذکور تأکید می‌کند که مشکل در سطحی گسترده‌تر، کل شهرستان و استان را درگیر کرده است.

بنابراین، مسئله اصلی لزوماً نبود وظیفه قانونی برای دستگاه‌ها نیست. مسئله را باید در «نحوه ارتباط این وظایف با یکدیگر و مسئولیت‌پذیری نسبت به نتیجه نهایی» جست‌وجو کرد.

ممکن است هر دستگاه بخشی از وظیفه خود را انجام دهد، اما مسئله همچنان حل نشود. در این شرایط، تفاوت مهمی میان «انجام وظیفه سازمانی» و «حل مسئله عمومی» آشکار می‌شود.

از بخشی‌نگری تا گسست نهادی

تقسیم کار میان دستگاه‌های تخصصی، به‌خودی‌خود مسئله‌ای منفی نیست. نظام اداری پیچیده بدون تخصص و تقسیم وظایف امکان فعالیت ندارد. مسئله زمانی آغاز می‌شود که تقسیم وظایف به «بخشی‌نگری» و «گسست نهادی» منجر شود؛ به این معنا که هر دستگاه مسئله را عمدتاً از منظر مأموریت سازمانی خود ببیند و ارتباط آن را با سایر ابعاد مسئله کمتر مورد توجه قرار دهد.

این چالش در ادبیات برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیز شناخته‌شده است. اساساً یکی از موضوعات اصلی برنامه‌ریزی منطقه‌ای، درک مسائل در مقیاس فضایی و توجه به روابط متقابل میان شهرها، روستاها، فعالیت‌های اقتصادی، زیرساخت‌ها و منابع طبیعی است.

از این منظر، فضا را نمی‌توان به همان شکلی مدیریت کرد که ساختار اداری تقسیم شده است. آب‌بندان ازباران نمی‌داند کدام بخش از مسئله در شرح وظایف محیط‌زیست قرار دارد و کدام بخش در حیطه مسئولیت دهیاری یا آب منطقه‌ای است. آلودگی آب، هزینه حمل پسماند، کشاورزی، زیست پرندگان و معیشت ساکنان در واقعیت به یکدیگر متصل‌اند؛ حتی اگر در ساختار اداری کشور در واحدهای متفاوت قرار گرفته باشند. بنابراین، مسئله واقعی یکپارچه است، اما پاسخ نهادی ممکن است پراکنده باشد. چرا معمولاً پس از بحران وارد عمل می‌شویم؟

مشکل دیگر، غلبه «رویکرد واکنشی» بر «رویکرد پیشگیرانه» است. الگو آشناست:

مسئله کوچک، بی‌توجهی یا تعویق، تشدید مسئله، بحران، رسانه‌ای‌شدن، جلسه اضطراری، تصمیم فوری، اقدام موقت و فراموشی مسئله تا بحران بعدی…
این الگو فقط به پسماند محدود نیست. در موضوعاتی مانند تنش آبی، فرونشست زمین، آلودگی هوا، تخریب بافت‌های تاریخی و… نیز می‌توان پرسید چه میزان از هزینه‌های امروز، نتیجه تأخیر در تصمیم‌گیری‌های گذشته است.

در مورد ازباران، ادامه مسئله‌ای با سابقه حدود ۲۵ سال، خود پرسش مهمی درباره کارآمدی سازوکارهای پیشگیری و برنامه‌ریزی ایجاد می‌کند. گزارش مذکور نشان می‌دهد که در کنار اخطارها و پیگیری‌های قضایی، همچنان موضوعاتی مانند تأمین بودجه، همکاری شوراها و دهیاری‌ها و ایجاد سازوکار مناسب برای تفکیک پسماند از مبدأ به‌عنوان «مانع» مطرح‌اند.

این یعنی واکنش به یک پیامد، لزوماً به معنای حل علت نیست. وقتی راه‌حل کوتاه‌مدت فقط مسئله را جابه‌جا می‌کند، یکی از پیامدهای مدیریت واکنشی، جابه‌جایی مسئله به‌جای حل آن است.

در همان گزارش ازباران، به سابقه انتقال پسماند به محل دفن «عمارت آمل» و محدودیت‌های ایجادشده درباره انتقال زباله به آن اشاره شده است. در ادامه، بخشی از مسئله در نقطه دیگری ظاهر شده و پسماند به حاشیه آب‌بندان ازباران رسیده است. این روایت دست‌کم یک نکته مهم را نشان می‌دهد: وقتی مسئله مدیریت پسماند در مقیاس منطقه‌ای حل نشود، محدودکردن یک محل دفع می‌تواند فشار را به نقاط دیگر منتقل کند.

