فراموشی «آمایش سرزمین» در دولت‌

اندیشه‌های آمایش سرزمین و توسعهٔ منطقه‌ای به‌منظور عدالت منطقه‌ای و توزیع عادلانهٔ ثروت در مناطق ایران از دههٔ ۱۳۴۰ آغاز شده و تلاش‌هایی برای تهیه و اجرای طرح آمایش سرزمین در دههٔ ۱۳۵۰ شمسی انجام شد. در سال‌های پس از انقلاب نیز با وجود تلاش‌های صورت‌گرفته و قوانینی که حکم به تدوین اسناد آمایش سرزمین می‌داد از جمله قانون اجرای اصل چهل و هشتم قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۰) و مواد مرتبط در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه، در عمل سندی برای آمایش سرزمین چه در سطح ملی و چه استانی تصویب نشد تا آنکه با افزوده شدن حکمی مبنی‌بر تدوین این اسناد در سال اول برنامه در قانون برنامهٔ ششم توسعه به پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس، نهایتاً برای اولین‌بار در تاریخ برنامه‌ریزی کشور، این اسناد تهیه و در اسفندماه ۱۳۹۹ به تصویب شورای‌عالی آمایش سرزمین رسید.

سند ملي آمایش سرزمین، مشتمل بر ۱۶ ماده است و پس از ترسیم چشم‌‌اندازی برای افق ۱۴۲۴ با بیان ۸۹ هدف، به ارائهٔ ۲۴ راهبرد و ۲۵۴ سیاست پرداخته است

اسناد ناهماهنگ
دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مجموعه مطالعات منطقه‌ای و آمایش سرزمین در ایران (۱۱): بررسی و نقد سند ملی آمایش سرزمین و پیشنهاد برای برنامهٔ هفتم توسعه» می‌گوید: «هرچند نفس این موضوع اقدامی بسیار ارزشمند و قابل ستایش است، اما باید پذیرفت که این اسناد دارای کاستی‌هایی است و به‌ویژه «اصل تقدم و تأخر اسناد آمایش ملی و استانی» در تهیه و نیز هماهنگی میان این اسناد پس از تهیهٔ مجزای آنها صورت نگرفته است.»
همچنین، این گزارش می‌نویسد: «در بخش الزامات سند ملی آمایش برخی از مهمترین تصمیمات و انتخاب‌هایی که باید در سند مذکور، به‌عنوان سندی که به‌دنبال تمرکززدایی و تعادل‌بخشی میان سه عامل انسان، فعالیت و فضا، تعیین تکلیف می‌شد به آینده موکول شده است که از جمله آنها می‌توان به: تعیین اولویت‌های صنعتی ملی و استانی، ماده (۱۳)، تدوین الگوی کشت ملی و منطقه‌ای، ماده (۱۲)، تهیهٔ پیش‌نویس مصوبهٔ آب قابل برنامه‌ریزی، ماده (۱۱)، تعیین منطقه‌بندی آمایشی و تدوین اسناد آمایش منطقه‌ای، ماده (۸)، تبیین الگوی توزیع فضایی و محدودهٔ مناطق آزاد و ویژهٔ اقتصادی، ماده (۱۵)، تدوین لایحهٔ اصلاح قانون تقسیمات سیاسی کشور، ماده (۱۰)، اشاره کرد.»

در این سند بسیاری از راهبردها و سیاست‌ها، خود ماهیت هدف دارند و یا به شکل كلي بیان شده‌اند و هیچ اولویت‌بندی و زمان‌بندی‌ای در مورد آنها وجود ندارد

