|پیام ما | تدوین و پیاده سازی الگوی کشت در کشور که مورد تأکید اسناد بالا دستی و همچنین تکلیف قانون بودجه سال 1401 بوده است، برای سال زراعی 1402-1401 در دستور کار وزارت جهاد کشاورزی قرار گرفته است. این وزارتخانه نیز در مهرماه سال 1401، از «سند کشت محصولات استان ها» برای سال زراعی 1402-1401 اقدام به رونمایی کرد. یکی از اهداف اصلی مدنظر در این سند، حمایت از توسعه تولید محصولات اساسی با هدف رفع وابستگی به واردات است. رونمایی از «سند کشت محصولات استان ها» برای سال زراعی 1402-1401بهانه‌ای بود تا مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی با عنوان «نقدی بر سازوکار تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت» ایراداتی که پیش روی اجرای این سند وجود دارد را بررسی کنند. حجت ورمزیاری و پژمان اعلائی بروجنی نویسندگان این گزارش معتقدند پیاده سازی الگوی کشت مستلزم جامع نگری در همه ابعاد اثر گذار و اثر پذیر است که از جمله آنها می توان به خودکفایی؛ امنیت غذایی؛ آمایش سرزمین؛ ویژگی های اقتصادی و اجتماعی جوامع؛ مهارت بهره برداران؛ زیر ساخت ها و صنایع پشتیبان فراوری، بازار رسانی و تجاری سازی اشاره کرد. از طرفی برخی از عوامل بیرونی، از جمله شرایط سیاسی، نوسانات بازار های جهانی و تغییرات اقلیمی بر تولید بخش کشاورزی اثر گذارند که باید در تدوین الگوی کشت پیشنهادی، آینده نگاری تأثیر آنها نیز مد نظر قرار گیرد.

در این گزارش آمده است: «تدوین و پیاده سازی الگوی کشت به عنوان سندی که تعیین‌کننده بخشی از نظام تولیدی بخش کشاورزی مبتنی بر مزیت‌های اقتصادی پایدار؛ سیاست‌های کلان کشور؛ دانش بومی کشاورزان و آمایش منطقه‌ای باشد، یکی از مهمترین اقدامات مدیریتی در راستای تحقق امنیت غذایی در کشور است. اهمیت پیاده‌سازی الگوی کشت در راستای دستیابی به خودکفایی و امنیت غذایی با مدیریت صحیح منابع پایه، در اسناد بالادستی مورد تاکید قرار گرفته است؛ به طور ویژه می‌توان به بند «۸» از سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، ابلاغی 15/04/1389؛ بندهای «الف»، «ت» و «ر» از ماده (35) قانون برنامه ششم توسعه، مصوب 16/01/1396 و بند «۲ »از ماده(۶۱ ) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، مصوب 16/01/1396 اشاره کرد.»

تغییر رفتار کشاورزان به سادگی و با اعطای یارانه جزئی و تسهیلات تحقق‌پذیر نیست و نیازمند تدوین برنامه جامع مشتمل بر توانمندسازی، ایجاد اشتغال مکمل در بخش غیر کشاورزی، آموزش مهارت‌های نوین، سرمایه‌گذاری خطرپذیر و تضمین عدم کاهش درآمد کشاورزان در نتیجه تغییر الگوی کشت است

با رونمایی رسمی از «سند کشت محصولات اســتان‌ها» برای سال زراعی 1402-1401 در تاریخ 18 مهرماه ۱۴۰۱، اولین مرحله از پیاده‌سازی الگوی کشت در کشور کلید خورد. نویسندگان این گزارش عنوان می‌کنند: «به منظور اجرایی‌سازی این سند، مشوق‌هایی در قالب یارانه نهاده‌ها، تسهیلات، کمک‌های فنی و اعتباری و حمایت‌های بیمه‌ای در نظر گرفته شده است. در جلسه شورای عالی آب به تاریخ 19 مهرماه 1401 نیز راهبری این موضوع از طریق تشکیل «کمیته ملی اصلاح الگوی کشت» به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور به تصویب رسیده است.» ورمزیاری و پژمان اعلائی معتقدند با این حال در این سند علاوه بر ایراد در راهبری پیاده‌سازی الگوی کشت در قالب کار گروهی، عدم لحاظ دقیق کلیه الزامات اجرایی و غفلت از الزامات اساسی، موجب عدم دستیابی به اهدافی شوند که این سند برای آن تدوین شده است. آنها در این گزارش عنوان می‌کنند: «راهبری موضوع پیاده‌سازی الگوی کشت از سوی کمیته‌ای متشکل از نهادها و دستگاه‌های مرتبط، زیرنظر معاون اول رئیس‌جمهور، مغایر با تکالیف قانونی موجود مبنی بر وظایف ذاتی وزارت جهاد کشاورزی و همکاری سایر دستگاه‌ها و نهادها با این وزارتخانه در زمینه الگوی کشت است. محول کردن امور مرتبط با تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت به کمیته مذکور، خلاف اصول صحیح اداری بوده و موجب سلب مسئولیت از متولی اصلی خواهد شد؛ به عبارتی با اجرای این امر به صورت کارگروهی، مشخص نیست مسئولیت اصلی با کدام وزارتخانه است و دستگاه‌های مختلف می‌توانند کوتاهی یا ترک فعل خود را متوجه سایرین کنند. تجربه اداره شورایی و کارگروهی بسیاری از امور اجرایی در کشور نیز حاکی از تضعیف مسئولیت‌ها و عدم امکان نظارت دقیق بر عملکرد دستگاه‌هاست. علاوه بر این، تعداد شوراهای عالی، ستادها و کارگروه‌های ملی در کشور به حدی زیاد است که در دوره‌هایی حتی چند سال یک بار هم تشکیل نشده‌اند.»