اینجاست که تفاوت میان «مدیریت یک نقطه» و «مدیریت یک سیستم» آشکار می‌شود. اگر محل دفعی بسته شود، اما تولید پسماند، تفکیک از مبدأ، پردازش، حمل‌ونقل و دفع نهایی همچنان با همان الگو ادامه پیدا کند، مسئله از بین نرفته است؛ فقط مکان بروز آن تغییر کرده است. درست است که راه‌حل‌های اضطراری گاهی ضروری‌اند، اما نباید جایگزین سیاست‌گذاری بلندمدت شوند.

مسئله ایران کمبود برنامه نیست

ممکن است در اینجا پاسخ ساده‌ای ارائه شود: «پس باید برنامه بلندمدت داشته باشیم.» این پاسخ درست است، اما کافی نیست. ایران کمبود سند و برنامه ندارد. چالش مهم‌تر، فاصله میان برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری، تأمین مالی، اجرا و ارزیابی است.

یک برنامه زمانی می‌تواند اثرگذار باشد که بر تصمیم‌های واقعی اثر بگذارد. اگر پروژه‌های دستگاه‌ها مستقل از اولویت‌های برنامه‌ای تعریف شوند، اگر منابع مالی بدون توجه کافی به اولویت‌های سرزمینی تخصیص پیدا کنند، اگر اطلاعات میان دستگاه‌ها به اشتراک گذاشته نشود و اگر عملکرد مدیران بیشتر با تعداد پروژه‌ها و میزان هزینه‌کرد سنجیده شود تا میزان حل مسائل، وجود یک سند برنامه‌ای به‌تنهایی تضمین‌کننده تغییر نخواهد بود.

به بیان ساده، برنامه‌ریزی باید بخشی از زنجیره تصمیم‌گیری باشد، نه سندی که پس از پایان تدوین در قفسه قرار گیرد.

برنامه‌ریزی منطقه‌ای چه کمکی می‌کند؟ در اینجا نقش برنامه‌ریزی منطقه‌ای اهمیت پیدا می‌کند.برنامه‌ریزی منطقه‌ای، مسائل توسعه را در چارچوب روابط فضایی و عملکردی میان سکونتگاه‌ها، فعالیت‌ها، زیرساخت‌ها و منابع طبیعی بررسی می‌کند. از این منظر، بسیاری از مسائل را نمی‌توان در مرزهای اداری یک دستگاه یا حتی یک واحد سیاسی حل کرد.
برای مثال، مسئله پسماند مازندران صرفاً مسئله یک روستا نیست. اگر ظرفیت دفع، فاصله سکونتگاه‌ها، شبکه حمل‌ونقل، هزینه انتقال، ویژگی‌های محیطی، منابع آب و… هم‌زمان در نظر گرفته نشوند، تصمیم‌گیری درباره یک محل دفع می‌تواند در نقاط دیگر پیامدهایی ایجاد کند.

بنابراین، نقطه شروع نباید فقط این باشد که:«هر دستگاه چه کاری باید انجام دهد؟»

بلکه باید ابتدا پرسید:«مسئله منطقه چیست و چه روابطی آن را ایجاد و تشدید می‌کنند؟»

پس از آن می‌توان مشخص کرد چه نهادهایی باید در حل مسئله مشارکت کنند، منابع چگونه تأمین شوند، چه نهادی هماهنگی را بر عهده گیرد و موفقیت برنامه با چه شاخص‌هایی سنجیده شود.

این تغییر در واقع حرکت از «دستگاه‌محوری» به «مسئله‌محوری» است. اما تنها هماهنگی کافی نیست؛ پاسخ‌گویی هم لازم است. صرفاً گفتن اینکه «دستگاه‌ها باید با یکدیگر هماهنگ شوند» راه‌حل کاملی نیست. در نظام‌های پیچیده، هماهنگی زمانی معنا پیدا می‌کند که با اختیار، اطلاعات، منابع و پاسخ‌گویی همراه باشد. اگر چند دستگاه درگیر یک مسئله باشند، اما هیچ سازوکار مؤثری برای تعیین اولویت مشترک، تقسیم مسئولیت، حل تعارض و ارزیابی نتیجه وجود نداشته باشد، تشکیل جلسات بیشتر الزاماً به معنای حل مسئله نیست.

از همین رو، در مدیریت فضایی به نهادهایی نیاز داریم که بتوانند از «مرزهای بخشی» عبور کنند و تصمیم‌گیری را حول مسائل و اولویت‌های منطقه‌ای سامان دهند. تجربه مدیریت شهری تهران نیز نشان داده است که ماهیت چندبخشی و میان‌بخشی مسائل فضایی، در صورت غلبه بخشی‌نگری، می‌تواند به ضعف برنامه‌ریزی و اجرای آن منجر شود.
مسئله در اینجا حذف دستگاه‌های تخصصی نیست، بلکه ایجاد سازوکار نهادی مؤثر برای پیوند دادن عملکرد آنهاست.