سند آمایش قابل اتکا نیست
گزارش دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین تأکید می‌کند: «دولت‌ها به‌منظور دستیابي به عدالت منطقه‌ای و نیز ایجاد تعادل میان انسان، فعالیت و فضا، برنامه‌ریزی فضایي یا منطقه‌ای را در دستوركار خود قرار مي‌دهند. این مسئله در كشور ما با عنوان «برنامهٔ آمایش سرزمین» مورد توجه قرار گرفته است. البته با وجود گذشت حدود نیم قرن از آغاز مطالعات منطقه‌ای در ایران، نظام برنامه‌ریزی كشور همچنان از ارائهٔ اسناد آمایش بایسته و قابل‌ اتکا ناتوان بوده است. به‌عبارت دیگر، تکلیف دولت در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه به تدوین اسناد آمایش در دورهٔ مقتضي به سرانجام نرسید و دولت وقت در ارائهٔ لایحهٔ برنامهٔ ششم توسعه نیز به ضرورت تدوین اسناد آمایش توجه نکرد و سرانجام به پیشنهاد مركز پژوهش‌های مجلس، مجدداً تکلیف تدوین اسناد آمایش ملي و استاني در كمیسیون تلفیق برنامه به لایحه اضافه شد و درنهایت در قالب جزء یک ماده ۲۶ قانون برنامهٔ ششم توسعه به تصویب رسید.»
براساس مستندات منتشرشده سازمان برنامه‌وبودجه همهٔ اسناد آمایش ملي و استاني در شورای‌عالي آمایش اسناد آمایش ملي و استاني سرزمین به تصویب رسیده است. هرچند اسناد مذكور كاستي‌هایي دارد و اصل «تقدم» و «تأخر» در مورد آنها رعایت نشده است: «براساس بررسي‌های صورت‌گرفته سند ملي آمایش سرزمین، مشتمل بر ۱۶ ماده است و پس از ترسیم چشم‌اندازی برای افق ۱۴۲۴ با بیان ۸۹ هدف، به ارائهٔ ۲۴ راهبرد و ۲۵۴ سیاست پرداخته است. در این سند بسیاری از راهبردها و سیاست‌ها خود ماهیت هدف دارند و یا به شکل كلي بیان شده‌اند، هیچ اولویت‌بندی و زمان‌بندی‌ای در مورد آنها وجود ندارد. به‌عبارت دیگر، تحلیلي از محدودیت‌های زمان، بودجه و ظرفیت اجرایي كشور در این سند مشاهده نمي‌شود تا براساس آن بتوان قضاوت روشني دربارهٔ عملیاتي بودن اهداف مورد نظر داشت.»
موکول به آینده
این مطالعه توضیح می‌دهد که در بخش الزامات سند ملي آمایش برخي از مهمترین تصمیمات و انتخاب‌هایي كه باید در سند مذكور، به‌عنوان سندی كه به‌دنبال تمركززدایي و تعادل‌بخشي میان سه عامل انسان، فعالیت و فضا تعیین تکلیف مي‌شد، به آینده موكول شده است: «تعیین اولویت‌های صنعتي ملي و استاني، تعیین الگوی كشت ملي و منطقه‌ای، تهیهٔ پیش‌نویس مصوبهٔ آب قابل برنامه‌ریزی، تعیین منطقه‌بندی آمایشي و تدوین اسناد آمایش منطقه‌ای، تبیین الگوی توزیع فضایي و محدودهٔ مناطق آزاد و ویژهٔ اقتصادی، تدوین لایحهٔ اصلاح قانون تقسیمات سیاسي كشور، در این لایحه تعیین تکلیف نشده است.»
باید توجه داشت بیشتر احکام و الزامات تحقق و اجرایي شدن سند ملي آمایش دارای بازهٔ زماني یک‌سال بود و با توجه به اینکه اسفند سال ۱۴۰۰ این ظروف زماني به پایان رسیده است، باید اكنون دولت سیزدهم نسخهٔ كامل سند ملي آمایش سرزمین را ارائه دهد. اما پژوهشگران در این مطالعه بر این باورند که حتي در صورت تکمیل سند ملي آمایش، گام‌هایي مانند هماهنگ‌سازی اسناد آمایش استاني با سند ملي كامل می‌شود و ارائهٔ برنامهٔ عملیاتي به‌همراه اولویت‌بندی و زمان‌بندی سیاست‌ها و راهبردها، باقي مي‌ماند: «به‌عنوان نمونه، یکي از اصلي‌ترین مباحثي كه باید در اسناد آمایش سرزمین تعیین تکلیف مي‌شد، بحث «فعالیت» است. همان‌طور كه ذكر شد، در سند ملي آمایش سرزمین تصویب‌شده تعیین تکلیف فعالیت چه در قالب اولویت‌های صنعتي و چه در قالب الگوی كشت، به بعد از تصویب سند موكول شده است. این درحالي‌است كه چهار دوره تلاش برای تدوین سند استراتژی توسعهٔ صنعتي كشور كه آخرین آنها مبتني‌بر ماده ۴۶ برنامهٔ ششم توسعه بوده، ناكام مانده است و اخیراً مقام معظم رهبری نیز نسبت به لزوم تدوین برنامهٔ راهبردی صنعت تذكر داده‌اند. حسب آنچه بیان شد و براساس دستاوردهای گزارش حاضر، ضمن توجه به برخي نقاط قوت در این سند، مهمترین نکات و نقدها پیرامون سند ملي آمایش در دو محور ایرادهای كلي و محتوایي تبیین شده است كه از اصلي‌ترین ایرادهای كلي آن مي‌توان به عدم تعریف مناسب از آمایش سرزمین و اركان اصلي آن، فقدان اولویت‌بندی اهداف و الزامات تحقق‌پذیری آن اشاره كرد و مهمترین ایرادهای محتوایي آن را نیز مي‌توان ساكت بودن سند در مورد مهمترین پیش‌نیاز حضور فعال در فضای تولید منطقه‌ای و جهاني یعني تولید فناورانه و رقابت‌پذیر، عدم توجه كافي به ظرفیت‌های انرژی، معدن و آب كشور و بي‌توجهي به تبیین جایگاه بین‌المللي كشور و روابط سیاسي لازم برشمرد.»
رفع ایرادها ضروری است
این گزارش در بخش پیشنهادها مطرح می‌کند: «با پذيرش اين موضوع که در تهيهٔ هر سندي نقاط ضعفی قابل انتظار است، مناسب است دولت سيزدهم ضمن استفادهٔ حداکثري از تلاش‌هاي صورت گرفته طی سال‌هاي گذشته دربارهٔ تدوين سند آمايش ملی، به شکل بايسته‌اي به رفع ايرادها و کاستی‌هاي پيرامون سند مذکور و هماهنگی اسناد آمايش استانی با آن اقدام کند و مستندات قابل اتکايی به‌عنوان اسناد و برنامه‌هاي فرادست در اختيار همهٔ ارکان ادارهٔ کشور قرار دهد. همچنين، با توجه به فرصت برنامهٔ هفتم توسعه مناسب است که اين پيشنهاد به لایحهٔ مذکور اضافه شود تا سازمان برنامه‌وبودجه مکلف شود در سال اول برنامه به تکميل نواقص سند ملی آمايش سرزمين بپردازد و به هماهنگی اسناد آمايش استانی با هم و با سند ملی مبادرت ورزد.»