درآمد حاصل از کشت محصولات اساسی در بسیاری از موارد، به هیچ وجه تکافوی جبران هزینه‌های تأمین نهاده و اجاره اراضی و حصول سود مکفی برای کشاورز را نمیدهد. در چنین شرایطی، چنانچه تضامین و سیاست‌های مشخصی برای جبران عدم‌النفع و خسارتهای احتمالی کشاورزان اندیشیده نشود؛ بسیج عمومی به منظور توسعه تولید محصولات اساسی صورت نمی‌گیرد

از نظر نگارندگان این گزارش این است که چنین سازوکار نادرستی در سطح استان‌ها نیز تعمیم یافته است است. آنها می‌نویسند: «در سطح استان‌ها، به جای تفویض موضوع به سازمان‌ها و ادارات کل زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی در هر استان، چنین مسئولیتی به کارگروه‌های استانی زیر نظر استانداران تفویض می‌شود که چنین تصمیمی را می‌توان از موانع اصلی پیاده‌سازی صحیح و اصولی الگوی کشت قلمداد کرد. بدون شک استاندار و وزارت کشور، با اولویتهای سیاسی و امنیتی که دارند نمی‌توانند به جای وزارت جهاد کشاورزی پاسخگوی نهادهای نظارتی در تحقق الگوی کشت در سطح استان باشند.»
ممکن است برخی عنوان کنند یکی از مهم‌ترین علل پیش‌بینی تشکیل «کمیته ملی اصلاح الگوی کشت» ایجاد هماهنگی بین‌بخشی و مکلف کردن سایر دستگاه‌های اجرایی به همکاری باشد. با این حال در این گزارش نگارندگان عنوان می‌‌کنند که «وظیفه تمشیت الگوی کشت دچار خلا نهادی نبوده و این رسالت قانونا به عهده وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد و علاوه بر آن قانونگذار تکالیف هر یک از دستگاه‌ها را مشخص کرده است و مجلس شورای اسلامی یا سایر نهادهای نظارتی می‌توانند در صورت ترک فعل یا تخلف، اقدامات لازم را انجام دهند.»
بخش کشاورزی غیردولتی‌ترین بخش اقتصادی کشور با حدود چهار میلیون بهره‌بردار است؛ از این روست که نگارندگان این گزارش معتقدند «افزایش اختیارات دولت و نگاه از بالا به پایین در موضوع اجرای الگوی کشت و متصل کردن امور مربوط به بالاترین مقام استان، منجر به عدم دستیابی به نتیجه مطلوب خواهد شد. تجربه ناموفق منحصر کردن دستوری کشت برنج به استانهای شمالی کشور، موید این موضوع است.»
از دیگر انتقاداتی که گزارش «نقدی بر سازوکار تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت» بر این سند وارد می‌داند بر شفاف نبودن ظرفیت تشکل‌ها در این موضوع است. در این گزارش آمده است: « در شرایطی که اجرای الگوی کشت مستلزم مشارکت تولیدکنندگان با بهره‌گیری از ظرفیت علمی و تجربی دانش‌آموختگان و متخصصان است، مشخص نیست وزارت جهاد کشاورزی برای توانمندسازی تشکل‌ها و استفاده از ظرفیت ایشان چه برنامه‌ای در نظر دارد؟ تجربه اجرای«طرح احیای 550 هزار هکتار از اراضی استان‌های خوزستان و ایلام« نیز به دلیل عدم لحاظ نقش‌آفرینی تشکل‌ها و توانمندسازی آنها، نتوانست به اهداف مدنظر در ارتقای بهره‌وری و ایجاد قطب‌های تولید محصولات راهبردی دست یابد.»