از واکنش به بحران تا حکمرانی پیشگیرانه

اگر بخواهیم از نمونه ازباران درسی عمومی‌تر بگیریم، شاید مهم‌ترین درس این باشد که باید از «مدیریت بحران» به سمت «حکمرانی پیشگیرانه» حرکت کنیم.
حکمرانی پیشگیرانه به این معنا نیست که دولت بتواند تمام بحران‌ها را پیش‌بینی کند. چنین انتظاری واقع‌بینانه نیست. مسئله این است که بتوانیم روندهایی را که سال‌ها پیش از تبدیل‌شدن به بحران قابل مشاهده‌اند شناسایی کنیم و پیش از آنکه هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی آنها افزایش یابد، برایشان مداخله کنیم.

برای این کار چند تغییر ضروری است:

نخست، مسائل باید در «مقیاس فضایی مناسب» شناسایی شوند، نه صرفاً در مرزهای سازمانی.
دوم، برنامه‌های بخشی باید با برنامه‌های فضایی و منطقه‌ای ارتباط واقعی داشته باشند.
سوم، مسئولیت اجرای برنامه و نتیجه آن باید روشن باشد.
چهارم، ارزیابی باید بر نتیجه متمرکز شود، نه صرفاً بر «انجام فعالیت».
و پنجم، هر بحران باید به فرایند یادگیری تبدیل شود؛ یعنی پس از بحران مشخص شود چه نقصی در سیاست، برنامه، قانون یا ساختار نهادی باعث ایجاد یا تشدید آن شده است.

ازباران؛ یک مسئله کوچک با یک درس بزرگ

ماجرای ازباران از این جهت اهمیت دارد که مسئله‌ای به‌ظاهر «محلی» را به پرسشی درباره شیوه مدیریت سرزمین پیوند می‌دهد.
اگر امروز زباله‌های انباشته‌شده از حاشیه آب‌بندان جمع‌آوری شوند، این اقدام ضروری است؛ اما به‌تنهایی به معنای حل مسئله نیست. حل مسئله زمانی اتفاق می‌افتد که سازوکار تولید، جمع‌آوری، تفکیک، انتقال و دفع پسماند نیز اصلاح شود و مشخص باشد هر سطح و نهاد چه نقشی در این زنجیره دارد. در غیر این صورت، ممکن است چند سال بعد همین مسئله در نقطه‌ای دیگر تکرار شود. بنابراین، شاید پرسش اصلی درباره ازباران این نباشد که «کدام دستگاه کوتاهی کرده است؟»

پرسش مهم‌تر این است:
«چه نوع ترتیبات نهادی و برنامه‌ریزی‌ای باعث می‌شود مسئله‌ای حدود ۲۵ سال ادامه پیدا کند، درحالی‌که نهادهای متعددی در قبال بخش‌هایی از آن مسئولیت دارند؟»

پاسخ به این پرسش ما را از یک پرونده محلی فراتر می‌برد و به مسئله‌ای بنیادی‌تر در برنامه‌ریزی و حکمرانی سرزمین می‌رساند: چگونه می‌توان میان تقسیم کار نهادی و مسئولیت‌پذیری نسبت به نتیجه نهایی پیوند برقرار کرد؟

ایران برای مدیریت مسائل پیچیده خود، بیش از آنکه به تصمیم‌های بیشتر و واکنش‌های سریع‌تر نیاز داشته باشد، به سازوکاری نیاز دارد که بتواند مسائل را پیش از تبدیل‌شدن به بحران شناسایی کند، آنها را در مقیاس فضایی مناسب ببیند، میان سیاست‌های بخشی ارتباط برقرار کند و منابع عمومی را در چارچوب اولویت‌های مشخص و قابل‌ارزیابی به کار گیرد.

در چنین رویکردی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای صرفاً تهیه یک سند یا تعیین چند پروژه برای یک منطقه نیست؛ بلکه می‌تواند بخشی از سازوکار پیوند دادن سیاست، فضا، منابع و اجرا باشد.

در نهایت، هدف آن نیست که دیگر هیچ بحران یا خطایی در کشور رخ ندهد. چنین چیزی در هیچ نظام حکمرانی واقع‌بینانه نیست. هدف باید این باشد که بحران‌های قابل‌پیش‌بینی، سال‌ها پیش از آنکه به بحران تبدیل شوند، در فرایند تصمیم‌گیری دیده شوند.

اگر قرار باشد هر بار پس از انباشته‌شدن زباله، خشک‌شدن تالاب، فرونشست زمین یا تخریب یک بافت تاریخی به فکر چاره بیفتیم، عملاً بخش بزرگی از منابع کشور صرف مدیریت پیامدهای تصمیم‌های گذشته خواهد شد.

«حکمرانی کارآمد آن نیست که پس از وقوع بحران بتواند سریع‌تر واکنش نشان دهد؛ حکمرانی کارآمد آن است که بتواند بخشی از بحران‌ها را پیش از وقوع، در فرایند برنامه‌ریزی ببیند و از شکل‌گیری آنها جلوگیری کند.»