تغییر الگوی کشت تنها زمانی مقدور است که کشاورزان در این موضوع همراه دولت باشند. با این حال تغییر رفتار کشاورزان بدون ایجاد اطمینان از جبران منافع اقتصادی برای ایشان، میسر نمی‌شود به‌ویژه اینکه کشت محصولات اساسی به جای محصولات غیر اساسی معمولا منافع اقتصادی کمتری برای کشاورزان دربردارد. نگارندگان این گزارش با برشمردن این چالش می‌نویسند: « هرچند تولید محصولات با ارزش افزوده بالا متضمن ریسک و سرمایه‌گذاری بالاتر می‌تواند باشــد، ولی در موارد قابل‌توجهی، کشت محصولات غیر اساسی چند برابر کشت محصولات اساسی سود به دنبال دارد. علاوه براین، درآمد حاصل از کشت محصولات اساسی در بسیاری از موارد، به هیچ وجه تکافوی جبران هزینه‌های تأمین نهاده و اجاره اراضی و حصول سود مکفی برای کشاورز را نمیدهد. در چنین شرایطی، چنانچه تضامین و سیاست‌های مشخصی برای جبران عدم‌النفع و خسارتهای احتمالی کشاورزان اندیشیده نشود؛ بسیج عمومی به منظور توسعه تولید محصولات اساسی صورت نمی‌گیرد.»
هزینه‌های تولید کاهش یابد
بنا به گزارش «نقدی بر سازوکار تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت» افزایش سودآوری محصولات راهبردی و تقویت مزیت نسبی تولید این محصولات، نه از مسیر سرکوب محصولات ویژه محصولات خاص منطقه‌ای، موضوع ماده ( ۳۱ )قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی ومنابع طبیعی، امکان پذیر است ونه دولت امکان افزایش چند برابری قیمت محصولات اساسی را دارد. بلکه راهبرد تقویت مزیت نسبی و سودآوری تولید محصولات اساسی، باید مشتمل بر: 1 .کاهش هزینه تولید؛2 .افزایش عملکرد در واحد سطح به خصوص براساس سهم‌بری دانش ازتولید؛ 3 .افزایش سرانه اراضی تحت کشت این محصولات (با یکپارچه‌سازی) و 4 .توسعه اشتغال غیر کشاورزی برای تولیدکنندگان محصولات اساسی و رونق معیشت جایگزین برای نیروی کار مازاد بخش کشاورزی باشد که متاسفانه در سند الگوی کشت راهبرد مذکور مورد غفلت قرار گرفته است.
نگارندگان این گزارش همچنین برای کاهش آســیب‌پذیری تأمین خوراک دام و طیور توصیه می‌کنند در تدوین الگوی کشت نیاز بخش دامپروری به اقلام خوراکی، مدنظر قرار گیرد و بین این بخش و بخش‌های زراعت و منابع طبیعی ارتباط موثر برقرار شود. «به عنوان نمونه سهمی برای محصولات زراعی جدید و کم آب‌بر مانند سورگوم در خوراک دام و کینوا در تغذیه انسانی در نظر گرفته شود یا اینکه قابلیت‌های مراتع کشور در تولید پایدار علوفه لحاظ شود.»
از دیگر مواردی که به نظر حجت ورمزیاری و پژمان اعلائی در این سند راهکار اجرایی برای آن ارائه نشده تحویل حجمی آب توسط وزارت نیرو است. آنها می‌نویسند: « وجود اطلاعات دقیق از منابع آب قابل برنامه‌ریزی سطحی و زیرزمینی به تفکیک دشت‌های کشور، برای تدوین الگوی کشت، منطبق با واقعیت‌های میدانی ضروری است؛ با این وجود سند فعلی بر اساس برآوردهای غیرواقعی از آب قابل برنامه‌ریزی تدوین شده است. به‌ویژه اینکه براساس همین داده‌های مخدوش، مقرر شده است که حقابه بخش کشاورزی کاهش جدی داشته باشد و این امر تبعات مهمی برای خودکفایی و امنیت غذایی به دنبال خواهد داشت. در حوزه اطلاعات اقلیمی،‌ سند الگوی کشت صرفا بر مبنای اطلاعات هواشناسی سال‌های گذشته تدوین شده است، در حالی که علاوه بر روندهای گذشته باید پیش‌بینی‌های هواشناسی از وضعیت سال آینده در تدوین و به روز رسانی آن لحاظ شود.»
با اعطای یارانه جزئی رفتار کشاورزان تغییر نمی‌کند
نگارندگان گزارش «نقدی بر سازوکار تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت» همچنین توصیه می‌کنند «با توجه به شواهد میدانی مبنی بر امکان‌پذیری حذف آیش اراضی و با توجه به اینکه سالانه حدود چهار میلیون هکتار از اراضی به صورت آیش رها می‌شوند سند الگوی کشت، تدبیری جدی برای استفاده از این ظرفیت بزرگ، با رعایت ملاحظات پایداری، اندیشیده شود.»
حجت ورمزیاری و پژمان اعلائی همچنین در این گزارش این پرسش را مطرح می‌کنند که «در شرایطی که پایگاه دادهای قابل اتکایی درباره اطلاعات جامع تولید محصولات کشاورزی وجود ندارد، سؤال جدی آن است که چگونه تولیدکنندگان محصولات اساسی از غیر اساسی تشخیص داده خواهند شد؟ علاوه بر آن باید مشخص شود که الگوی کشت برای چه سطحی (مزرعه، روستا، شهر یا استان) تدوین شده است؟ تناسب اراضی و اقلیم و شرایط اقتصادی-اجتماعی در سطح روستاهای کشور را چگونه وزارت جهاد کشاورزی برای الگوی کشت ارزیابی می‌کند؟»
نگارندگان این گزارش با طرح چنین پرسش‌هایی نتیجه می‌گیرند که «تغییر رفتار کشاورزان به سادگی و با اعطای یارانه جزئی و تسهیلات تحقق‌پذیر نیست و نیازمند تدوین برنامه جامع مشتمل بر توانمندسازی، ایجاد اشتغال مکمل در بخش غیر کشاورزی، آموزش مهارت‌های نوین، سرمایه‌گذاری خطرپذیر و تضمین عدم کاهش درآمد کشاورزان در نتیجه تغییر الگوی کشت است.» آنها همچنین با اشاره به اینکه باید در برنامه اقدام الگوی کشت، طرح های مشخصی برای نوسازی نظام‌های بهره‌برداری مانند تعاونی‌های تولید، شرکت‌های سهامی زراعی و غیره به منظور پر کردن خلا دولت و ارائه پشتیبانی مداوم به کشاورزانی که الگوی کشت را رعایت می‌کنند (در زمینه فروش محصول، تأمین کود و سم و …) پیشبینی شود. می‌افزایند: «همچنین برای بهبود عملکرد و کاهش هزینه‌های تولید در واحد سطح محصولات اساسی و رعایت بهتر ملاحظات ایمنی غذایی (باقیمانده سموم و نیترات و سایر آلاینده‌ها در محصولات اساسی)، باید برنامه قابل ارزیابی در زمینه استفاده کارآمد از ظرفیت دانش‌آموختگان مجرب کشاورزی، در هدایت الگوی کشت مبتنی بر ســهم‌بری دانش از تولید طراحی شود. علاوه بر موارد فوق، ملاحظه اساسی دیگری نیز در تدوین و اجرای سند الگوی کشت باید در نظر گرفته شود. به این نحو که سند مذکور نه‌ تنها باید نیاز کشور را به واردات محصولات اساسی برطرف کند، بلکه باید ارزآوری بخش کشاورزی و توان صادراتی آن و نیز معیشت کشاورزان را بهبود بخشد. تأکید بر توسعه تولید محصولات راهبردی نباید منجر به غفلت از تولید محصولاتی شود که کشور در زمینه صادرات آنها دارای مزیت بالایی بوده است. وضع تعرفه‌های بالا بر صادرات این محصولات می‌تواند تبعات منفی بر معیشت تولیدکنندگان آنها و نیز ارزآوری داشته باشد؛ ضمن اینکه هر زمینی مستعد کشت محصولات اساسی نیست. لذا باید از ابزارهای سیاستی به نحوی استفاده کرد که سبب تولید هوشمندانه محصولات اساسی با توجه به استعداد اراضی شود.»
نویسندگان گزارش «نقدی بر سازوکار تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت» همچنین معتقدند «وزارت جهاد کشاورزی باید برنامه اقدام جامعی را که دارای اهداف قابل اندازه‌گیری در دوره‌های زمانی سه ماهه باشد، برای اجرای الگوی کشت به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس شورای اسلامی ارائه دهد. همچنین لازم است سند تدوین شده برای نقد و بررسی و اصلاح و تکمیل در اختیار دانشگاه‌ها و سایر مراکز علمی-پژوهشی قرار گیرد. در باب تمشیت الگوی کشت نیز هرچند سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارت نیرو باید نقش خود را ایفا کنند، ولی مجلس در وهله اول، وزارت جهاد کشاورزی را به عنوان متولی تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت پاسخگو می‌شناسد.»